張華民

為了健全科學民主依法決策機制，規(guī)范重大行政決策行為，提高決策質量，保證決策效率，國務院于今年5月8日公布了《重大行政決策程序暫行條例》，并已于9月1日正式施行?！稌盒袟l例》的施行不僅是推進行政決策法治化建設的重要內(nèi)容，而且也為推進行政決策法治化建設提供了實踐范本，對完善法治政府建設具有重要意義。在貫徹落實《暫行條例》過程中，從加快推進重大行政決策法治化建設的角度看，我們應著力把握以下幾方面重點內(nèi)容。

促進公眾參與是推進重大行政決策法治化的重要基礎

法治化的重大行政決策過程是體現(xiàn)多數(shù)人的意志、保障多數(shù)人的利益的過程，公眾廣泛和有效的參與是這一過程真正實現(xiàn)的基礎?！稌盒袟l例》專列第二章第二節(jié)對“公眾參與”進行規(guī)范。法治化的公眾參與尤其要強調(diào)以下方面。

擴大公眾參與主體的廣泛性。市場經(jīng)濟條件下，不同利益主體的存在是必然的。這些利益主體既包括公民個人主體也包括組織主體，既包括代表國有財產(chǎn)利益的主體也包括代表非公有制經(jīng)濟利益的主體，既包括公共利益主體也包括私人利益主體，既包括直接利益主體也包括間接利益主體。當前，必須認識到在改革過程中利益群體的分化和重組是常態(tài)，利益群體之間的利益矛盾也是慣常現(xiàn)象，在這種情況下，就必須充分注意各利益群體的利益需求，在協(xié)調(diào)各方不同利益的基礎上作出凝聚各方共識、反映各方意愿的行政決策。

提高公眾參與決策的有效性。公眾參與行政決策不僅要求有充分的機會表達自己的意見，更重要的在于公眾的主張能對行政決策者的決定產(chǎn)生實質性的影響。社會公眾參與行政決策既要充分發(fā)揮個體參與方式的作用，同時隨著經(jīng)濟社會的發(fā)展還要高度重視與特定群體利益相關的群體參與方式的作用，這些都是提高公眾參與行政決策有效性的重要形式?！稌盒袟l例》第十四條就明確規(guī)定，決策事項涉及特定群體利益的，決策承辦單位應當與相關人民團體、社會組織以及群眾代表進行溝通協(xié)商，充分聽取相關群體的意見建議。

堅持程序公正是推進重大行政決策法治化的基本保障

完善政府關于重大行政決策的程序規(guī)則，是防止重大行政決策出現(xiàn)專斷和失誤的必備要件。政府有關行政決策的所有行為都必須遵循必要的程序規(guī)則，而且這些程序規(guī)則必須體現(xiàn)現(xiàn)代法治要求的正當法律程序精神，既要符合程序性正當法律程序，又要符合實質性正當法律程序。通篇貫穿程序規(guī)范，是《暫行條例》最典型的特征。為了實現(xiàn)重大行政決策法治化，強化以下程序顯得尤為重要。

信息公開程序。信息公開是行政決策法治化的必要前提，是公眾知情權的重要保證。行政決策法治化應該是一個開放的、互動的行政決策過程組成的體系，開放的關鍵是行政決策信息對普通公眾的公開，充分滿足公眾對涉及自身利益的公共事務和其他重大決策事項的知情權，從而促進公眾在知情的基礎上作出理性的分析和判斷，保證公眾與行政決策之間保持一種良性互動關系。政府信息公開要真正做到服務于行政決策法治化而不流于形式，就必須對信息公開權的權屬、信息公開的范圍、內(nèi)容、形式和監(jiān)督進行符合法治要求的科學規(guī)范，在我國，其重點是強調(diào)人民代表大會在信息公開權權屬和信息公開范圍、內(nèi)容、形式上的決定權，規(guī)范政府的執(zhí)行權，強化公眾的監(jiān)督權。

公眾聽證程序。舉行聽證是行政決策法治化的重要形式，是公眾表達權的重要保證。公眾參與行政決策的形式有多種，聽證是其中比較常規(guī)的一種，它是行政機關指定有關的公民、法人或其他組織，在其主持下，就預定的決策主題，進行口頭舉證、質辯和辯論的活動。為保證公眾通過聽證有效參與行政決策，應結合國外開展聽證的有益經(jīng)驗和我國聽證實踐的成功經(jīng)驗，在聽證實踐中，重點完善和加強以下行政聽證程序：明確聽證參加人員中保持各種不同意見的人對等參與;聽證參加人員有權對草案內(nèi)容提問、質證并提出自己的意見和依據(jù);各方有權交叉盤問并展開辯論;聽證結束后，聽證筆錄交參與人員審核無誤后簽字;正式聽證形成的結論應當與行政決策建立起因果關系。

權利救濟程序。行政決策法治化不僅要有保障公民知情權和表達權的法律程序，而且還要有保障公民對因違法和不當行政決策行為造成權益受到侵害而提起救濟的法律程序?！皼]有救濟的權利不是真正的權利”，所以對由于違法和不當行政決策行為造成行政相對人損害的，應該使受害人的合法權益得到保護和恢復，從而使行政決策部門在運用決策權力時更加謹慎。由于行政決策一般都具有公益性，很少有直接的利害關系人，所以，為了完善權利救濟程序，應該進一步改進我國行政訴訟受案制度、進一步完善我國公益訴訟制度，通過對受損公民權利和公眾權益的有力救濟來倒逼重大行政決策法治化建設的持續(xù)推進。

實現(xiàn)權責統(tǒng)一是推進重大行政決策法治化的關鍵環(huán)節(jié)

習近平總書記強調(diào)，有權必有責，用權受監(jiān)督，違法要追究。在重大行政決策法治化過程中，必須強調(diào)重大行政決策主體的權責統(tǒng)一，完善行政決策監(jiān)督體系，健全行政決策責任追究制度?！稌盒袟l例》第五章對法律責任作出明確規(guī)定，甚至提出“實行終身責任追究”。在貫徹過程中應該突出以下內(nèi)容。

完善行政決策監(jiān)督體系。行政決策監(jiān)督體系法治化是保證行政決策具有科學性民主性、實現(xiàn)行政決策權責統(tǒng)一的重要條件。從權力運行的流程看，行政決策監(jiān)督應該貫穿于行政決策的全過程，行政決策監(jiān)督體系應該是一個多元化、多方位的綜合系統(tǒng)。一方面包括行政決策內(nèi)部監(jiān)督體系，如因隸屬關系實行的自上而下監(jiān)督、內(nèi)部橫向部門的監(jiān)督、審計機關的專門監(jiān)督等，另一方面包括行政決策外部監(jiān)督體系，如人大的監(jiān)督、人民政協(xié)的監(jiān)督、監(jiān)察機關的監(jiān)督、司法審判機關依申請進行的審查、社會輿論的監(jiān)督等。從行政決策法治化保障公眾權利的根本宗旨看，進一步完善行政決策外部監(jiān)督體系尤其是強化社會輿論監(jiān)督非常必要。要進一步規(guī)范和強化社會輿論監(jiān)督，使公眾可以通過各種媒體或利益團體表達對行政決策的意見，從而達到對行政決策行為進行有效的監(jiān)督。

健全行政決策責任追究機制。明確行政決策權責分配是健全行政決策責任追究機制的條件。由于我國行政機關實行行政首長負責制的特點，決定了行政決策的權責劃分應當以個人權責劃分為基礎，以集體權責劃分為輔助。實現(xiàn)這一要求，必須明確劃分行政機關的決策權限和行政機關負責人的決策權限、行政機關負責人在行政機關中的地位和對決策所起的作用、行政機關的決策責任和行政機關負責人的決策責任及其責任追究方式。明確劃分行政決策權責分配與責任追究，目的就是要防止無決策權卻承擔決策責任和有決策權卻不承擔決策責任現(xiàn)象的發(fā)生，既要防止行政決策當斷不斷、久拖不決，又要防止行政決策越權違法、責任不明，行政首長“一言堂”。在具體實踐中應當通過制度確定行政機關不同層級、不同崗位決策責任的具體內(nèi)容及承擔方式，使決策責任能夠在運行中得到具體實施和履行。在法治化的行政決策責任中，承擔法律責任的主觀要件應該是“過錯”。在行政決策中出現(xiàn)決策失誤是不可避免的，但要區(qū)分造成決策失誤的客觀因素與非客觀因素。由客觀因素引起的決策失誤，決策行為是合法的行為，造成損害應由國家承擔責任，決策者可以不承擔法律責任;由主觀過錯引起決策失誤，決策行為是違法或不當行為，造成損害的國家應承擔責任，同時決策者應承擔決策失誤責任。只有做到權責分明、有責必究、損害賠償并使之規(guī)范化，行政決策才能真正達到權責統(tǒng)一的法治化要求?！?/p>

（作者系中共南京市委黨校政法教研部主任、教授，南京新時代中國特色社會主義發(fā)展研究院教授）

責任編輯：蘇勝利