廣東省部門整體支出績效評價思路探析

林振亮 張銀玲 燕卿 石楊輝

摘? 要：部門整體支出績效是政府財政預算中績效管理領域關(guān)注的重點，本文在總結(jié)國內(nèi)各省份開展部門整體支出績效評價的基礎上，從體系框架、共性與個性化指標、考察內(nèi)容等幾個方面，提出廣東省部門整體支出績效評價指標體系的構(gòu)建方案，對廣東省部門整體支出績效評價工作進行初步探討。

關(guān)鍵詞：財政支出，部門整體支出;績效評價

中圖分類號：G312? ? ? 文獻標識碼：A 文章編號：2096-4706（2019）10-0191-003

Abstract：The performance appraisal（PA） of department overall expenditure is a focus of the government budget performance management. This study summarized the advancements in PA of department overall expenditure made by a variety of domestic provinces，and then put forward a practical construction scheme for the PA of department overall expenditure for Guangdong from the aspects of system framework，common measures and personalized index，and contents of investigation，meanwhile，this study offered a preliminary discussion on the PA of department overall expenditure of Guangdong.

Keywords：fiscal expenditure;department overall expenditure;performance appraisal（PA）

0? 引? 言

自2013年以來，為了提高財政資金使用效益，各級財政部門相繼開展部門整體支出績效評價，加強績效評價管理力度，規(guī)范各自部門整體支出的預算工作。本文在廣東啟動的省級部門整體支出績效評價試點工作基礎上，嘗試提出部門整體支出績效評價工作的評價框架、評價思路和建議。

1? 部門整體支出績效評價的概念

預算績效管理是預算管理重要的基礎性工作，隨著改革的深入，對于其提出的廣度與深度目標值越來越高，單一項目支出績效評價已不能滿足管理過程的需要，以部門整體支出為評價對象的績效管理更適應預算管理的需求，更有效全面掌握預算部門的資源配置和整體績效情況。

財政部2011年出臺的《財政支出績效評價管理暫行辦法》，明確了財政支出的績效評價范圍與對象，而部門整體支出績效評價是部門預算支出績效評價的主要內(nèi)容之一。在財政部發(fā)布的《預算績效評價共性指標體系框架》中，規(guī)范了部門整體支出績效評價的共性指標體系框架。之后，財政部又頒布了《中央部門預算績效目標管理辦法》，明確預算績效目標包括部門整體支出績效目標、基本支出績效目標與項目支出績效目標;而部門整體支出績效目標指按照確定的職責，利用全部部門預算資金在期限內(nèi)預期達到的總體產(chǎn)出和效果。

部門整體支出績效評價指根據(jù)受評部門設定的部門績效目標，通過研究制定出合理、科學的績效評價指標、標準和方法，客觀公正地從經(jīng)濟性、效率性和效益性三方面，對其在一定時間范圍內(nèi)支出的所有財政預算資金（包括基本支出、項目支出等帶來的產(chǎn)出和效果）進行評價。

部門整體支出績效評價與項目支出績效評價等評價方法比較，存在幾點優(yōu)勢：一是覆蓋范圍更寬廣，評價對象不僅包含了項目支出，還包括部門公共經(jīng)費支出與人員支出，修正了評價項目支出時在基本支出投入的貢獻方面考慮欠缺，而導致了績效放大的缺陷;二是評價層次更深入，整體評價了部門全部財政資金的預算合理性、安排合規(guī)性，考慮了資金組成結(jié)構(gòu)與部門核心職能的匹配性，核校了資金支出對部門戰(zhàn)略目標實現(xiàn)的相關(guān)性。

2? 部門整體支出績效評價進展情況與評價方式

為了切實將預算績效管理制度改革事項落到實處，財政部頒發(fā)了《預算績效管理工作規(guī)劃（2012-2015年）》等指導性文件，要求各級財政部門開展整體支出績效評價，積極推進相關(guān)配套制度、檔的制定和培訓等工作。

各省市積極推行了部門整體支出績效評價工作的探索，北京市出臺了《北京市市級預算部門整體支出績效評價操作規(guī)范（試行）》，開展部門整體支出績效評價工作;上海市發(fā)布了《關(guān)于全面推進預算績效管理的意見》，選擇部門整體支出績效評價試點，探索其評價方法與途徑;湖南省較早開展了部門整體支出績效評價，進行大范圍的部門整體支出績效評價工作;海南省在2013年制定《部門整體支出績效評價方案》，各級財政部門須依據(jù)方案制定出年度評價實施方案;廣東省于2016年選取了6個省直部門作為整體支出績效評價試點單位，委托了2個第三方評價機構(gòu)進行績效評價。

通過對各省市的部門整體支出績效評價進行分析，以評價內(nèi)容為主要參照物，歸納出3類績效評價方式：

（1）以項目支出為主脈的績效評價。主要針對職能較為單一、開展項目類型不多的部門，部門項目支出作重點評價、基本支出作一般評價，簡明扼要開展整體支出績效評價;

（2）以部門履行的社會職責為主脈的績效評價。主要針對社會職責較為復雜、各社會職責內(nèi)容交叉少和項目支出較多的部門，以部門主要社會職責支出為重點進行整體支出績效評價;

（3）以部門職能結(jié)合項目為主脈的績效評價。這是一種對較多部門采用的整體支出績效評價方式，針對既有主要職能又有相對獨立項目支出、且職能與承擔社會職責的項目交叉較多、不能混為一體的部門，采取兩者相結(jié)合的方式推進部門整體支出績效評價。

對于三種績效評價方式的選用，應當堅持簡便、有效的工作原則，即不盲目擴大績效評價內(nèi)容，也不應為了減輕績效評價工作的難度而減少評價內(nèi)容。

3? 廣東省部門整體支出績效評價現(xiàn)狀

為深化廣東預算績效管理制度改革，加強省級部門整體支出績效評價工作，出臺了《廣東省省級部門整體支出績效評價暫行辦法》《關(guān)于做好省級部門整體支出績效評價試點工作有關(guān)問題的通知》等文件，在2016年6月啟動了廣東省級部門整體支出績效評價試點工作，選取了省林業(yè)廳、省質(zhì)監(jiān)局等6個省直部門作為省級部門整體支出績效評價試點。

這是廣東首次從部門整體支出的角度進行績效分析，由第三方評價機構(gòu)組織開展，按照程序組建了評價專家組;根據(jù)試點部門的差異，評價機構(gòu)制定了相應的績效評價工作方案、評價規(guī)則。側(cè)重在共性指標、個性化指標、重點考察內(nèi)容和重點項目績效等方面進行探討。在評價指標體系設計方面——分別從試點部門的具體情況出發(fā)，著重于反映部門整體情況，充分考慮指標對整體支出績效的分析作用，減弱單一項目的資金支出對全局的影響;現(xiàn)場評價方面——詳細了解重點考察內(nèi)容和重點項目情況，從整體支出高度審核部門主要工作的實施績效，并兼顧效率與質(zhì)量。

廣東省級部門整體支出績效評價試點工作歷時半年，取得的經(jīng)驗和成果對于今后開展部門整體績效評價工作有著指導性意義。從問卷調(diào)查、現(xiàn)場考核與專家評價的結(jié)果分析，此次部門整體支出績效評價得分均處于較好水平，究其原因，一是試點部門的選擇，首輪試點部門的挑選了歷年財務考核較好的單位;二是個性化指標設置合理，充分體現(xiàn)出試點部門的職責;三是重點考察內(nèi)容和重點項目績效，覆蓋了試點部門的預算支出績效目標。

但是，通過此輪試點工作，也發(fā)現(xiàn)了一些問題：一是沒有設立年度部門整體支出績效目標，導致績效評價工作依據(jù)不足，績效評價工作主觀性較大;二是各項預決算支出與年度工作任務、績效目標之間并沒有對應關(guān)系，導致在績效評價過程中無法考核績效目標實現(xiàn)的經(jīng)濟性;三是基本支出與項目支出之間的界線不夠清晰，導致兩者的產(chǎn)出和績效難于完全界定清晰。

此輪試點工作的開展，得到了各部門的重視和社會各界的高度關(guān)注，對促進部門履行職能、提高財政資金效益、加快預算管理變革創(chuàng)新等方面起到一定的促進作用，并初步構(gòu)建了部門整體支出績效評價體系，形成了試點——由點擴面——由面到全省的推行路徑，培育出有實踐經(jīng)驗的評價隊伍。

4? 廣東省部門整體支出績效評價探索

從此輪開展的部門整體支出績效評價發(fā)現(xiàn)，其評價難度要遠超項目支出績效評價，原項目支出績效評價所采用評價方法、指標體系與模式，不一定能適用于部門整體支出績效評價。因此，在實際操作過程中，我們深入開展了適宜廣東的部門整體支出績效評價研究，力爭建立一套兼具有效性、可操作性的績效評價體系。

4.1? 確定績效評價指標體系的構(gòu)建思路

首先要遵循財政資金績效的基本原理，并考慮部門整體支出的特殊需求;部門整體支出是多線程運行，每個線程投入到產(chǎn)出的過程及過程產(chǎn)生的績效也要評價。

通過調(diào)查研究，確定了“職能+重點項目”的設計思路進行廣東部門整體支出績效考核指標體系設計，選擇部門按其主要職能編寫的預算支出績效為主，重點項目支出績效為輔。指標體系的一級框架中設計了預算編制情況、預算執(zhí)行情況和資金使用績效三類，充分體現(xiàn)了部門的職能目標、財務與內(nèi)部管理和資金績效，圍繞整體支出的申請審批、使用途徑和審核驗收三個環(huán)節(jié)的表現(xiàn)進行評價，遵循財政支出績效評價中“相關(guān)性、有效性、影響性”的基本原理。

4.2? 績效評價共性與個性化指標的關(guān)系處理

評價指標設計是部門整體支出績效評價的關(guān)鍵難點，平衡共性與個性化指標是能否客觀、公正開展績效評價的基石。通用型績效評價指標體系全部由共性指標構(gòu)成，優(yōu)勢是利于部門之間橫向比較，缺點是全部采用共性指標，完全忽略部門間差異，致使部分擔負特殊社會職能的部門，無法得到客觀、公平與公正的評價;特異型績效評價指標體系全部由個性化指標構(gòu)成，優(yōu)勢是突出部門特殊性，缺陷是不具備通用性，部門之間橫向比較效果差。

由此，在設計廣東部門整體支出績效評價指標時，確定以共性指標構(gòu)建骨干框架、結(jié)合部門特色設計若干個性化指標的設計思路：共性指標設計充分體現(xiàn)評價的目的性、有效性;個性化指標設計體現(xiàn)部門職能的績效，其關(guān)鍵點在于研究出科學、合理的共性與個性化指標權(quán)重分值，構(gòu)成廣東部門整體支出績效評價指標，如圖1所示，指標體系的確定從全局管理角度支撐了績效評價的開展。

二級框架設計在一級框架上細分，考慮預算編制的各個環(huán)節(jié)、執(zhí)行涉及的各管理程序以及資金使用績效情況等，設置預算編制、目標設置、保障措施、資金管理、項目管理、資產(chǎn)管理、人員管理、經(jīng)濟性、效率性、效果性和公平性11個二級指標;三級框架繼續(xù)細分出各種共性指標和個性化指標，共性指標具體明確并適用于廣東，個性化指標結(jié)合部門主要職能由第三方評價機構(gòu)組織專家確定，根據(jù)可衡量性進行權(quán)重估算，估值利用群組決策特征法判定，確定出個性化指標權(quán)重分值。

4.3? 明確績效評價的評價內(nèi)容選定方法

部門整體支出績效評價相對單一項目支出績效評價，需要開展評價的內(nèi)容更多，同時進行核查的材料也增加很多，而且績效評價工作一般有限定時間，所以評價內(nèi)容的合理選擇，是保質(zhì)保時完成評價工作的保障。

在共性的評價內(nèi)容選擇時，應當將受評單位部門職能目標、決策、目標設定和服務對象滿意度納入評價;在個性化的評價內(nèi)容選擇時，針對不同的部門，除評價能凸顯部門職能的內(nèi)容，還評價其重點項目的內(nèi)容，對于以“公共管理”為主的部門，主要考察其管理的績效，對于以“社會服務”為主的部門，主要考察其服務的績效。在進行績效評價工作方案設定時，需要預先考慮到評價內(nèi)容的范圍，保證績效評價能覆蓋到主要內(nèi)容與一般評價內(nèi)容。

5? 關(guān)于順利開展廣東部門整體支出績效評價的幾點建議

5.1? 確定部門整體支出績效評價的評價方式

解決評價方式的設定是順利開展績效評價工作的保障，由于各部門職能定位、工作任務與重點工作的不同，在進行部門整體支出績效評價時，工作流程也應有所差異。在整理出工作流程后，選擇出以項目支出為主線、以部門履行的職責為主線和以部門職能結(jié)合項目為主線中的一種評價方式。在開展廣東部門整體支出績效評價時，應當分析受評部門整體支出的特點與架構(gòu)，了解其主要職責，篩選重要項目支出，最終確定出評價方式。

5.2? 落實部門整體支出績效評價的評價指標

評價指標設計關(guān)系到績效評價的真實性、全面性和科學性，除遵循《預算績效評價共性指標體系框架》，還要考慮評價指標的全面性與系統(tǒng)性，體現(xiàn)間接績效并具有前瞻性。此外，評價指標應簡單易行、多評價易于獲得的數(shù)據(jù)、定量指標采用已有口徑，以評判簡易度進行定性指標設計。避免盲目追求盡可能多的指標搜集，防止出現(xiàn)繁雜無序的情況。

5.3? 實行第三方機構(gòu)部門整體支出績效評價機制

評價結(jié)果反映了省級公共財政資金使用效率與效果，這也是廣東社會各界關(guān)注的重點，需要強調(diào)監(jiān)督的外部特性，不能簡單視為政府內(nèi)部績效管理的一部分。應該使績效評價盡量外部化，保證績效評價的客觀、獨立與公正。由專業(yè)人士構(gòu)成的、獨立的第三方評價機構(gòu)，具備相應的理論研究基礎與專業(yè)化工具，能確?？冃гu價結(jié)果的科學、公正和客觀，應當在實行廣東部門整體支出績效評價過程中全面引進。

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作者簡介：林振亮（1976-），男，漢族，廣東汕尾人，助理研

究員，碩士，研究方向：科技政策、績效評價;張銀玲（1983-），女，漢族，河南商丘人，助理研究員，碩士，研究方向：科技政策、績效評價;燕卿（1975-），女，漢族，江西南昌人，助理研究員，碩士，研究方向：科技政策、科技管理;石楊輝（1988-），男，漢族，廣東惠州人，研究實習員，研究方向：科技政策、科技管理與績效評價。