最高檢史上首份檢察建議書為何發(fā)給教育部

蔣安杰

3月12日，最高人民檢察院檢察長(zhǎng)張軍第一次以首席大檢察官的身份向十三屆全國人大二次會(huì)議作工作報(bào)告。報(bào)告中提到的“一號(hào)檢察建議”引起社會(huì)高度關(guān)注，被各大媒體追逐。

據(jù)悉，這份于2018年10月19日向教育部發(fā)送的《中華人民共和國最高人民檢察院檢察建議書》（以下簡(jiǎn)稱“一號(hào)建議”），是最高檢認(rèn)真分析辦理的性侵幼兒園兒童、中小學(xué)生犯罪案件，針對(duì)校園安全管理規(guī)定執(zhí)行不嚴(yán)格、教職員工隊(duì)伍管理不到位，以及兒童和學(xué)生法治教育、預(yù)防性侵害教育缺位等問題，歷史上首次以最高檢名義發(fā)出的。其核心內(nèi)容為，建議進(jìn)一步健全完善預(yù)防性侵害的制度機(jī)制；加強(qiáng)對(duì)校園預(yù)防性侵害相關(guān)制度落實(shí)情況的監(jiān)督檢查；依法嚴(yán)肅處理有關(guān)違法違紀(jì)人員等。

首席大檢察官的首起抗訴案件

很多人會(huì)問，最高檢史上第一份檢察建議書為何發(fā)給教育部？這要從首席大檢察官的首起抗訴案件說起。2018年6月12日，因?yàn)橐黄痍P(guān)于小學(xué)教師性侵未成年學(xué)生的抗訴案件，共和國首席大檢察官張軍首次依法列席最高人民法院審委會(huì)會(huì)議，最高人民法院院長(zhǎng)、首席大法官周強(qiáng)主持，最高法17位審委會(huì)委員悉數(shù)出席。

這起案件的被告人齊某是一所鄉(xiāng)村小學(xué)的班主任。在一年多的時(shí)間里，齊某利用午休、晚自習(xí)及宿舍查寢等機(jī)會(huì)，在學(xué)校辦公室、教室、無人的宿舍等地方多次對(duì)兩名被害女童（均為10歲）實(shí)施奸淫、猥褻，并以外出看病為由將其中1名女童帶回家中強(qiáng)奸。此外，齊某還在女生集體宿舍多次猥褻多名10歲至11歲的女童。

2016年1月20日，某省高級(jí)人民法院終審判決結(jié)果為，判決齊某犯強(qiáng)奸罪判處有期徒刑6年，犯猥褻兒童罪判處有期徒刑4年6個(gè)月，決定執(zhí)行有期徒刑10年。2017年3月3日，最高檢以某省高級(jí)法院對(duì)齊某強(qiáng)奸、猥褻兒童一案判決適用法律錯(cuò)誤、量刑畸輕為由，向最高法院提出抗訴。

在此次審委會(huì)上，張軍檢察長(zhǎng)發(fā)表了抗訴意見，明確指出原審判決存在的錯(cuò)誤，并從情節(jié)認(rèn)定、法律適用、量刑建議等多個(gè)方面闡述了檢方觀點(diǎn)，得到了最高法院審委會(huì)絕大多數(shù)委員的一致贊同。最終，最高法經(jīng)審理采納了高檢院的全部抗訴意見，依法改判齊某無期徒刑。這一案例后來被列為最高檢2018年11月下發(fā)的第十一批指導(dǎo)案例之一。

向教育部發(fā)出史上第一份檢察建議書

正義得到了伸張，但檢察監(jiān)督并未就此結(jié)束。據(jù)最高檢第九檢察廳齊某抗訴案的承辦人介紹，張軍檢察長(zhǎng)在案件改判后多次強(qiáng)調(diào)，要思考如何把未成年人檢察工作做到起訴之前、延展到裁判之后，為每個(gè)家庭、每一所幼兒園和中小學(xué)校帶來更實(shí)在的獲得感、幸福感和安全感。根據(jù)張軍檢察長(zhǎng)的要求，辦案組的檢察官們結(jié)合齊某案開始“解剖麻雀”。

校園應(yīng)當(dāng)是最安全的地方，是孩子們健康成長(zhǎng)的港灣。檢察官們調(diào)研發(fā)現(xiàn)，近年來，幼兒園和中小學(xué)教職員工性侵害幼兒園兒童、中小學(xué)學(xué)生犯罪案件呈明顯上升趨勢(shì)，如3月12日最高人民檢察院工作報(bào)告中披露的，去年同比上升30%，而且相當(dāng)數(shù)量的案件犯罪時(shí)間長(zhǎng)、侵害次數(shù)多，一案侵犯多名學(xué)生，犯罪情節(jié)惡劣。要想遏制和減少未成年學(xué)生遭受違法侵犯，不僅要依靠公安、司法機(jī)關(guān)的嚴(yán)厲打擊，更有賴于教育主管部門的源頭預(yù)防，通過堵漏建制來斬?cái)嗌煜蚝⒆觽兊暮谑帧?/p>

于是有人提出向教育部發(fā)送檢察建議，這種想法很快得到高檢黨組的認(rèn)可和支持。張軍檢察長(zhǎng)親自指導(dǎo)部署撰寫工作，連建議書的封皮都經(jīng)過精心設(shè)計(jì)。高檢院原未成年人檢察工作辦公室（以下簡(jiǎn)稱“未檢辦”）、研究室等部門抽調(diào)業(yè)務(wù)骨干，前后歷經(jīng)3個(gè)月，其間數(shù)易其稿，最終形成了高檢院歷史上的首份檢察建議書。

“以前，最高檢都是對(duì)辦案機(jī)關(guān)提出檢察建議。向有關(guān)主管部門發(fā)送檢察建議，地方檢察機(jī)關(guān)有不少實(shí)踐，但最高人民檢察院直接向國務(wù)院組成部門發(fā)送檢察建議，在歷史上尚屬首次?！弊罡呷嗣駲z察院檢委會(huì)專職委員、研究室主任萬春在接受記者采訪時(shí)強(qiáng)調(diào)。

因?yàn)槭恰笆飞鲜状巍?，最高檢對(duì)發(fā)出一號(hào)建議十分慎重。這份建議書的內(nèi)容曾反復(fù)論證修改，還經(jīng)過了最高檢檢委會(huì)會(huì)議審議，確保反映的問題精準(zhǔn)、提出的建議可行；同時(shí)，還正式發(fā)函征求教育部意見，根據(jù)其意見對(duì)檢察建議書作了進(jìn)一步的修改。

最高檢辦公廳王松苗主任對(duì)記者介紹，當(dāng)時(shí)分管未檢工作的孫謙副檢察長(zhǎng)工作非常細(xì)心，也有擔(dān)心對(duì)方不太了解檢察建議的顧慮，建議張軍檢察長(zhǎng)在發(fā)出建議之前與教育部部長(zhǎng)先進(jìn)行溝通。

張軍檢察長(zhǎng)親自與陳寶生部長(zhǎng)通電話后，陳寶生部長(zhǎng)特別重視，除感謝最高檢對(duì)預(yù)防未成年人性侵犯罪等問題的關(guān)注支持外，還特別希望在建議上加一句“督促地方政府落實(shí)”。正是這句話，促使最高檢黨組要求把工作進(jìn)一步做到家，陳寶生部長(zhǎng)電話里的建議被張軍檢察長(zhǎng)在多個(gè)場(chǎng)合提及。兩位領(lǐng)導(dǎo)深知，保護(hù)祖國的花朵、真正地關(guān)心孩子，必須讓制度落地，而最關(guān)鍵的一步還在于落實(shí)；必須按照習(xí)近平總書記提出的“全面深化改革，一分部署，九分落實(shí)，人民群眾獲得感、幸福感、安全感是最終檢驗(yàn)標(biāo)準(zhǔn)”，扎扎實(shí)實(shí)將工作做到實(shí)處，實(shí)在是任重而道遠(yuǎn)。

上海市法學(xué)會(huì)未成年人法研究會(huì)會(huì)長(zhǎng)姚建龍教授在接受記者采訪時(shí)稱，一號(hào)建議是通過個(gè)案促進(jìn)制度完善、強(qiáng)化未成年人保護(hù)機(jī)制，案結(jié)事不了、放大辦案效果，有力地促進(jìn)了教育部和全國教育部門以及學(xué)校加強(qiáng)對(duì)未成年學(xué)生的保護(hù)。

把一號(hào)建議做成剛性、做到剛性

那么，被冠以最高檢歷史上首次稱呼的一號(hào)建議向教育部發(fā)出后，教育部是如何回應(yīng)的呢？

今年1月17日，在北京舉行的全國檢察長(zhǎng)會(huì)議上，張軍檢察長(zhǎng)在講話中說，最高人民檢察院發(fā)出的首份檢察建議得到教育部的積極回應(yīng)。

“教育部黨組收到一號(hào)建議后高度重視，于2018年12月29日，向最高檢來函回復(fù)?！比f春對(duì)記者說。教育部主要領(lǐng)導(dǎo)親自部署落實(shí)工作，迅速出臺(tái)了《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)中小學(xué)（幼兒園）預(yù)防性侵害學(xué)生工作的通知》，要求各地教育行政部門和學(xué)校要切實(shí)從性侵害學(xué)生案件中吸取教訓(xùn)，進(jìn)一步加強(qiáng)預(yù)防性侵安全教育、教職員工隊(duì)伍管理、安全管理規(guī)定落實(shí)、預(yù)防性侵協(xié)同機(jī)制構(gòu)建、學(xué)校安全督導(dǎo)檢查等工作。據(jù)悉，雙方的溝通合作實(shí)際上在回復(fù)前已經(jīng)展開。2018年12月25日上午，剛成立的專門負(fù)責(zé)未檢工作的最高檢第九檢察廳迎來了第一批來訪嘉賓。教育部政法司有關(guān)負(fù)責(zé)同志受部主要領(lǐng)導(dǎo)委托，主動(dòng)登門聽取對(duì)一號(hào)建議落實(shí)工作的意見。下一步，教育部還將進(jìn)一步加強(qiáng)與高檢院的溝通配合，在完善未成年人保護(hù)頂層設(shè)計(jì)、構(gòu)建未成年人學(xué)校保護(hù)體系、加強(qiáng)未成年學(xué)生法治教育等方面進(jìn)行深入合作，共同推動(dòng)一號(hào)建議落到實(shí)處。

檢察建議的生命在于落實(shí)，而落實(shí)的關(guān)鍵在于剛性。

“檢察建議絕不是發(fā)出去就了事，要緊緊盯住效果，監(jiān)督落實(shí)情況?！薄耙ㄟ^我們的努力，把所謂沒有硬性要求的檢察建議做成剛性、做到剛性！”這是張軍檢察長(zhǎng)最初在2018年大檢察官研討班上的明確要求。

一號(hào)建議發(fā)出后，檢察系統(tǒng)的工作更是駛?cè)肟燔嚨?。記者了解到，為把一?hào)建議做成剛性、做到剛性，最高檢向各省、自治區(qū)、直轄市檢察院，新疆生產(chǎn)建設(shè)兵團(tuán)檢察院印發(fā)建議時(shí)，要求各地及時(shí)將檢察建議書抄報(bào)本省教育主管部門及主管?。▍^(qū)、市）領(lǐng)導(dǎo)，并將本省檢察機(jī)關(guān)開展未成年人保護(hù)工作情況、存在的問題一并報(bào)送。

之所以這樣要求，最高檢一位負(fù)責(zé)人對(duì)記者說，是因?yàn)榭紤]會(huì)同教育行政部門落實(shí)將更有力度，司法機(jī)關(guān)畢竟和行政部門在這個(gè)問題上有不一樣的職能和履職方式，很多工作需要檢察機(jī)關(guān)幫助去促進(jìn)、協(xié)調(diào)。因而，最高檢要求“做到剛性”必須“以上率下”，把檢察建議發(fā)給各個(gè)省檢察長(zhǎng)，各省檢察長(zhǎng)圍繞具體情況寫出本省的建議，然后給分管省長(zhǎng)和教育行政部門，同時(shí)把最高檢的一號(hào)建議附在后面，督促地方政府落實(shí)。

那么，成效如何？據(jù)最高檢第九檢察廳廳長(zhǎng)史衛(wèi)忠透露，“落實(shí)的效果是最高檢和各個(gè)省當(dāng)初都難以想象的”。截至今年1月25日，全國25個(gè)?。ㄗ灾螀^(qū)、直轄市）黨委、政府領(lǐng)導(dǎo)對(duì)落實(shí)最高檢一號(hào)建議作出了批示，26個(gè)?。ㄗ灾螀^(qū)、直轄市）教育主管部門采取了積極舉措。通過檢察機(jī)關(guān)和教育部門的共同努力，預(yù)防性侵害幼兒園兒童和中小學(xué)學(xué)生違法犯罪工作，受到高度重視已顯積極成效。浙江省省長(zhǎng)袁家軍在浙江省檢察院報(bào)送的《浙江校園安全案件專題分析報(bào)告》上親自批示“完善機(jī)制，提高未成年人保護(hù)水平”。

記者在采訪時(shí)意外獲知，這份一號(hào)建議還曾得到國務(wù)院領(lǐng)導(dǎo)的高度關(guān)注。去年參觀“中國改革開放四十周年成果展”時(shí)，張軍檢察長(zhǎng)向國務(wù)院分管教育的副總理就一號(hào)建議作了匯報(bào)，這位領(lǐng)導(dǎo)認(rèn)為性侵未成年人案件就要依法從嚴(yán)，依法重判；當(dāng)這位副總理拿到最高檢的一號(hào)建議后，在批示中充分肯定了一號(hào)建議，強(qiáng)調(diào)最高檢的工作是從源頭上保護(hù)學(xué)校安全、維護(hù)兒童權(quán)益，支持司法部門依法嚴(yán)懲犯罪，還校園一片凈土，并且指示必須做好更要落實(shí)。

高檢院領(lǐng)導(dǎo)的頭腦非常清醒。原來的制度沒有得到很好的落實(shí)，情況很復(fù)雜，一紙建議并不能代表全部，還要加大力度推進(jìn)。據(jù)最高檢第九檢察廳廳長(zhǎng)史衛(wèi)忠介紹，最高檢黨組已經(jīng)部署，下一步將聯(lián)合有關(guān)國家部委，不斷加強(qiáng)未成年人司法保護(hù)工作，通過開展專項(xiàng)調(diào)研督導(dǎo)、推動(dòng)建立教職工性侵害未成年人違法犯罪信息查詢制度、建立案件信息共享機(jī)制等有效舉措，打好落實(shí)一號(hào)建議的“組合拳”。

“重犯率高、熟人作案是比較常見的特點(diǎn)。建立教職工入職查詢制度及從業(yè)禁止制度，將性侵預(yù)防‘關(guān)口’前移，能防患于未然，或從源頭上較為有效地減少在校未成年人被前科教職工性侵的風(fēng)險(xiǎn)，有效預(yù)防性侵害未成年人犯罪?！濒吣洗髮W(xué)少年及家事法研究中心張鴻巍教授對(duì)最高檢近期出臺(tái)的相關(guān)舉措給予高度評(píng)價(jià)。

（摘自3月13日《法制日?qǐng)?bào)》。作者為該報(bào)記者）