PPP融資模式問題研究

趙媛

摘 要：PPP項目融資模式得到了廣泛應用，因為它不僅發(fā)揮了政府的公共服務功能，社會效益功能，而且還實現(xiàn)了私營部門的經(jīng)濟效益。但是由于PPP項目融資模式一般投入資金較大、建設周期長以及參與方眾多，項目運行將會面臨更多的融資風險。本文在闡明PPP融資模式特點的前提下，重點對PPP項目融資模式風險影響因素進行了分析與探討，進而提出針對PPP融資項目風險的應對策略。

關鍵詞：PPP 融資模式 風險

中圖分類號：F832 文獻標識碼：A 文章編 號：2096-0298（2019）01（a）-064-02

1 PPP融資模式內涵

有兩種類型的PPP融資模式：一種是狹義PPP模式，指的是政府和私營部門之間的各種合作關系，以便提供一些公共產(chǎn)品和服務，更加強調的是合作過程中的項目衡量值機制，風險的分擔管理原則；另一種是廣義PPP，指公共和私人投資與融資模式的結合，如BOT、TOT等。PPP從字面上翻譯成了公私合伙制。簡而言之，這是公共部門通過與私營部門合作提供公共產(chǎn)品或服務的一種方式。

2 PPP融資模式的特點

（1）PPP融資模式確保了公共基礎設施的建設和運營效率，提高了項目的預期效益。由于大多數(shù)PPP項目是公共基礎設施項目，建設周期長，資本需求大，運營和管理復雜。如果要求政府部門單獨建設大型公共基礎設施，一方面是公共設施。公共基礎設施完全依賴私營部門，因此龐大的資本和漫長的基礎設施建設周期將提高私營部門進入該行業(yè)的門檻；另一方面，財務和技術問題可能會影響項目的進度和效率。然而，由于政府職能的作用，這些項目的運營成本將相對較大，預期的效益將難以保證。PPP項目融資的實施解決了政府運營和技術問題，也解決了私營部門的問題。獲得公共基礎設施提供了機會，最終提高了這種公共基礎設施的運營效率，同時與其他融資相比，增加了項目的運營利潤。

（2）PPP融資模式具有一定的特許期，項目建設和運營企業(yè)可以采用不同的特許期，從而增加項目開發(fā)的靈活性，合理的特許期可以刺激民營企業(yè)，提高運營效率，實施項目，為項目帶來更多的商業(yè)利益。與傳統(tǒng)融資模式相比，PPP項目融資可以通過融資組合，對項目的建設和運營采用不同的特許期。這種PPP項目融資模式不僅適用于盈利性好的項目，也適用于盈利能力差的項目。對于盈利能力差的項目，政府公共部門可以擁有它，有效地將項目分成兩部分：公共福利和盈利能力，從而增加項目的吸引力和項目實施的靈活性。

（3）PPP融資模式的實施，有利于政府職能的轉變和政府負擔的減輕。如果政府部門發(fā)展緩慢，由于公共基礎設施建設的滯后，政府需要增加對公共基礎設施的投資。然而，這種基礎設施項目通常需要大量財政支持。當政府有很大的資金缺口時，它可以使用PPP模式來緩解財政壓力。隨著公私伙伴制融資模式的所有責任轉移到私營部門，政府不需要擔保向金融機構貸款。政府的債務負擔已經(jīng)減輕，政府部門將不會面臨償還巨額債務的預算壓力，從而減輕政府的財政困難。但是，由于私人資本參與資本和先進技術，這些基礎設施項目可以在政府有能力建設它們以滿足社會和公眾的需要，并充分發(fā)揮社會責任和公共利益的前提下建設和運行，提高政府部門的服務能力。

（4）PPP融資模式可以盡快確定項目的融資方向，可以更好地解決風險分配問題在整個項目生命周期的初始階段的項目。從運作程序來看，PPP項目融資包括項目合作公司的選擇、項目啟動、招標、項目公司的設立、項目融資、建設、運營管理、交接等環(huán)節(jié)。PPP模式的運行規(guī)則使得私營部門參與項目建設確認，設計、可行性研究，項目等前期工作在整個運營周期中，有效地實現(xiàn)了對項目建設和運營的控制，從而降低了項目投資風險，更好地保證了國有和私營企業(yè)各方的利益。

3 PPP融資模式下的主要風險

（1）政策法規(guī)風險。

政策法規(guī)風險貫穿于整個項目全過程，主要是指國家政策、法規(guī)的不健全或行業(yè)頻繁調整與變化給風險投資所造成的始料不及的負面影響。比如，在我國，有關風險投資的政策法規(guī)不健全，不能從法律地位上保護投資者利益就是突出的風險隱患。PPP項目失敗的主要原因有以下幾個方面：缺乏公開透明的合同監(jiān)管法律法規(guī)，相關政策的連續(xù)性差，快速變化和私人資本無法預測和防范的風險。因此，為了有效降低此類風險，需要在執(zhí)行相關法律法規(guī)和各類特許經(jīng)營合同監(jiān)督的過程中遵循公開、公平、公正、透明的原則，降低人為因素造成的干擾程度，盡可能降低風險，以避免損害各方利益。

（2）金融風險。

金融風險指的是由于項目所處的金融環(huán)境的變化而對融資項目帶來的風險影響。主要體現(xiàn)在資金風險、市場風險、利率風險和行業(yè)風險以及其他經(jīng)濟環(huán)境變化帶來的不確定性。PPP項目工程建設的投資者不能按照合同規(guī)定及時、充分地補充資金，導致資金不到位，進而導致工程建設期延誤，甚至工程停滯，這很可能是導致項目失敗的根源之一。

（3）信用風險。

PPP項目的實施涉及多方組織的參與。項目建設和運營周期長。它需要所有參與者的信任和支持，以確保整個項目的安全和順利進行。在信用風險評估中，項目參與者需要提供他們自己的信用狀況、技術和業(yè)務能力、財務管理水平和其他數(shù)據(jù)信息。PPP項目在很大程度上取決于貸款償還期內項目金融機構營業(yè)收入的影響。因此，他們經(jīng)常面臨更大的風險，金融機構需要更加關注項目方的償付能力和信貸狀況。

（4）完工風險。

完工風險主要是指項目不能按既定工期竣工、工期延誤以及竣工后不能達到預期標準的風險。主要表現(xiàn)為工期延誤、建設成本超支、工程質量不符合設計確定的技術經(jīng)濟指標要求。項目的完工風險一般貫徹于整個項目建設和試運營階段，是PPP融資項目的一個關鍵的核心風險。項目存在完工風險就說明項目建設不能按預定計劃投入運營，不能有效獲得足夠的運營資本金用來償付債務融資和保證費用，造成貸款利息增加，進而增加整個項目的建設成本。

（5）運營風險。

運營風險是指各種風險可能帶來的對工程項目的建設和運行過程中包括運營管理風險和技術風險。其中運營管理風險主要是指項目建設和后期運營維護過程中運營組織和管理問題產(chǎn)生的各種風險和損失。技術風險主要是指施工設備不合格或技術水平不足造成的安全生產(chǎn)事故。

4 PPP融資模式的風險對策

（1）完善法律制度建設。

PPP融資模式下的項目涉及多方合作，項目啟動、審批、招標、實施和運營周期長。如果項目參與方的權益沒有明確界定，并給予相應的政策支持，就很難吸引更好的私人資本和外國資本參與合作。因此，政府部門需要從法律和制度建設上加以完善。政府可以借鑒國外優(yōu)秀案例，進一步改進立法。政府和私人部門之間的風險分擔原則也需要通過制度的闡明，并由政府和私營部門承擔的風險應明確界定。在建立該制度時，風險應根據(jù)公平原則分配，風險成本最小，因果關系，有效的控制和風險收益對等，從而減少后續(xù)工作的隨機性，監(jiān)督雙方的行為。

（2）加強金融保障體系。

政府金融機構監(jiān)管部門應制定PPP融資業(yè)務的相關金融政策支持，完善銀行和非銀行金融系統(tǒng)的創(chuàng)新政策，進一步完善風險分擔機制，特別是風險分擔機制的實施，債務融資、企業(yè)信用和抵押擔保等具體細節(jié)。另外，通過政策導向和發(fā)展導向的金融機構，資金投資于PPP融資項目，以提供大規(guī)模、長期和低成本的金融支持，增加PPP市場的資本供應，消除私人資本和商業(yè)金融機構的參與顧慮，并激活PPP融資市場。

（3）形成有效的監(jiān)管構架。

根據(jù)中國國情，政府部門充分考慮了區(qū)域的特點和項目的特點，限制了PPP項目的范圍條件，結合特定地區(qū)和行業(yè)選擇了合適的項目，進一步簡化了投標過程，實現(xiàn)招標投標的公平透明，鼓勵外資流入，減稅，增加財政支持。為避免市場惡性競爭，同一地區(qū)的PPP項目和其他基礎設施項目應該統(tǒng)一規(guī)劃，實現(xiàn)價格的正常波動，完善社會公共服務產(chǎn)品的價格形成機制，并通過調整價格和考慮社會和市場因素創(chuàng)造良好的投資環(huán)境。政府進一步完善監(jiān)管體系，在建立合理的利益分享機制時，企業(yè)可以在實施PPP項目中獲得合理的預期收入，政府部門充分發(fā)揮監(jiān)管作用，確保PPP項目安全穩(wěn)定運行，加強對利益相關者的監(jiān)管，允許行業(yè)協(xié)會、投資者、消費者和納稅人監(jiān)督項目的全過程，確保PPP項目必要的公平環(huán)境，并建立有效的監(jiān)管體系。

（4）培養(yǎng)專業(yè)化的機構和人才。

PPP模式采用特許經(jīng)營權的運作方式，進行結構融資，其成功建設和運營需要企業(yè)具備多方面積極的因素和基礎。加強決策層的投資者水平將有助于企業(yè)進行合理和科學的可行性研究。同時，企業(yè)還需要了解和掌握項目規(guī)劃、建設、實施和運營的多個階段的風險管理和資金回收。這樣就要求一方面政策制定參與方制定標準化、規(guī)范化的PPP交易操作流程，對項目的實施運作提供相關政策支持；另一方面需要專業(yè)化的中介機構提供具體專業(yè)化水平的服務，對項目的實施運作提供技術指導。就PPP融資模式而言，項目需要更多的跨學科知識，如項目實施、融資方式、項目決策、投資估算和相關法律，以及經(jīng)濟、管理等復雜領域對綜合人才的需求。技術不斷提高，要求企業(yè)從長遠的角度考慮，培養(yǎng)具有實際開拓精神的高端人才，增強復合型人才的培養(yǎng)力度，進而充分保障PPP項目的實施進程和正常運營管理。

5 結語

通過對上述PPP融資模式的風險分析，提出了PPP項目融資的主要風險對策。建議參與PPP融資的各方積極尋求合作和協(xié)調條件，以改善各種制度建設，加快政府職能轉變，創(chuàng)造出高效科學的融資方式，保障項目各個參與方的切身利益，促使項目順利地進行下去。

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