1912-1937年常鎮(zhèn)運(yùn)河的治理

劉亮

摘要：常鎮(zhèn)運(yùn)河因地理位置特殊，曾顯赫一時，但岸峻底高，易淤難浚，清末時逐漸衰敗。民國肇始，政府本著“漕運(yùn)可廢，河不可廢”的原則進(jìn)行整治，治理模式經(jīng)歷了官紳合辦到官辦的轉(zhuǎn)變。治河雖取得一定成效，但不宜夸大，規(guī)劃與實(shí)踐、理想與現(xiàn)實(shí)之間仍存在較大落差。

關(guān)鍵詞：民國;大運(yùn)河;常州;鎮(zhèn)江;治理

京杭大運(yùn)河鎮(zhèn)江至常州段，長約80千米，一股被稱為常鎮(zhèn)運(yùn)河，又名武鎮(zhèn)運(yùn)河、鎮(zhèn)錫運(yùn)河或常鎮(zhèn)漕河。常鎮(zhèn)運(yùn)河清末時淤塞嚴(yán)重，民國歷屆政府制定計劃，準(zhǔn)備大加疏浚，然而規(guī)劃與實(shí)踐、理想與現(xiàn)實(shí)之間存在較大落差，未取得實(shí)質(zhì)進(jìn)展，治理績效難言突出。

一、衰敗的運(yùn)河要道

常鎮(zhèn)運(yùn)河與長江相交，位置重要。鴉片戰(zhàn)爭時英軍將領(lǐng)曾這樣言及其重要性：運(yùn)河是南北運(yùn)輸?shù)拇髣用}，“在鎮(zhèn)江方面的運(yùn)河及揚(yáng)子江口的封鎖，會使向北的漕運(yùn)及同北方備省的商品交換完全停頓”。常鎮(zhèn)運(yùn)河地形地貌獨(dú)特，維持漕運(yùn)費(fèi)時耗力。一般而言，運(yùn)河流經(jīng)之處，多為平坦之地，然而常鎮(zhèn)運(yùn)河流經(jīng)地區(qū)因受寧鎮(zhèn)山脈影響，自常州至鎮(zhèn)江，東南低西北高，顧祖禹稱之為夾崗河。他說：“夾崗河，即漕渠之別名也。在丹徒南者日小夾崗河，在丹徒北者日大夾崗河。蓋以道出山脊間而名”。這種地形，導(dǎo)致水流湍急，河水不易保持，易向下流淌，時常導(dǎo)致河槽干涸。史籍稱，該段“漕河易涸”。為維持漕運(yùn)，“歷代徒陽挑工，史不絕書”。如，晉代在丹陽開鑿練湖，調(diào)節(jié)水流;唐代開古孟瀆引長江水濟(jì)漕;在沿江河口設(shè)置江閘，在運(yùn)道上建堰閘。

清末時，隨著海運(yùn)代替漕運(yùn)，特別是鐵路興起，在自然與社會雙重因素影響下，京杭運(yùn)河的功能與影響力逐漸式微。作為運(yùn)河要道的常鎮(zhèn)運(yùn)河也日趨衰敗，具體表現(xiàn)在三個方面。第一，運(yùn)道淤塞。舊制一歲一小浚，六歲一大浚，但清末久失浚治，岸峻底高，蓄泄兩難，運(yùn)道節(jié)節(jié)淤塞，有時不得不限航。第二，閘壩廢棄。常鎮(zhèn)運(yùn)河既是航運(yùn)要道，又是吐納江水的樞紐，為調(diào)節(jié)水量原建有大小閘壩三十幾座，清末基本荒廢，無人問津，功能盡失。如，在中國水運(yùn)史上具有開創(chuàng)性意義的鎮(zhèn)江京口澳閘系統(tǒng)，能同時滿足引潮、節(jié)水、通航等多方面需求，令人遺憾的是，民初“拆城土填塞此口，墊為馬路，約長里許，京口遂廢”。第三，練湖水域面積縮小。該湖原來周長40里，既是湖泊，又是集濟(jì)運(yùn)、灌溉和防洪綜合功能于一身的水利設(shè)施。海運(yùn)未興、鐵路未筑時，藉湖水濟(jì)漕，湖水大時，可將湖水流至田間，即可從事灌溉，又可分流洪水，使常州、金壇、溧陽等地不遭水患。自唐至明清，曾在歷史上發(fā)揮過重要作用。民國時期，上湖部分地勢較高，已經(jīng)開墾為田，南端一角約七八百畝，已經(jīng)辟為飛機(jī)場?！八闹芎?，多以傾塌，湖東的四閘，僅僅第四閘尚能利用，湖西九閘，涵閘失修，堤防坍塌，影響灌溉?！?/p>

常鎮(zhèn)運(yùn)河的衰敗，對運(yùn)河本身、對常鎮(zhèn)兩城的發(fā)展，以及太湖流域防洪、灌溉，均有直接且重要影響。首先，運(yùn)道節(jié)節(jié)淤塞，夏秋僅可維持小船通行，冬春之季甚至斷流，交通斷絕，影響運(yùn)輸，航輪停駛，旅客叫苦不迭。其次，“輪船不能傍岸，百貨難以輸運(yùn)”，商界倍感不便，常鎮(zhèn)各業(yè)有一落千丈之勢。再次，常鎮(zhèn)運(yùn)河對于鎮(zhèn)江、丹陽、武進(jìn)、無錫、江陰、金壇、溧陽、宜興等地農(nóng)田水利及太湖流域水利治理體系的建構(gòu)至關(guān)重要。如1923年夏秋淫雨，常鎮(zhèn)運(yùn)河河水陡漲，直接導(dǎo)致宜興一帶低區(qū)受災(zāi)嚴(yán)重。1934年江南地區(qū)遭遇百年不遇的大旱，常鎮(zhèn)地區(qū)受災(zāi)面積竟達(dá)200萬畝左右，受災(zāi)人數(shù)近50萬。因此，水利專家大聲疾呼：“漕運(yùn)可廢，河不可廢”。

二、官進(jìn)民退的治理模式

民國時期，常鎮(zhèn)運(yùn)河的治理模式經(jīng)歷了從官紳合辦到官辦的歷程，組織機(jī)構(gòu)、經(jīng)費(fèi)來源充分說明這一點(diǎn)。

民國北京政府時期常鎮(zhèn)運(yùn)河的治理由運(yùn)河工程委員會規(guī)劃、監(jiān)督，運(yùn)河工程局負(fù)責(zé)具體實(shí)施。如，1918年丹徒、丹陽兩縣聯(lián)合成立工程委員會，成員除兩縣知事外，還包括工程委員、籌辦委員、幫辦委員，分別是曾在太倉辦理塘工多年，對水利富有經(jīng)驗(yàn)，且為當(dāng)?shù)厥考澬湃蔚耐舫行?，各縣歷任河工要差、學(xué)問經(jīng)驗(yàn)豐富的兩名士紳，當(dāng)?shù)貎擅考潯Ｋ麄儠瑑煽h知事共同辦理。同時，制定規(guī)約，就各自職權(quán)、職責(zé)作了詳細(xì)說明，其中工程委員處督查地位，籌辦委員處協(xié)助地位，知事處襄助地位，備工程局處承辦地位。士紳出現(xiàn)在治水舞臺上，其作用不宜夸大，他們只擁有建言權(quán)、籌辦權(quán)，而沒有決策權(quán)，實(shí)際參與程度不深。

南京國民政府時期，治河組織架構(gòu)雖然也是委員制，但是參與者的身份、規(guī)模，即權(quán)力結(jié)構(gòu)發(fā)生了重大變化。如，1931年丹陽縣召開疏浚運(yùn)河籌委會議，以籌備委員15人為河工委員，從中選出正副主任委員2名，此外加聘委員20名。這35名委員或?yàn)檎藛T，或?yàn)樗麑＜?，士紳基本被排擠出權(quán)力結(jié)構(gòu)。運(yùn)河治理從規(guī)劃到治理開始具備一定的系統(tǒng)性、科學(xué)性，逐步向制度化、專家化靠攏。

1914年丹陽、丹徒兩縣治河，準(zhǔn)備照舊章成例，或按戶攤，或按畝派夫。省府認(rèn)為畝捐最為簡捷易行，要求兩縣攤派。兩縣召士紳集議后稱，本年畝捐13萬元將不敷使用，若帶征1915年方可敷用，但本年災(zāi)情嚴(yán)重，此項(xiàng)經(jīng)費(fèi)難以收取，為此，請省府先撥借賑款5萬元接濟(jì)要工，以恤災(zāi)黎，以工代賑。經(jīng)過一番爭論，最終省府以經(jīng)費(fèi)支絀為由，只下?lián)?.5萬元。還有人曾提議，向沿河田畝、商店酌量抽捐。與之形成鮮明對比的是，國民政府設(shè)有專項(xiàng)水利經(jīng)費(fèi)用以浚河。如1934年，蘇南各縣旱災(zāi)奇重，建設(shè)廳特?fù)芩珎?00萬元，疏浚江南各縣河道，以為亡羊補(bǔ)牢之計，其中常鎮(zhèn)運(yùn)河撥發(fā)100萬元。[2叫與此同時，各縣建設(shè)局均有相應(yīng)的水利經(jīng)費(fèi)。

由于以上原因，兩個時期常鎮(zhèn)運(yùn)河的治理力度和深度并不一致。北京政府時期未進(jìn)行大規(guī)模疏浚，僅1913、1914年曾略事浚修，之后1922、1926年蘇浙太湖水利工程局兩次勘測。南京國民政府時期則疏浚干河，加浚大小閘口二段及丹徒河、丹陽環(huán)城河兩端，浚河長度達(dá)到了85.085千米。與此同時，重點(diǎn)在張官渡鎮(zhèn)舊閘處建閘，洪水前期或潮漲時閉閘以拒渾，以免水人低田，并使丹陽以下各處減少水患。此外，治理練湖，恢復(fù)原有通運(yùn)口5孔，泄水閘1座，圍堤16千米，并開浚練湖通運(yùn)沖溝6千米。

治水模式的轉(zhuǎn)變，與政局的演變即地方權(quán)力的轉(zhuǎn)移有密切關(guān)系。民初政權(quán)不斷更替，中樞不穩(wěn)，地方政府洗牌頻繁，加之國庫支絀，地方政府無力亦無心獨(dú)自承擔(dān)治河等事務(wù)。而此時，由于科舉被廢，士紳階層與國家權(quán)力利益間的紐帶被割斷，士紳階層作為基層社會整體控制和整合力量的基礎(chǔ)日益受到削弱。他們其中的一部分紳士選擇加入近代社團(tuán)，投身于推動經(jīng)濟(jì)生活、政治生活民主化的洪流，企圖尋求更廣闊、更自由、更正式的權(quán)力空間。而他們擁有的聲望、經(jīng)濟(jì)地位、長期以來自覺承擔(dān)公益職責(zé)的傳統(tǒng)，使得他們有能力、也有機(jī)會再次在治河等公共事務(wù)中發(fā)揮作用。1927年南京國民政府成立，“小政府、大民間”的格局逐漸被“大政府、小民間”所取代。國民政府成立之后，政府成為治水的主體，制定了專門的治水法規(guī)，成立專門的市政機(jī)構(gòu)，經(jīng)費(fèi)來源固定化、制度化。在古代水環(huán)境治理中，政府多將水利項(xiàng)目的管理“外包”給了民間社會，自身主要進(jìn)行引導(dǎo)、管理等。1927年之后政府將權(quán)力上移、集中，將治水任務(wù)發(fā)包給政府內(nèi)部的市政部門，并對其進(jìn)行考核。政府由過去的無為而治，變成了全能型政府。而士紳在地方事務(wù)中的影響空間逐漸被擠壓，作用逐漸被弱化。

三、喜憂參半的治理績效

民國時期常鎮(zhèn)運(yùn)河疏浚具有有一定的積極意義。第一，一定程度上減輕水患。常鎮(zhèn)運(yùn)河澇季患在江湖倒灌而無節(jié)制，又患于山洪傾瀉人運(yùn)河。河身因淤墊而無法承受，遂漫溢于農(nóng)田而成災(zāi)。干河疏浚后，則平添百萬水方容量，足夠緩解洪澇。潮高時，在張官渡閉閘，可以消除江湖頂托之勢。等內(nèi)水高于潮位則可啟閘，借其水頭增抗潮人江之力，拒渾刷清，水患減除可無疑慮。至于閉閘以后或疑張官渡閘以上至京口一段農(nóng)田有浸沒的危險，實(shí)則不然，地勢愈北愈高，且兩岸土崗高逾尋丈，潮高正可以灌溉。第二，有利于灌溉。丹徒、丹陽與武進(jìn)西北部地勢較高，每以江水灌溉，旱時常感不足，又金壇漕河及香草河等南支的北端，在旱季亦賴于江水灌溉。運(yùn)河疏浚以后，則江運(yùn)不至于中斷，高區(qū)農(nóng)田可引水，有利于農(nóng)產(chǎn)，而嘉惠民生。丹徒有田62萬畝，丹陽有田107萬畝，直接受運(yùn)河之利，每畝每年增加1元農(nóng)產(chǎn)，則每年兩縣即可增加170萬元，再加武進(jìn)及金壇等縣之利，全年可增加300萬元。第三，便利交通。運(yùn)河一經(jīng)疏浚，在水位最低時全段有1米深，船只可以全年暢行，所有因斷航而遭受的損失均可免除。此外，江北船只或由京口人運(yùn)，或由丹徒口，均可通行無阻，即利于木材、石材等進(jìn)口各項(xiàng)貨物運(yùn)輸，又方便旅行，種種利益較之公路建設(shè)增加數(shù)倍。如能將所得航運(yùn)稅收用于逐年修浚，則可維持河床深通永久，將來導(dǎo)淮完成，江北農(nóng)產(chǎn)突增，對于江南運(yùn)輸，可以說沒有比常鎮(zhèn)運(yùn)河更便利的路徑。

常鎮(zhèn)運(yùn)河疏浚的績效不能過分高估，其實(shí)也面臨著諸多困境，交通管制、斷航、停運(yùn)時有發(fā)生。

第一，宏觀層面。1912—1927年北京政府時期，中國社會動蕩不已，治運(yùn)經(jīng)費(fèi)嚴(yán)重不足，只能實(shí)施一些簡單的勘測等工作。1927年南京國民政府雖欲整治運(yùn)河，但日本在局部不斷侵華，在很大程度上分散了國民政府的精力，軍備更是擠壓建設(shè)經(jīng)費(fèi)，致使治河績效大打折扣。第二，中觀層面。滬寧鐵路興起后，鐵路運(yùn)輸已經(jīng)成為一種新型運(yùn)輸方式，就投入與產(chǎn)出的比例及后期養(yǎng)護(hù)、維修的開支而言，鐵路顯然更加具有優(yōu)勢，且更加高效便捷。與此同時，政府治水的重點(diǎn)放在了江北運(yùn)河及淮河。第三，微觀層面，除天氣因素、工程浩大、經(jīng)費(fèi)支絀外，治理常鎮(zhèn)運(yùn)河還面臨諸多利益沖突，在很大程度上制約了治理進(jìn)程與效率。如，常州為木材云集區(qū)，運(yùn)河上停泊的木排較多，筑壩時曾設(shè)法驅(qū)逐，限期出境，仍有不聽勸阻者，往往在壩工合攏時，船只被阻，愈停愈多，不得不將壩身挖開，以致重新筑壩。此外，或因?yàn)槌鞘酗嬎?，或因?yàn)殡姀S紗廠用水，為兩者兼顧，又復(fù)增筑腰壩，采用分段翻開辦法，導(dǎo)致費(fèi)工費(fèi)料費(fèi)時。再如，練湖在歷史上多次被開墾成田，土質(zhì)異常肥美，頗宜耕種?？滴跏拍?，以上湖高阜處分一千余畝安置京口投誠人墾種，上湖基本全廢除，下湖被附近居民開墾七千余畝。迨至1933年，國民政府決定安置淞滬抗日殘廢將士開墾練湖荒地，并安置救濟(jì)失業(yè)華僑。從生計的角度看，此舉無可厚非，然而從生態(tài)角度而言，大不利于運(yùn)河的運(yùn)輸、灌溉、防洪排澇。與此同時，建設(shè)廳意在整理湖身，增加容量，灌溉農(nóng)田，與農(nóng)礦廳將其作為模范墾區(qū)，擴(kuò)大開墾，恢復(fù)湖民攤糧的計劃相抵觸。雖然最終墾浚兼施，寓浚于墾，但練湖水域面積不斷縮小，又是不爭的事實(shí)。

民國政府的治理一定程度上延緩了常鎮(zhèn)運(yùn)河衰敗，卻無法根治其存在的問題，甚至引發(fā)諸多負(fù)面效應(yīng)。這固然與常鎮(zhèn)地區(qū)的地貌特征等自然因素有關(guān)，但更多地和這一時期政府的政局、政觀、政策、政力相關(guān)。這在一定程度上折射出民國政府專項(xiàng)治理能力的不足。