政府投資的決策規(guī)制研究

摘 ?要：在社會主義市場經(jīng)濟(jì)條件下，對政府投資的決策進(jìn)行有效的規(guī)制是有效發(fā)揮政府投資作用的必然要求。面對當(dāng)前我國政府投資發(fā)展中存在的權(quán)限劃分不清楚、程序不夠規(guī)范、對政府投資決策的監(jiān)督不到位等問題，急需彌補(bǔ)對政府投資決策進(jìn)行規(guī)制的專門性立法的缺位，以明晰政府投資決策的主體權(quán)限，構(gòu)建嚴(yán)格規(guī)范的政府投資決策程序，建立健全政府投資決策的監(jiān)督機(jī)制，以保障政府投資決策的科學(xué)性和合理性。

關(guān)鍵詞：政府投資決策;法律規(guī)制;權(quán)限劃分;監(jiān)督機(jī)制

一、我國政府投資決策存在的問題

（一）政府投資決策的權(quán)限劃分不清楚

決策的權(quán)限劃分實(shí)質(zhì)上是指決策權(quán)的配置，“決策權(quán)配置是指在組織的不同位置或組織任務(wù)的不同環(huán)節(jié)賦予不同的人以相應(yīng)的決策權(quán)力。簡言之，決策權(quán)配置就是確定誰擁有相應(yīng)的決策權(quán)。”在我國的政府投資中決策權(quán)限的劃分不清楚主要是兩個方面。其一是政府投資決策權(quán)限縱向劃分不清楚，也即在政府系統(tǒng)內(nèi)部，不同層級之間的權(quán)限劃分模糊不清。我國行政機(jī)關(guān)不同層級之間是領(lǐng)導(dǎo)與被領(lǐng)導(dǎo)的關(guān)系，這就有可能導(dǎo)致在權(quán)力本位觀念的驅(qū)使下干擾和影響各自權(quán)限的行使，使得權(quán)限劃分起不到應(yīng)有的規(guī)范和約束作用。重要的是，我國對于政府投資項(xiàng)目的決策權(quán)，主要甚至是一律根據(jù)投資項(xiàng)目的規(guī)模大小而分配給不同層級的政府負(fù)責(zé)審批決策，而項(xiàng)目本身的資本來源、投資動機(jī)、項(xiàng)目性質(zhì)、產(chǎn)業(yè)政策等因素卻往往被忽略。此外，由于我國相關(guān)法律法規(guī)對此項(xiàng)問題規(guī)定的缺漏，導(dǎo)致在同一層級政府的不同部門機(jī)構(gòu)之間的決策權(quán)限劃分不明朗，存在決策權(quán)限的重疊和漏洞問題，導(dǎo)致不同部門之間在利益觀的驅(qū)使下出現(xiàn)相互爭搶或是相互推諉的現(xiàn)象，進(jìn)而導(dǎo)致決策權(quán)限不能有效行使，也就為政府投資項(xiàng)目的順利開展和實(shí)施帶來不利影響。其二是政府投資決策權(quán)限橫向劃分不清楚，也即人大及其常委會與各級政府之間的權(quán)限劃分不清晰。盡管我國的相關(guān)法律對于人大及其常委會和政府之間的權(quán)限劃分做出了初步的規(guī)定，但規(guī)定太過籠統(tǒng)和模糊，在實(shí)際的政府投資決策中，人大及其常委會與政府權(quán)限的模糊地帶往往會限制決策權(quán)限的有效行使，進(jìn)而影響政府投資決策的效率。

（二）政府投資決策程序不夠規(guī)范

遵守法定程序是保障合理決策的一道重要防線。“投資決策嚴(yán)格的順序性成為科學(xué)決策的重要前提”，盡管在建設(shè)法治政府的號召下要求簡化和規(guī)范政府投資項(xiàng)目的審批和決策程序，但目前我國相關(guān)法律法規(guī)尚未建立起對于政府投資決策的程序性規(guī)定制度，導(dǎo)致在實(shí)際的投資決策中存在著由決策者個人任意決定的無序現(xiàn)象。也由于我國相關(guān)法律對投資決策程序規(guī)范的缺失，導(dǎo)致我國政府投資決策沒有適應(yīng)當(dāng)前發(fā)展實(shí)際的程序性規(guī)范可依據(jù)，因而在實(shí)際的操作中，總體上依然效仿計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時期的決策程序規(guī)定。“在我國，行政決策雖有其步驟與程序，如確定問題和目標(biāo)、擬定決策備選方案、選擇和決定決策方案等，但其中最重要的步驟與程序如調(diào)查程序、可行性論證程序、聽證程序等并沒有用法律的形式確定下來?！庇纱怂鶎?dǎo)致的后果是，在政府投資的實(shí)際決策中，決策的事前審查和事后審查不到位甚至是缺失，在沒有進(jìn)行充分的可行性研究和仔細(xì)分析論證的情況下，直接由決策者根據(jù)主觀的理解和認(rèn)知決定決策的制定以及實(shí)施。這種無序的決策方式在各個環(huán)節(jié)都缺乏明確而可操作的標(biāo)準(zhǔn)加以遵循，導(dǎo)致透明度不高且缺乏相應(yīng)的監(jiān)督機(jī)制，所制定的決策也就可能會缺乏科學(xué)性，決策中的失誤等問題難以避免，因而決策的質(zhì)量也就無法得到保障。

（三）對政府投資決策的監(jiān)督不到位

政府投資項(xiàng)目往往耗資巨大，且多涉及公共領(lǐng)域，對社會的影響也大，因而對于投資決策理應(yīng)有完善健全的法律監(jiān)督機(jī)制加以規(guī)制和約束。我國現(xiàn)行的政府投資決策監(jiān)督體制，主要由內(nèi)部監(jiān)督和外部監(jiān)督兩部分構(gòu)成。內(nèi)部構(gòu)成主要是指政府系統(tǒng)內(nèi)部的自身監(jiān)督，如審計(jì)、監(jiān)察、內(nèi)部稽查等職能部門的檢查和監(jiān)督，外部監(jiān)督主要是指各級人大及其常委會和社會公眾等的監(jiān)督。然而，這兩部分都沒有對于政府投資決策的專門性監(jiān)督，都是分散于各個職能部門，而沒有集中固定的專門性監(jiān)督主體，各個職能部門也只是在職權(quán)范圍內(nèi)進(jìn)行有限的監(jiān)督，因而對于政府投資決策的整個過程缺乏系統(tǒng)完整的監(jiān)督。同時，由于監(jiān)督主體的不專業(yè)化導(dǎo)致對政府投資決策的監(jiān)督也缺乏有效性和專業(yè)性，監(jiān)督效能低下。此外，陽光是最好的防腐劑，在政府投資決策中之所以會存在諸多諸如個人主觀臆斷和“面子工程”等的問題，一個很重要的問題就是沒有很好地發(fā)揮外部監(jiān)督的功能，在決策過程中沒有充分保障人大及其常委會應(yīng)有的監(jiān)督權(quán)利，更重要的是，在整個政府投資決策的過程中沒有充分保障社會公眾的參與度，而主要是在各級投資主管部門和各專業(yè)主管部門的封閉系統(tǒng)中進(jìn)行，導(dǎo)致很多決策脫離群眾脫離實(shí)際，而政府投資決策大多數(shù)是利用納稅人的錢作為投資資本進(jìn)行經(jīng)濟(jì)建設(shè)，本質(zhì)是為人民群眾服務(wù)，理應(yīng)聽取社會公眾的呼聲接受社會公眾的監(jiān)督。

二、我國政府投資決策法律制度的建構(gòu)和完善

針對當(dāng)前我國政府投資決策中存在的種種問題，急需采取有效的措施引導(dǎo)政府投資決策走向更加科學(xué)、民主的道路，從而引領(lǐng)政府投資決策更好地為我國的經(jīng)濟(jì)建設(shè)服務(wù)。要想實(shí)現(xiàn)這一目標(biāo)，必須首先構(gòu)建和完善對我國政府投資決策進(jìn)行規(guī)制的法律制度。

（一）明晰政府投資決策的主體權(quán)限

西方發(fā)達(dá)國家在政府投資決策的過程中，各個環(huán)節(jié)都由各個或是多個具有明確決策權(quán)配置的機(jī)構(gòu)或部門共同完成，各個機(jī)構(gòu)各司其職，相互配合，相互制約，共同促成整個決策過程的順利進(jìn)行，又充分保障了決策的合理性和科學(xué)性。美國最為典型，其實(shí)行的是“最終用戶、管理與預(yù)算辦公室、議會及財(cái)政部門等不同主體以不同形式參與決策”的決策體制。這種投資決策的權(quán)限劃分模式對我國解決投資決策權(quán)限劃分不明晰的問題具有積極的借鑒作用。面對我國由于投資決策主體權(quán)限不清而導(dǎo)致的決策權(quán)限重疊或是相互推諉的問題，我國應(yīng)加快立法建設(shè)的步伐，通過法律明確政府投資決策的主體權(quán)限，綜合投資項(xiàng)目規(guī)模大小、資本來源、投資動機(jī)、項(xiàng)目性質(zhì)、產(chǎn)業(yè)政策等多種因素合理劃分各級政府及其他有權(quán)決策機(jī)構(gòu)的權(quán)限范圍，使政府投資決策的各個環(huán)節(jié)中各部門或機(jī)構(gòu)都各司其職，相互配合并相互銜接，共同完成政府投資的決策制定，提高決策的效率。

（二）嚴(yán)格規(guī)范政府投資決策的程序

政府投資決策實(shí)質(zhì)上屬于一種行政決策行為，因而必須遵守行政行為的法定程序。規(guī)范的投資決策程序首先要具有順序性，決策前的可行性調(diào)研和分析論證以及風(fēng)險利弊的評估必不可少，通過不同環(huán)節(jié)和部門的層層把關(guān)和審批最終商定，當(dāng)然，各個環(huán)節(jié)的審批決策程序都要詳盡地納入法律，由法律的強(qiáng)制力加以保障實(shí)施。同時還要保證各項(xiàng)方案等重要信息向社會公眾公開，保障決策過程的透明度。此外，也要注重決策后的評價考核工作，制定相應(yīng)具體明確的管理規(guī)則和程序，全方位應(yīng)對投資決策可能會出現(xiàn)的問題，以提高決策的科學(xué)性。

（三）建立健全政府投資決策的監(jiān)督機(jī)制

強(qiáng)化對政府投資決策的監(jiān)督有助于為政府投資決策的合理合法進(jìn)行提供法律保障。加強(qiáng)對政府投資決策的監(jiān)督力度主要從兩個方面進(jìn)行。一方面是從內(nèi)部監(jiān)督入手，首先要設(shè)立專門性的監(jiān)督機(jī)構(gòu)和人員，對投資決策的整個過程進(jìn)行整體系統(tǒng)的專門性監(jiān)督;其次，也要提高政府系統(tǒng)內(nèi)部審計(jì)、監(jiān)察、內(nèi)部稽查等職能部門的監(jiān)督執(zhí)行能力和監(jiān)督水平，將其納入工作考評體系，敦促各個機(jī)構(gòu)和部門實(shí)實(shí)在在擔(dān)負(fù)起監(jiān)督的重大職責(zé)，保障內(nèi)部監(jiān)督的有效性。另一方面是從外部監(jiān)督著手，一是要通過法律切實(shí)保障人大及其常委會對投資決策的審議監(jiān)督，建立健全重大投資決策由人大審議的監(jiān)督體制，由人大對決策方案進(jìn)行實(shí)質(zhì)性審查，并向政府提出是否可行及如何改進(jìn)的建議。二是要充分保障社會公眾的參與度?！肮妳⑴c作為行政決策法治化的核心理念，是保證政府建設(shè)體現(xiàn)服務(wù)本質(zhì)的基礎(chǔ)。我國行政決策法治化必須強(qiáng)化公眾參與，同時防止行政決策過程中公眾參與的形式化和低效益，努力提高公眾參與的廣泛性、有效性和專業(yè)性?！睆V泛聽取民眾的呼聲有助于投資決策的項(xiàng)目更能體現(xiàn)民意，接受大眾的監(jiān)督能及時糾正決策中的失誤和漏洞，進(jìn)而更有助于投資項(xiàng)目的順利推進(jìn)。

參考文獻(xiàn)

[1] ?李善波、時現(xiàn).政府投資項(xiàng)目決策權(quán)配置構(gòu)造實(shí)證研究.中國軟科學(xué).2008（10）.

[2] ?白冰、李文星主.公共投資引論.四川人民出版社.2001.

[3] ?曹海青、胡平.論行政決策法治化.法制與經(jīng)濟(jì).2009（8）.

[4] ?張偉著.政府投資項(xiàng)目代建制理論與實(shí)施.知識產(chǎn)權(quán)出版社.2008年.

[5] ?張華民.我國行政決策法治化的困境與路徑分析.大連干部學(xué)刊.2009（7）.

注釋

①李善波、時現(xiàn)：《政府投資項(xiàng)目決策權(quán)配置構(gòu)造實(shí)證研究》，載《中國軟科學(xué)》2008年第10期

②白冰、李文星主編：《公共投資引論》，四川人民出版社2001年版，第23頁

③曹海青、胡平：《論行政決策法治化》，載《法制與經(jīng)濟(jì)》2009年第8期

④張偉著：《政府投資項(xiàng)目代建制理論與實(shí)施》，中國水利水電出版社、知識產(chǎn)權(quán)出版社2008年版，第197頁

⑤張華民：《我國行政決策法治化的困境與路徑分析》，載《大連干部學(xué)刊》2009年第7期

作者簡介：郭鳳琴（1994-），女，漢族，山西朔州人，研究生在讀，西北政法大學(xué)行政法學(xué)院，研究方向：行政法學(xué)。