基于元治理理論探討我國食品監(jiān)管機構(gòu)改革

楊玲萍 彭斌

摘要：建國以來我國進行過多次機構(gòu)改革，2018年通過的《深化黨和國家機構(gòu)改革方案》也讓食品安全監(jiān)管機構(gòu)的改革備受矚目。近年來食品安全事件屢見不鮮，而關(guān)于食品安全治理仍然沒有一套完善的監(jiān)管體系作為依據(jù)。元治理理論作為一種治理手段，闡述了公共事務(wù)管理的治理機制與邏輯關(guān)系，國外已有比較成熟的研究?；谠卫砝碚?，通過靈活運用三種治理模式——科層治理、網(wǎng)絡(luò)治理、市場治理——并結(jié)合我國現(xiàn)狀探討對食品安全監(jiān)管機構(gòu)改革的啟示，逐漸形成擁有中國特色的治理體系。

關(guān)鍵詞：元治理;食品安全監(jiān)管;機構(gòu)改革

[Abstract] Since the founding of the People's Republic of China， many institutional reforms have been carried out. The reform of food safety regulatory authorities has attracted much attention as The Reform Program of Deepening the Reform of Party and State Institutions adopted in 2018. Food safety incidents are common in recent years， and there is still no perfect regulatory system for food safety governance as a basis. As a means of governance， meta-governance theory expounds the governance mechanism and logical relationship in public affairs management. We explores the reform of food safety regulatory authorities based on the meta-governance theory through flexible application of three governance modes（market governance， hierarchical governance and network governance） combined with the current situation in China， gradually forming a governance system with Chinese characteristics.

[Keywords] Meta-governance;Food Safety Regulationn;Reform of Authority

[Authors] Peng Bin;Yang Lingping

一、研究背景

習(xí)近平總書記在一系列重要講話中指出，“食品安全是民生，民生與安全聯(lián)系在一起就是最大的政治?！盵1]食品安全作為“五位一體”中國特色社會主義實踐的重要內(nèi)容，必須作為重點穩(wěn)打穩(wěn)抓，食品安全治理作為食品安全中重要的一環(huán)，重要性也非比尋常。而食品安全監(jiān)管機構(gòu)作為食品安全治理的主要執(zhí)行者，其管理方式及改革都對食品安全起著非常重要的作用。

我國食品安全監(jiān)管機構(gòu)改革歷程

我國食品安全工作經(jīng)歷了改革開放前階段及改革開放后階段，改革開放后則分為混合過渡階段、全面外部監(jiān)督階段、科學(xué)監(jiān)管階段、治理現(xiàn)代化階段[2]。

改革開放前我國的食品安全管理（1949-1978年）

早在建國初期，我國政府便建立了衛(wèi)生防疫站，設(shè)立了食品衛(wèi)生科（組）從事食品衛(wèi)生監(jiān)督管理工作。彼時的衛(wèi)生部門權(quán)力有限，無權(quán)責(zé)罰違法違規(guī)的企業(yè)與單位，只提供技術(shù)性指導(dǎo)。但那時的國家目標(biāo)是解決人民溫飽問題，加上計劃經(jīng)濟，許多企業(yè)及單位由于利益有限，追逐利潤的動機小，很少會有假冒仿冒現(xiàn)象發(fā)生，主要問題出于工業(yè)、技術(shù)不精。

改革開放后我國的食品安全管理

混合過渡階段（1979-1993年） 改革開放后，國家的工作重心轉(zhuǎn)移到了經(jīng)濟上來，食品行業(yè)因為其優(yōu)勢迅速吸引大批勞動力，食品安全風(fēng)險也與日俱增。那時的食品行業(yè)監(jiān)管處于政企合一與政企分化的混合過渡階段，衛(wèi)生部門與行業(yè)部門的監(jiān)督職責(zé)并未改變多少，傳統(tǒng)的行政干預(yù)作用下降，相比于經(jīng)濟發(fā)展，我國食品衛(wèi)生監(jiān)督制度已經(jīng)明顯落后。

全面外部監(jiān)督階段（1994-2002年） 隨著經(jīng)濟發(fā)展，食品衛(wèi)生與經(jīng)濟等核心政治問題關(guān)系日益緊密，食品產(chǎn)業(yè)競爭日趨激烈，食品安全方面也出現(xiàn)了因利益驅(qū)動產(chǎn)生的人為質(zhì)量問題，食品衛(wèi)生與人們的生活水平越發(fā)不適應(yīng)。1995年《食品衛(wèi)生法》的通過標(biāo)志著我國食品衛(wèi)生工作正式進入法制化階段，此時的食品安全管理部門按職能合并，廢除原有的行業(yè)部門部分權(quán)力，通過建立強有力的外部獨立管理機構(gòu)取代行業(yè)部門內(nèi)部食品衛(wèi)生管理，并確立了食品衛(wèi)生行政部門作為食品衛(wèi)生的執(zhí)法主體的地位。

科學(xué)監(jiān)管階段（2003-2011年） 2001年，中國正式加入世貿(mào)組織，意味著我國食品衛(wèi)生將面臨更多的挑戰(zhàn)。本階段我國人民群眾對食品的要求不單單局限于食品數(shù)量安全，更是注重食品質(zhì)量安全，對食品衛(wèi)生的要求也大大提高。這個時候國家采用“綜合協(xié)調(diào)、分段監(jiān)管”模式進行食品安全監(jiān)管，但該階段頻發(fā)的食品安全問題將這種模式的缺陷顯露出來：分段監(jiān)管的內(nèi)容未能包含所有應(yīng)當(dāng)監(jiān)管的內(nèi)容，導(dǎo)致監(jiān)管缺失;而綜合協(xié)調(diào)治理的部門因為部分監(jiān)管重合，存在職責(zé)交叉、多頭執(zhí)法等問題，使得監(jiān)管也沒能達到預(yù)期效果。

治理現(xiàn)代化階段（2012年至今） 2009年《食品安全法》的通過明確了治理食品安全的現(xiàn)代化手段。我國對食品安全問題的探討角度也由政府單方面監(jiān)管變成了全社會多方面治理。在2013年中央農(nóng)村工作會議上，習(xí)近平總書記一再強調(diào)：“食品安全，首先是‘產(chǎn)’出來的，要把住生產(chǎn)環(huán)境安全關(guān)，治地治水，凈化農(nóng)產(chǎn)品產(chǎn)地環(huán)境，切斷污染物進入農(nóng)田的鏈條。食品安全，也是‘管’出來的，要形成覆蓋從田間到餐桌全過程的監(jiān)管制度，建立更為嚴格的食品安全監(jiān)管責(zé)任制和責(zé)任追究制度，使權(quán)力和責(zé)任緊密掛鉤?！盵3]中央黨校胡穎廉教授提出“中國食品安全制度變遷的自變量是政府所嵌入的食品產(chǎn)業(yè)和社會需求，中間變量是政策目標(biāo)，因變量是選擇什么樣的制度設(shè)計。食品安全理念和實踐的三個歷史階段，變化的是食品領(lǐng)域的具體形勢，不變的是其內(nèi)在制度邏輯?！盵2]因此，食品安全應(yīng)當(dāng)從內(nèi)在的制度邏輯來探討治理方向，根據(jù)國情以及社會需求進行機構(gòu)改革，才能在新時代的機遇中取得更好的成績。

食品安全監(jiān)管機構(gòu)改革現(xiàn)狀

我國食品安全監(jiān)管已經(jīng)做到“從農(nóng)田到餐桌”的全方面食品衛(wèi)生監(jiān)督[4]。2018年關(guān)于《深化黨和國家機構(gòu)改革方案》[5]中提到，組建農(nóng)村農(nóng)業(yè)部，將種植業(yè)、畜牧業(yè)、農(nóng)產(chǎn)品等執(zhí)法隊伍整合，實行統(tǒng)一執(zhí)法;組建國家市場監(jiān)督管理總局，將工商、質(zhì)檢、食藥等整合進行市場監(jiān)管綜合治理[6]……此次機構(gòu)改革不僅僅局限于機構(gòu)整合與精簡，而是有著職能的轉(zhuǎn)變需求及監(jiān)管理念轉(zhuǎn)變的必要[7]。從上述可以看出，我國已經(jīng)正式開展綜合執(zhí)法，但綜合執(zhí)法仍存在著一些問題，例如食藥方面的監(jiān)管力度被削弱、各個部門之間監(jiān)管理念的不同導(dǎo)致執(zhí)法時產(chǎn)生的差異、獎懲機制不當(dāng)導(dǎo)致基層執(zhí)法人員積極性下降等[8]。

二、我國食品安全治理現(xiàn)狀

監(jiān)管與治理有所不同，監(jiān)管是政府的基本職能，政府根據(jù)監(jiān)管規(guī)則對市場主體進行引導(dǎo)和限制，本質(zhì)是為了糾正市場失靈[9];治理則是強調(diào)食品安全監(jiān)管中所有監(jiān)督者與利益相關(guān)者通過建立綜合關(guān)系使用靈活手段來保證食品安全環(huán)境[10]。和西方監(jiān)管型國家不同，我國并不是從自由市場過渡到現(xiàn)代監(jiān)管體制，而是未然中建立起來的[11]。因此，市場與社會在食品安全的監(jiān)督上能動性并不高，我國從監(jiān)管的形式向治理轉(zhuǎn)變還需要不斷地探索。

食品安全治理體系

我國目前還沒有一套完整的食品安全治理體系，治理也正處于食藥監(jiān)部門單一管理過渡到大市場監(jiān)管的過程?，F(xiàn)在最主要的方式依然是國家衛(wèi)生行政部門牽頭負責(zé)食品安全監(jiān)督管理，多個部門協(xié)調(diào)監(jiān)管。[12]治理體系中市場與社會還沒有充分發(fā)揮其應(yīng)有的作用。

食品安全治理現(xiàn)存問題

我國食品安全治理問題主要在于監(jiān)管理念、立法或執(zhí)法等方面。例如，傳統(tǒng)的監(jiān)管注重事前管理而輕視事中事后，注重監(jiān)管而不注重與企業(yè)、消費者的反饋交流，注重生產(chǎn)后檢驗而不注重前期風(fēng)險防控，立法不夠完善，執(zhí)法機構(gòu)設(shè)置不合理、未能與市場發(fā)展相適應(yīng)等。[13]

三、元治理理論相關(guān)介紹

公共事務(wù)管理中涉及了三種治理模式，分別為：科層治理（以政府為主體）、市場治理（以企業(yè)為主體）、網(wǎng)絡(luò)治理（以社會為主體）[14]。這三種模式迥然不同，例如理論背景、治理主體、協(xié)調(diào)模式、運作方式等，隨著社會發(fā)展，這三種治理模式在不同程度上出現(xiàn)了“治理失靈”，究其根本是由于社會成分復(fù)雜性增加，治理難度加大，治理模式無法應(yīng)對新環(huán)境，不能夠解決新問題。[15]因此英國著名學(xué)者杰索普在1997年提出“元治理”一詞，大意為“協(xié)調(diào)三種不同模式以達到他們最小限度的結(jié)合”[16]。

元治理概念

杰索普后來以“科層治理、網(wǎng)絡(luò)治理、市場治理三種治理方式的靈活組合，以達到其參與者認為是最好的結(jié)果”[17]來表述“元治理”。荷蘭學(xué)者路易斯·慕利門認為“元治理”是“產(chǎn)生某種程度的協(xié)同治理的手段（方法），通過組織和管理科層治理、網(wǎng)絡(luò)治理、市場治理三種治理模式的明智混合，以實現(xiàn)對公共部門機構(gòu)的績效負有責(zé)任的公共管理者（元治理者）看來是最好可能的后果?！盵18]荷蘭學(xué)者路易斯·慕利門（Louis Meuleman）將元治理分為一階元治理和二階元治理。一階元治理是指選定其中一種治理模式并利用其他兩種治理模式的元素支撐所選模式，并使另外兩種模式不會對其產(chǎn)生破壞;二階元治理是指三種治理模式結(jié)合并且管理這種結(jié)合，而沒有對某一種治理模式的偏向。[19]還有一種分類則是將其分為內(nèi)部元治理和外部元治理，“內(nèi)部元治理”是指政府內(nèi)部的治理關(guān)系;“外部元治理”則是指科層、市場、網(wǎng)絡(luò)治理關(guān)系。[20]

元治理相關(guān)介紹

元治理的出現(xiàn)旨在解決三種治理模式失靈而產(chǎn)生的一種“新的治理需求”：消除三者之間的對立沖突，促進三者之間產(chǎn)生協(xié)同互補。國外多年實踐和學(xué)術(shù)中，政府、企業(yè)、社會共同參與治理的基本邏輯已被廣泛認可。[21]

“元治理”主體

綜合三種治理模式，“元治理”作為一種新的治理模式，是需要治理主體來起主導(dǎo)作用的，而唯一主體只能是政府[22]。原因很簡單，政府作為企業(yè)及社會的管理者，作為規(guī)則制定者，是一個穩(wěn)定且中立的主體結(jié)構(gòu)，既能通過自身協(xié)調(diào)三者之間的關(guān)系，又能在三者沖突時合理解決矛盾?！霸卫怼敝姓鳛橹黧w，需要具備意志力、自由裁量權(quán)以及能力。政府在工作中應(yīng)當(dāng)有堅定的信心，有著強烈意愿進行元治理;在全球環(huán)境日趨復(fù)雜的背景下，應(yīng)當(dāng)保持敏銳，有著充分的自由裁量權(quán)來權(quán)衡各種治理模式;而能力則是對政府最基本的要求，保證政府基礎(chǔ)實力，才能進行元治理模式。

“元治理”策略

元治理是將復(fù)雜的事務(wù)簡單化，也就是還原論者所支持的觀點，每一種治理模式都有不同程度的失靈問題，而元治理的策略則是保留原模式中的優(yōu)點，去除或者最小化其中的缺點，達到“取其精華去其糟粕”的效果。[23]

四、元治理理論對食品安全監(jiān)管機構(gòu)改革的啟示

改革方面

我國食品安全監(jiān)管來自政府，而元治理當(dāng)中則不強調(diào)政府的主導(dǎo)地位，三種治理主體應(yīng)當(dāng)有一定的監(jiān)管權(quán)力，達到最佳的動態(tài)平衡。元治理作為西方國家創(chuàng)造出的“新型治理模式”，應(yīng)當(dāng)在運用時考慮文化差異性，不應(yīng)該急于求成，而是緩慢放權(quán)、循序漸進。食品安全監(jiān)管機構(gòu)應(yīng)當(dāng)自上而下、因地制宜進行改革。

監(jiān)管方面

我國監(jiān)管人員缺口大，監(jiān)管力度比較弱，應(yīng)當(dāng)加強監(jiān)管力度，提高違法成本，與此同時應(yīng)當(dāng)適當(dāng)下放權(quán)力，讓市場和網(wǎng)絡(luò)也共同享有一些監(jiān)管權(quán)力，不僅如此，更應(yīng)當(dāng)對全社會盡到宣傳教育的義務(wù)，應(yīng)當(dāng)讓全社會了解如何進行監(jiān)管、應(yīng)當(dāng)信息公開透明易獲取、應(yīng)當(dāng)使全社會轉(zhuǎn)變“怕惹事，怕麻煩”等心態(tài)，知道監(jiān)管每個食品經(jīng)營者是自身責(zé)任而不是只靠政府。

機構(gòu)方面

政府機構(gòu)應(yīng)當(dāng)調(diào)整內(nèi)部結(jié)構(gòu)，合理運用元治理進行內(nèi)部監(jiān)管，并進行定期學(xué)習(xí)、培訓(xùn)，加強內(nèi)部監(jiān)督，將并與市場、社會進行“接頭”，讓民眾的聲音能夠及時、有效地流入政府內(nèi)部，并與他們交流、協(xié)商解決食品安全方面的問題。

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