加強非政府組織管控 有效維護國家安全

崔開云

2012年以來，為防范外部勢力利用非政府組織從事滲透和顛覆活動，俄羅斯先后出臺了一系列旨在加強管控與國外有關(guān)聯(lián)的非政府組織的法律法規(guī)。部分西方政府和媒體對此大肆攻擊，指責(zé)其為歷史的倒退。事實上，出于維護國家政治安全考慮加強對非政府組織的管控并非俄羅斯首創(chuàng)，亦非俄羅斯所獨有。很多西方國家都有類似立法和管控舉措，其中尤以美國為甚。對美國管控非政府組織的做法加以提煉和概括，能夠?qū)ξ覈鴺?gòu)建非政府組織管控體系以及維護國家安全提供啟示與借鑒。

美政府管控非政府組織很嚴(yán)密

20世紀(jì)以來，國際政治局勢風(fēng)云變幻，美國的國家安全受到了諸多挑戰(zhàn)，而非政府組織則被視為主要的威脅源之一。為應(yīng)對這些挑戰(zhàn)，美國政府加強了對非政府組織的管控力度，形成了諸多管控非政府組織的機制。

其一，非政府組織管控法律龐雜嚴(yán)密。美國并沒有一部專門出于國家安全考慮管控非政府組織行動的法律，相關(guān)規(guī)定散見于不同的法律當(dāng)中。它們從不同層面和角度對非政府組織的行為選擇進行規(guī)范和約束。譬如，《國家安全法》等法律構(gòu)建了國家安全體制的整體框架，確定了包括非政府組織在內(nèi)的所有組織和個人的國家安全義務(wù)；《外國代理人法》和《誠實領(lǐng)導(dǎo)和公開政府法》管控的重點是非政府組織的宣傳和游說活動；《反恐籌資指南》重點關(guān)注非政府組織的資金流向；《稅法》則通過將組織稅負與游說活動相掛鉤的方式對非政府組織的游說活動進行規(guī)范。這些法律相互支撐和配合，形成了一套相對完備的非政府組織管控法律體系，是政府管控行動的基本依據(jù)。從維護國家安全角度看，《外國代理人法》和《誠實領(lǐng)導(dǎo)和公開政府法》與政府管控非政府組織之間的關(guān)系最為直接。

其二，國家機關(guān)步調(diào)一致，責(zé)任主體分工明確。受三權(quán)分立體制的影響，美國的立法、行政和司法機關(guān)有著各自不同的政治生態(tài)。這使得它們在處理非政府組織議題時并非總是步調(diào)一致。當(dāng)國會或行政部門支持某個具體的非政府組織行為時，聯(lián)邦最高法院可能會給出其他意見。但如果該行為牽扯國家安全議題，則另當(dāng)別論。此時，彼此間的行動步驟往往保持一致，少有重大分歧。在“一戰(zhàn)”期間，當(dāng)國會和聯(lián)邦政府打擊反戰(zhàn)組織活動時，聯(lián)邦最高法院就給予了充分支持。此外，在執(zhí)法過程中，不同的責(zé)任主體分工明確、各司其職。以《誠實領(lǐng)導(dǎo)和公開政府法》為例，國會兩院的秘書處是游說者的登記管理機關(guān)和報告提交處，而司法部則是該法的執(zhí)行機關(guān)。當(dāng)國會兩院秘書處的工作人員發(fā)現(xiàn)游說者未能按照該法要求提交報告時，通常會與游說者進行兩次交涉。如果報告仍未按照該法提交，工作人員則會將此事提交哥倫比亞特區(qū)聯(lián)邦檢察官辦公室。后者將對此展開調(diào)查，并根據(jù)調(diào)查結(jié)果作出是否提出控告的決定。如果調(diào)查結(jié)果顯示確有違法，司法部將負責(zé)具體懲罰的執(zhí)行。

其三，鼓勵公眾參與。除公共部門之外，在美國非政府組織管控過程中，媒體、公眾以及協(xié)會在其中也扮演著相當(dāng)重要的角色。美國管控非政府組織的目的不是限制后者從事宣傳或游說等政治活動，而是促其透明化，接受政府和民眾的監(jiān)督。美國政府之所以在非政府組織管控中鼓勵公眾參與，首先是因為這被視為法律賦予公民的基本權(quán)利，同時也是因為這樣做有助于培養(yǎng)美國公民的國家安全觀，提升國家安全能力?；谏鲜隹紤]，公眾有權(quán)查看任何非政府組織的原始申請文件以及前三年的稅表，通過司法部名下的一個用來登記和追蹤外國代理人活動的在線數(shù)據(jù)庫搜索與這些組織相關(guān)的文件和報告，以及在國會兩院秘書處的網(wǎng)站上查閱和下載與非政府組織游說相關(guān)的信息等。

其四，政策隨時調(diào)整。美國非政府組織管控政策隨著國內(nèi)外政治局勢以及他們對威脅源的構(gòu)想的轉(zhuǎn)變而變化，從而在管控對象、管控內(nèi)容以及管控手段等方面呈現(xiàn)出一種與時俱變的特征。在管控對象方面，隨著時代變化，從20世紀(jì)上半葉的反戰(zhàn)組織、納粹組織到21世紀(jì)與恐怖主義有關(guān)的非政府組織，管控對象一直在變化。在管控手段方面，其變化主要體現(xiàn)為赤裸裸的暴力鎮(zhèn)壓趨于減少，而司法手段得到越來越多的運用。在管控內(nèi)容方面，早期更加側(cè)重于對非政府組織宣傳行為的管控，后期則以對政治游說的管控為主。由于政治游說和支持恐怖主義都離不開巨額資金支持，因而對非政府組織資金流的管控受到越來越多的重視。

國家安全議題尤顯突出

“國家安全是安邦定國的重要基石，維護國家安全是全國各族人民根本利益所在?！碑?dāng)前國際形勢錯綜復(fù)雜，國家安全議題尤顯突出。部分境外勢力借助現(xiàn)代互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)，通過境內(nèi)外非政府組織對我國政府和社會施加影響，給我國國家安全造成不同程度的威脅。就如何通過對非政府組織有效管控來維護國家安全而言，美國的上述做法可以為我們提供某些啟示。

第一，非政府組織管控法治化。國家安全法治建設(shè)是實現(xiàn)國家安全的基本保障。非政府組織管控法治化要求政府依法管控，相關(guān)法律需就管控對象、管控內(nèi)容、管控強度、管控方式，以及主體責(zé)任等內(nèi)容進行明確界定，并建立起嚴(yán)密高效的執(zhí)行網(wǎng)絡(luò)。只有這樣，才能科學(xué)規(guī)范和引導(dǎo)非政府組織行為，保護非政府組織合法權(quán)益，打擊非政府組織侵害國家安全的行為。在這方面，2016年頒布的《境外非政府組織境內(nèi)活動管理法》是一個重大進步，但依然任重道遠。

第二，增強非政府組織管控透明性，引導(dǎo)和規(guī)范公眾參與。在我國，與其他政策議題不同，國家安全議題大多涉密、不透明、公眾參與度低。這種情況在政府管控涉外非政府組織問題上同樣存在。絕大多數(shù)公眾對此類現(xiàn)象既不關(guān)心，也無法知曉。這不僅無助于公眾的國家安全意識的養(yǎng)成，而且無法借助公眾參與來減輕政府管控非政府組織的壓力。為此，應(yīng)當(dāng)在明確涉密等級的情況下，提升政府管控非政府組織的透明度，引導(dǎo)和規(guī)范公眾參與，提升國家安全能力。

第三，提升非政府組織管控覆蓋面。非政府組織在社會的不同層面和領(lǐng)域，通過各種途徑對國家安全構(gòu)成影響。這決定了對非政府組織的管控必須是全面管控。就當(dāng)前來說，主要有兩點：一是管控對象應(yīng)當(dāng)涵蓋所有類型的非政府組織，既包括在華境外非政府組織，也包括境內(nèi)與境外組織或個體存在密切關(guān)系的社會組織。二是管控內(nèi)容要涵蓋非政府組織的所有行為。隨著中國政府和社會越來越開放，非政府組織影響政府決策和政治安全的渠道和途徑越來越多，如政策倡導(dǎo)和政治游說等。對于這些行為，明確和有效的管控機制尚待形成。

（摘自3月14日《中國社會科學(xué)報》。作者單位：南京師范大學(xué)公共管理學(xué)院）