永久基本農(nóng)田保護(hù)中的幾個實(shí)踐問題探究

安國旺

摘要：伴隨我國改革開放進(jìn)程的不斷加快，我國社會經(jīng)濟(jì)飛速發(fā)展，城鎮(zhèn)化發(fā)展水平也在不斷提升，城市人口數(shù)量的不斷增多，人地矛盾日益突出，永久基本農(nóng)田保護(hù)工作逐漸引起人們重視。本文對永久性基本農(nóng)田劃定進(jìn)行了探討，并提出了相應(yīng)的保護(hù)措施，以期為永久性基本農(nóng)田劃定及保護(hù)時提供參考依據(jù)。

關(guān)鍵詞：永久性基本農(nóng)田;劃定;保護(hù)措施

基本農(nóng)田是一國農(nóng)業(yè)的基礎(chǔ)，也是一個國家的立國之本。對于永久性基本農(nóng)田的規(guī)劃和保護(hù)不僅是解決一定區(qū)域內(nèi)的人口及社會發(fā)展對農(nóng)產(chǎn)品的需求，而且更重要的還是保證國家對糧食安全的需要。因而，必須要努力構(gòu)建永久性基本農(nóng)田規(guī)劃體系，保護(hù)永久性基本農(nóng)田。

一、永久基本農(nóng)田的概況

隨著城鎮(zhèn)化的推進(jìn)，耕地的數(shù)量日益減少，為維護(hù)國家糧食安全，保持社會穩(wěn)定，劃定基本農(nóng)田，以滿足我國未來人口和國民經(jīng)濟(jì)發(fā)展對農(nóng)產(chǎn)品的需求，為農(nóng)業(yè)生產(chǎn)乃至國民經(jīng)濟(jì)的持續(xù)、穩(wěn)定、快速發(fā)展起到保障作用。而永久基本農(nóng)田即對基本農(nóng)田實(shí)行永久性保護(hù)，2008年中共十七屆三中全會提出概念，“永久基本農(nóng)田”即無論什么情況下都不能改變其用途，不得以任何方式挪作他用的基本農(nóng)田。因此可以發(fā)現(xiàn)，永久基本農(nóng)田是生產(chǎn)能力高的農(nóng)田，承擔(dān)著社會經(jīng)濟(jì)可持續(xù)發(fā)展的重要職責(zé)，同時農(nóng)業(yè)財(cái)政國土等部門對永久基本農(nóng)田進(jìn)行高標(biāo)準(zhǔn)基本農(nóng)田建設(shè)，推進(jìn)農(nóng)田機(jī)械化耕作程度，提高土壤肥力。永久基本農(nóng)田劃定和保護(hù)是確保我國糧食安全，國民基本生活安全及社會經(jīng)濟(jì)可持續(xù)發(fā)展的關(guān)鍵性手段。

二、永久性基本農(nóng)田劃定

1、基本農(nóng)田劃定作用

對基本農(nóng)田的規(guī)劃強(qiáng)調(diào)的是基本農(nóng)田保護(hù)，于本質(zhì)上確?；巨r(nóng)田肥力，并保證日常種植時基本農(nóng)田本應(yīng)具有的作用。基本農(nóng)田規(guī)劃的作用為保證基本農(nóng)田面積，確保相當(dāng)面積的農(nóng)田被保護(hù)。通常是將某個區(qū)域中的人口及總體農(nóng)業(yè)生產(chǎn)情況作基礎(chǔ)，根據(jù)實(shí)際情況作未來演變預(yù)測，再依據(jù)所獲預(yù)測結(jié)果確定需要被保護(hù)的農(nóng)田面積。再依有關(guān)部門規(guī)定的保護(hù)性指標(biāo)，選擇適宜的農(nóng)田保護(hù)手段，要確保此數(shù)量只多不少，務(wù)必讓需要保護(hù)的農(nóng)田真正意義上被保護(hù);再者是基本農(nóng)田劃歸務(wù)必科學(xué)分配，要確保農(nóng)田高質(zhì)量，并具有一定程度的肥力。通?；巨r(nóng)田規(guī)劃時，可將良好的農(nóng)田劃定為永久性基本農(nóng)田，但這亦應(yīng)根據(jù)國家規(guī)定劃歸。并根據(jù)國家相關(guān)條例對永久性農(nóng)田作特殊耕地管理，全面確保劃歸的不同屬性農(nóng)田高質(zhì)量。

2、基本農(nóng)田劃定原則

基本農(nóng)田劃定時應(yīng)根據(jù)相應(yīng)的原則：其一，要將某個區(qū)中的全部土地作為基礎(chǔ)，確保國土規(guī)劃部門所規(guī)劃的基本農(nóng)田互相協(xié)調(diào);將土地整體性規(guī)劃作農(nóng)田劃定的主要依賴對象，要確保這兩者間和諧共存，而此種劃定方式極具穩(wěn)定性。其二，要將區(qū)域中的人口與社會發(fā)展?fàn)顩r作為劃定基礎(chǔ)條件，并強(qiáng)調(diào)所有決定務(wù)必從實(shí)際情況出發(fā)。基本農(nóng)田保護(hù)可謂是我國政府為了順應(yīng)現(xiàn)代化社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展所提出的應(yīng)對策略，于此便應(yīng)強(qiáng)調(diào)農(nóng)田劃定要貼近于實(shí)際情況，確?；巨r(nóng)田劃定可起到真正的作用。其三，要將可持續(xù)發(fā)展作農(nóng)田劃定目標(biāo)，強(qiáng)調(diào)區(qū)域經(jīng)濟(jì)環(huán)境可持續(xù)發(fā)展目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。于此便應(yīng)在基本農(nóng)田劃定時將此作為最終目標(biāo)，再根據(jù)實(shí)際情況著眼于多方面展開操作，比如農(nóng)田面積、農(nóng)田生態(tài)環(huán)境質(zhì)量方面的問題，但不可僅強(qiáng)調(diào)農(nóng)田面積的重要性，應(yīng)各方面都兼顧。

3、基本農(nóng)田劃定程序

基本農(nóng)田劃定時要高度重視基本農(nóng)田數(shù)量的嚴(yán)格確定，依本級行政區(qū)域中的人口數(shù)量及農(nóng)業(yè)生產(chǎn)情況，對基本農(nóng)田需求量作嚴(yán)格的預(yù)測;并依下級行政區(qū)域中的人口數(shù)量、耕地面積、后備資源等方面情況對基本農(nóng)田保護(hù)數(shù)量作相應(yīng)的分解，將此作為下級行政區(qū)域編制規(guī)劃時上級下達(dá)基本農(nóng)田保護(hù)指標(biāo)。再者是要強(qiáng)調(diào)基本農(nóng)田空間的定位，要對選中的耕地作嚴(yán)格的評價及排序，再將綜合條件良好的耕地優(yōu)先劃定出來，并對其面積進(jìn)行嚴(yán)格統(tǒng)計(jì)，直至劃定面積符合要求時即可，務(wù)必確保基本農(nóng)田數(shù)量保護(hù)及質(zhì)量保護(hù)統(tǒng)一協(xié)調(diào)。

三、對永久性基本農(nóng)田保護(hù)的實(shí)踐

1、以規(guī)劃目標(biāo)確立永久性基本農(nóng)田劃定方向

永久性基本農(nóng)田劃定要創(chuàng)新理念，可以考慮“藏糧于地”的思路，即保持一定面積的耕地作為永久性基本農(nóng)田，提高耕地持續(xù)生產(chǎn)能力，同時對基本農(nóng)田保護(hù)內(nèi)涵加以擴(kuò)大，使之既包括現(xiàn)有耕地，又包括具有糧食綜合生產(chǎn)能力、可隨市場變化調(diào)整為耕地的其他農(nóng)用地，基本農(nóng)田保護(hù)目標(biāo)也由原來單一的面積要求，相應(yīng)調(diào)整為保護(hù)和提高糧食綜合生產(chǎn)能力，重點(diǎn)加強(qiáng)對優(yōu)質(zhì)耕地的保護(hù)，推進(jìn)基本農(nóng)田保護(hù)由單純數(shù)量保護(hù)向數(shù)量質(zhì)量并重轉(zhuǎn)變。

2、以政府為責(zé)任主體確保工作順利實(shí)施

政府是耕地保護(hù)特別是基本農(nóng)田保護(hù)的行政責(zé)任主體。對永久性基本農(nóng)田的劃定及后續(xù)建設(shè)和保護(hù)，縣、鄉(xiāng)兩級政府要承擔(dān)起行政責(zé)任，要將永久性基本農(nóng)田劃定工作納入年度耕地責(zé)任目標(biāo)考核，由縣政府對鄉(xiāng)政府實(shí)施考核。在劃定工作完成以后，還要將永久性基本農(nóng)田后續(xù)保護(hù)工作作為政府政績考核的一項(xiàng)重要內(nèi)容，縣政府與鄉(xiāng)政府、鄉(xiāng)政府與村、村組與農(nóng)戶層層簽訂基本農(nóng)田保護(hù)目標(biāo)責(zé)任書，明確管理措施、工作目標(biāo)、獎懲辦法以及量化標(biāo)準(zhǔn)，增強(qiáng)管理者的責(zé)任感和緊迫感。

3、以全社會共同監(jiān)管形成良好監(jiān)督體系

永久性基本農(nóng)田劃定及保護(hù)不僅是一項(xiàng)政府行為。更是全社會的共同責(zé)任。要充分發(fā)揮行政執(zhí)法監(jiān)管、群眾監(jiān)督、輿論監(jiān)督和社會監(jiān)督作用，構(gòu)建全方位、多渠道、多關(guān)口、網(wǎng)絡(luò)化的永久性基本農(nóng)田保護(hù)監(jiān)管體系。

4、以先進(jìn)技術(shù)手段保障系統(tǒng)順利運(yùn)行

永久性基本農(nóng)田劃定是一項(xiàng)系統(tǒng)性工程，從技術(shù)層面來看，它涉及規(guī)劃、建庫、使用、維護(hù)、更新。要在詳細(xì)調(diào)查的基礎(chǔ)上，實(shí)現(xiàn)“以圖管地”。即在土地調(diào)查平臺的基礎(chǔ)上建立起一個完整的永久性基本農(nóng)田保護(hù)信息系統(tǒng)。實(shí)現(xiàn)圖形數(shù)據(jù)和屬性數(shù)據(jù)的一體化，做到人機(jī)“無縫銜接”。要加強(qiáng)對數(shù)據(jù)庫的維護(hù)和更新，建立基本農(nóng)田保護(hù)信息更新機(jī)制。

四、結(jié)束語

構(gòu)建一個科學(xué)穩(wěn)定的永久基本農(nóng)田劃定和保護(hù)體系對我國農(nóng)業(yè)的發(fā)展具有重要的意義，同時永久基本農(nóng)田的劃定和保護(hù)對滿足我國人民對農(nóng)產(chǎn)品的需求，保障國家的糧食安全，并且對實(shí)現(xiàn)社會經(jīng)濟(jì)的協(xié)調(diào)、穩(wěn)定發(fā)展也具有十分重要的意義。

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（作者單位：遼寧筑波規(guī)劃設(shè)計(jì)研究所）