城市總體規(guī)劃面臨的問(wèn)題成因分析及措施研究

胡向東

摘要：隨著經(jīng)濟(jì)和人們生活水平的提高，城市規(guī)劃是城市發(fā)展的藍(lán)圖，是建設(shè)城市的基礎(chǔ)。以往的粗放式建設(shè)存在諸多不便，已經(jīng)無(wú)法滿足人民日益增長(zhǎng)的物質(zhì)需求。在城市規(guī)劃建設(shè)中，設(shè)計(jì)者不但要充分考慮到社會(huì)活動(dòng)、產(chǎn)業(yè)布局、資源規(guī)劃的要求，還要考慮宏觀層面，比如國(guó)家方針、政策等因素的影響。本文就城市規(guī)劃建設(shè)中存在的問(wèn)題進(jìn)行討論，希望對(duì)城市建設(shè)有所幫助。

關(guān)鍵詞：城市規(guī)劃；城市建設(shè)；規(guī)劃問(wèn)題

由于目前我國(guó)在城市總體規(guī)劃（以下“城市總體規(guī)劃”簡(jiǎn)稱總規(guī)）實(shí)踐中存在諸多問(wèn)題。本文從總規(guī)制度發(fā)展歷程出發(fā)，從歷史角度探討問(wèn)題成因以及當(dāng)前變革的訴求，在對(duì)成因的分析基礎(chǔ)上，提出相應(yīng)的解決措施從審批機(jī)制、規(guī)劃體系、編制理念、成果形式等幾方面提出總規(guī)變革對(duì)策。

一、目前城市總體規(guī)劃所面臨問(wèn)題的成因分析

（一）全面性導(dǎo)致研究深度不足

起初，總規(guī)關(guān)注并服務(wù)于城市的建設(shè)和發(fā)展。在隨后的發(fā)展中，總規(guī)拓展了關(guān)注面，研究的領(lǐng)域越來(lái)越廣泛，其發(fā)展逐漸趨向復(fù)合化。如城市基礎(chǔ)設(shè)施、歷史文化保護(hù)、公眾參與、城市更新、環(huán)境保護(hù)、住房規(guī)劃、低碳城市理念、人口結(jié)構(gòu)也都成了總規(guī)不可避開的話題。這就導(dǎo)致總規(guī)出現(xiàn)研究面廣但研究不深入的現(xiàn)象。事實(shí)證明，過(guò)多內(nèi)容使總規(guī)很難得到質(zhì)的飛躍，面廣但研究不深入難以發(fā)揮好“戰(zhàn)略規(guī)劃”及“發(fā)展控制性規(guī)劃”的指導(dǎo)作用。

（二）多樣性導(dǎo)致總規(guī)地位被質(zhì)疑

多樣性主要是指?jìng)€(gè)體需求的多樣和用地類型多樣。這種多樣性不僅會(huì)導(dǎo)致規(guī)劃可控性下降，也會(huì)導(dǎo)致邊界模糊性增強(qiáng)。當(dāng)今社會(huì)，市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)占據(jù)重要地位，從產(chǎn)業(yè)發(fā)展到商業(yè)開發(fā)都受市場(chǎng)規(guī)律的控制與影響。在這種情況下，總規(guī)精確到每一個(gè)社區(qū)和地塊，但太過(guò)于“細(xì)化”和“一刀切”的方法會(huì)造成可操作性不強(qiáng)，此外，不確定性因素太多導(dǎo)致總規(guī)頻繁變化也會(huì)削弱總規(guī)的法定效力和指導(dǎo)力。多樣性導(dǎo)致邊界模糊性增強(qiáng)，主要表現(xiàn)在在不同規(guī)劃中相同性質(zhì)用地可能會(huì)被劃分到不同用地分類中，使已確定規(guī)劃意圖的用地邊界逐漸模糊，隨著模糊性特征的不斷增強(qiáng)，《城市用地分類與規(guī)劃建設(shè)用地標(biāo)準(zhǔn)（GBJ137—90）》等相關(guān)規(guī)范的準(zhǔn)確性將大幅減弱，總規(guī)的地位被間接動(dòng)搖，人們對(duì)它的指導(dǎo)作用提出質(zhì)疑。

（三）編制時(shí)間久導(dǎo)致低效性

總規(guī)編制周期長(zhǎng)，從編制到審查批準(zhǔn)，再到發(fā)布實(shí)施，少則兩年有余，多則數(shù)年，來(lái)回幾經(jīng)協(xié)調(diào)變更，使得總規(guī)指導(dǎo)作用大幅下降，只能是墻上掛掛，沒(méi)有實(shí)際效用。目前，大多總規(guī)都是主動(dòng)修改型。在修編過(guò)程中，舊版總規(guī)已無(wú)實(shí)際指導(dǎo)意義，城市政府通常不會(huì)按照舊版總規(guī)實(shí)施，在新版總規(guī)未審批之前，在城市建設(shè)過(guò)程中往往受利益的驅(qū)使，當(dāng)新總規(guī)生效具有法律效應(yīng)時(shí)，時(shí)間又過(guò)去很久，難以發(fā)揮效用，從而被迫再次修編，形成了一個(gè)惡性循環(huán)。

二、解決措施

（一）明晰城市總體規(guī)劃與控制性詳細(xì)規(guī)劃的關(guān)系

規(guī)劃的創(chuàng)新實(shí)踐與規(guī)劃法制有著密切的關(guān)系。規(guī)劃學(xué)界、業(yè)界對(duì)總規(guī)和控規(guī)的清晰認(rèn)識(shí)在2007年出臺(tái)的《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》中得到了較好的體現(xiàn)。從《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》的有關(guān)條款中可以看出，對(duì)于規(guī)劃建設(shè)管理所涉及的行政行為，諸如確定“建設(shè)用地規(guī)劃條件”、核發(fā)“建設(shè)工程規(guī)劃許可證”和批準(zhǔn)“變更規(guī)劃條件”等，均要以“依法批準(zhǔn)的控制性詳細(xì)規(guī)劃”為依據(jù)，即控制性詳細(xì)規(guī)劃對(duì)于規(guī)劃建設(shè)管理具有羈束作用。這是我國(guó)首次在國(guó)家法律中確立了控制性詳細(xì)規(guī)劃的法定地位—對(duì)開發(fā)許可行為的羈束作用，即已經(jīng)批準(zhǔn)和公布的控規(guī)是規(guī)劃管理行政行為的基本依據(jù)，而不是根據(jù)總規(guī)、總圖頒發(fā)規(guī)劃建設(shè)許可證。相應(yīng)的，總體規(guī)劃應(yīng)該聚焦于戰(zhàn)略性、政策性、系統(tǒng)性的指引和管控功能—城市的空間結(jié)構(gòu)和功能布局、道路系統(tǒng)、開放空間系統(tǒng)、生態(tài)系統(tǒng)要有確定性；而總規(guī)總圖的規(guī)劃用地分類則具有政策示意性、概括性（可由下層級(jí)的分區(qū)規(guī)劃、控詳規(guī)劃等加以深化并作具體安排）。

（二）合理利用市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)競(jìng)爭(zhēng)性特征

市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)和社會(huì)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，使城市發(fā)展具有市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)競(jìng)爭(zhēng)性特點(diǎn)，城市規(guī)劃過(guò)程中必定會(huì)存在競(jìng)爭(zhēng)，所以可以直接利用市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)競(jìng)爭(zhēng)性特點(diǎn)，激發(fā)城市規(guī)劃者的競(jìng)爭(zhēng)欲望個(gè)，進(jìn)而實(shí)現(xiàn)城市規(guī)劃水平的提高。例如，相關(guān)政府部門可以增添“加強(qiáng)城市全能化、生態(tài)化和特色化發(fā)展”城市建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)，這樣便可以促使城市規(guī)劃者提高城市規(guī)劃水平。

（三）增強(qiáng)總規(guī)的實(shí)效性和公眾可參與性

現(xiàn)有總規(guī)的成果形式包括文本、說(shuō)明書和圖紙，均表現(xiàn)出較為強(qiáng)烈的技術(shù)性色彩，不能適應(yīng)規(guī)劃編制理念向戰(zhàn)略性和政策性轉(zhuǎn)變的趨勢(shì)。城市總體規(guī)劃的“文本”，其定義如果是對(duì)應(yīng)英文單詞“ordinance”，則是指法律條文，在國(guó)外僅用于區(qū)劃法這類需要有較多確定性的微觀規(guī)劃層面。而總體規(guī)劃的“文本”（不稱為“ordinance”），一般不采用條文式寫法，主要目的是表述戰(zhàn)略性意圖和體現(xiàn)政策性內(nèi)涵，同時(shí)追求良好的“公界面”—具有可讀性，讓社會(huì)大眾都看得懂。大城市、特大城市總規(guī)要弱化“圖紙”概念，逐步向“圖示”方式轉(zhuǎn)變。現(xiàn)行的“圖紙”是對(duì)未來(lái)建設(shè)用地方式的詳細(xì)規(guī)定，往往不能適應(yīng)快速變化的客觀實(shí)際，應(yīng)當(dāng)結(jié)合編制理念的更新，逐步采用更能體現(xiàn)總規(guī)戰(zhàn)略性和政策性意圖的“圖示”概念，僅對(duì)城市空間發(fā)展作結(jié)構(gòu)性表述。

三、結(jié)語(yǔ)：

我國(guó)的城市總體規(guī)劃制度已歷經(jīng)數(shù)十年的演進(jìn)，城市總體規(guī)劃寄予了厚望。我們有理由相信，經(jīng)過(guò)改革和創(chuàng)新優(yōu)化后的總規(guī)，必將在城市經(jīng)濟(jì)社會(huì)和空間發(fā)展方面發(fā)揮更為有效的綜合引領(lǐng)和指導(dǎo)作用。

參考文獻(xiàn)：

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