農村土地制度實現(xiàn)七大突破

喬思偉

新土地管理法自2020年1月1日起施行

8月26日，十三屆全國人大常委會第十二次會議表決通過《中華人民共和國土地管理法》修正案，自2020年1月1日起施行。土地管理法修改是在什么樣的背景下進行的？有哪些重大突破？新法的實施對各級自然資源管理部門提出了哪些新挑戰(zhàn)？記者就此采訪了自然資源部法規(guī)司司長魏莉華。

背景：改革農村土地制度

土地管理法是一部關系億萬農民切身利益、關系國家經濟社會安全的重要法律。土地管理法確立的以土地公有制為基礎、耕地保護為目標、用途管制為核心的土地管理基本制度總體上是符合我國國情的，為保護耕地、維護農民土地權益、保障工業(yè)化城鎮(zhèn)化快速發(fā)展發(fā)揮了重要作用。隨著實踐的不斷發(fā)展和改革的不斷深入，現(xiàn)行農村土地制度與社會主義市場經濟體制不相適應的問題日益顯現(xiàn)：土地征收制度不完善，因征地引發(fā)的社會矛盾積累較多;農村集體土地權益保障不充分，農村集體經營性建設用地不能與國有建設用地同等入市、同權同價;宅基地取得、使用和退出制度不完整，用益物權難落實;土地增值收益分配機制不健全，兼顧國家、集體、個人之間利益不夠。針對農村土地制度存在的突出問題，黨的十八屆三中全會通過的《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》對改革提出了明確要求。由于土地制度改革牽一發(fā)而動全身，為審慎穩(wěn)妥推進，2014年中辦國辦印發(fā)《關于農村土地征收、集體經營性建設用地入市、宅基地制度改革試點工作的意見》，對農村土地制度改革進行頂層設計。2015年2月，全國人大常委會通過《關于授權國務院在北京市大興區(qū)等33個試點縣行政區(qū)域內暫停調整實施有關法律規(guī)定的決定》，在33個試點地區(qū)暫停實施土地管理法5個條款、城市房地產管理法1個條款。該授權決定還明確：對實踐證明可行的，修改完善有關法律。土地管理法的修改正是在這樣的背景下啟動的。自2015年以來，33個試點地區(qū)在黨中央的堅強領導下，大膽探索，勇于創(chuàng)新，試點取得了明顯成效，為土地管理法修改奠定了堅實的實踐基礎。

內容：七大突破值得關注

新土地管理法堅持土地公有制不動搖，堅持農民利益不受損，堅持最嚴格的耕地保護制度和最嚴格的節(jié)約集約用地制度，在充分總結農村土地制度改革試點成功經驗的基礎上，作出了多項重大突破。

（一）破除集體經營性建設用地進入市場的法律障礙

原來的土地管理法除鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)破產兼并外，禁止農村集體經濟組織以外的單位或者個人直接使用集體建設用地，只有將集體建設用地征收為國有土地后，該幅土地才可以出讓給單位或者個人使用。這一規(guī)定使集體建設用地的價值不能顯化，導致農村土地資源配置效率低下，農民的土地財產權益受到侵蝕。在城鄉(xiāng)接合部，大量的集體建設用地違法進入市場，嚴重挑戰(zhàn)法律的權威。在33個試點地區(qū)，集體建設用地入市制度改革受到農村集體經濟組織和廣大農民的廣泛歡迎。

新土地管理法刪除了原法第43條關于“任何單位和個人進行建設，需要使用土地，必須使用國有土地”的規(guī)定，允許集體經營性建設用地在符合規(guī)劃、依法登記，并經本集體經濟組織2/3以上成員或村民代表同意的條件下，通過出讓、出租等方式交由集體經濟組織以外的單經或者個人直接使用。同時，使用者取得集體經營性建設用地使用權后還可以轉讓、互換或者抵押。這一規(guī)定是重大的制度突破，結束了多年來集體建設用地不能與國有建設用地同權同價同等入市的二元體制，為推進城鄉(xiāng)一體化發(fā)展掃清了制度障礙，是新土地管理法的最大亮點。

（二）改革土地征收制度

隨著工業(yè)化、城鎮(zhèn)化的快速推進，征地規(guī)模不斷擴大，因征地引發(fā)的社會矛盾凸顯。33個試點地區(qū)在縮小征地范圍、規(guī)范征地程序、完善多元保障機制等方面開展了多項制度性的探索。新土地管理法在總結試點經驗的基礎上，在改革土地征收制度方面作出了多項重大突破。

一是對土地征收的公共利益范圍進行明確界定。憲法規(guī)定，國家為了公共利益的需要可以對土地實行征收或者征用并給予補償。但原土地管理法沒有對土地征收的“公共利益”范圍進行明確界定，加之集體建設用地不能直接進入市場，使土地征收成為各項建設使用土地的唯一渠道，導致征地規(guī)模不斷擴大，被征地農民的合法權益和長遠生計得不到有效的保障，影響社會穩(wěn)定。新土地管理法增加第45條，首次對土地征收的公共利益進行界定，采取列舉方式明確，因軍事和外交、政府組織實施的基礎設施、公共事業(yè)、扶貧搬遷和保障性安居工程建設需要以及成片開發(fā)建設等六種情形，確需征收的，可以依法實施征收。這一規(guī)定將有利于縮小征地范圍，限制政府濫用征地權。

二是明確征收補償?shù)幕驹瓌t是保障被征地農民原有生活水平不降低、長遠生計有保障。原來的土地管理法按照被征收土地的原用途給予補償，按照年產值倍數(shù)法確定土地補償費和安置補助費，補償標準偏低，補償機制不健全。新土地管理法首次將2004年國務院28號文件提出的“保障被征地農民原有生活水平不降低、長遠生計有保障”的補償原則上升為法律規(guī)定，并以區(qū)片綜合地價取代原來的年產值倍數(shù)法，在原來的土地補償費、安置補助費、地上附著物和青苗補償費的基礎上，增加農村村民住宅補償費用和將被征地農民社會保障費用的規(guī)定，從法律上為被征地農民構建更加完善的保障機制。

三是改革土地征收程序。將原來的征地批后公告改為征地批前公告，多數(shù)被征地的農村集體經濟組織成員對征地補償安置方案有異議的，應召開聽證會修改，進一步落實被征地的農村集體經濟組織和農民在整個征地過程的知情權、參與權和監(jiān)督權。倡導和諧征地，征地報批前，縣級以上地方政府必須與擬征收土地的所有權人、使用權人就補償安置等簽訂協(xié)議。

（三）完善農村宅基地制度

農村宅基地是農民安身立命之本。長期以來，宅基地“一戶一宅”、無償分配、面積法定、不得流轉的法律規(guī)定，導致農村宅基地大量閑置浪費，農民宅基地的用益物權難落實。33個試點地區(qū)在自愿有償退出宅基地、宅基地有償使用、下放宅基地審批權限等方面進行了積極探索。新土地管理法完善了農村宅基地制度，在原來“一戶一宅”的基礎上，增加宅基地戶有所居的規(guī)定，明確：人均土地少、不能保障一戶擁有一處宅基地的地區(qū)，在充分尊重農民意愿的基礎上可以采取措施保障農村村民實現(xiàn)戶有所居。這是對“一戶一宅”制度的重大補充和完善?？紤]到農民變成城市居民真正完成城市化是一個漫長的歷史過程，新土地管理法規(guī)定：國家允許進城落戶的農村村民自愿有償退出宅基地，這一規(guī)定意味著地方政府不得違背農民意愿強迫農民退出宅基地。同時，在總結試點經驗的基礎上，新土地管理法下放宅基地審批權限，明確農村村民住宅建設由鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府審批。

（四）為“多規(guī)合一”改革預留法律空間

建立國土空間規(guī)劃體系并監(jiān)督實施，實現(xiàn)“多規(guī)合一”是黨中央、國務院作出的重大戰(zhàn)略部署。隨著國土空間規(guī)劃體系的建立和實施，土地利用總體規(guī)劃和城鄉(xiāng)規(guī)劃將不再單獨編制和審批，最終將被國土空間規(guī)劃所取代?？紤]到“多規(guī)合一”改革正在推進中，新土地管理法為改革預留了法律空間，增加第18條，規(guī)定：國家建立國土空間規(guī)劃體系。經依法批準的國土空間規(guī)劃是各類開發(fā)、保護和建設活動的基本依據(jù)。為了解決改革過渡期的規(guī)劃銜接問題，新土地管理法還明確：已經編制國土空間規(guī)劃的，不再編制土地利用總體規(guī)劃和城鄉(xiāng)規(guī)劃。同時在附則中增加規(guī)定：編制國土空間規(guī)劃前，經依法批準的土地利用總體規(guī)劃和城鄉(xiāng)規(guī)劃繼續(xù)執(zhí)行。

（五）將基本農田提升為永久基本農田

實行最嚴格的耕地保護制度，確保國家糧食安全是土地管理法的核心和宗旨。為了提升全社會對基本農田永久保護的意識，新土地管理法將基本農田提升為永久基本農田，增加第35條明確：永久基本農田經依法劃定后，任何單位和個人不得擅自占用或者改變用途。永久基本農田必須落實到地塊，納入數(shù)據(jù)庫嚴格管理。各?。ㄗ灾螀^(qū)、直轄市）劃定的永久基本農田一般應當占本行政區(qū)域內耕地的80%以上，具體比例由國務院根據(jù)各?。ㄗ灾螀^(qū)、直轄市）耕地實際情況確定。

（六）合理劃分中央和地方土地審批權限

原土地管理法對新增建設用地規(guī)定了從嚴從緊的審批制度，旨在通過復雜的審批制度引導地方政府利用存量建設用地。但長期以來，地方對建設用地審批層級高、時限長、程序復雜等問題反映強烈。新土地管理法適應“放管服”改革的要求，對中央和地方的土地審批權限進行了調整，按照是否占用永久基本農田來劃分國務院和省級政府的審批權限。今后，國務院只審批涉及永久基本農田的農用地轉用，其他的由國務院授權省級政府審批。同時，按照誰審批誰負責的原則，取消省級征地批準報國務院備案的規(guī)定。

（七）土地督察制度正式入法

為了有效解決土地管理中存在的地方政府違法高發(fā)多發(fā)的問題，2006年國務院決定實施國家土地督察制度，對?。ㄗ灾螀^(qū)、直轄市）及計劃單列市人民政府土地管理和土地利用情況進行督察。土地督察制度實施以來，在監(jiān)督地方政府依法管地用地、維護土地管理秩序等方面發(fā)揮了重要作用。在充分總結國家土地督察制度實施成效的基礎上，新土地管理法在總則中增加第5條，對土地督察制度作出規(guī)定：國務院授權的機構對省、自治區(qū)、直轄市人民政府以及國務院確定的城市人民政府土地利用和土地管理情況進行督察。以此為標志，國家土地督察制度正式成為土地管理的法律制度。

挑戰(zhàn)：做好新法實施各項準備

新土地管理法將于2020年1月1日起施行。全國人大常委會在關于修改土地管理法和城市房地產管理法的決定中，特別對依法保障農村土地征收、經營性建設用地入市和宅基地管理制度改革全國范圍內實行提出了明確要求。要求國務院及其有關部門和各?。ㄗ灾螀^(qū)、直轄市）應當加強領導，做好法律宣傳，制定完善配套法規(guī)規(guī)章，確保法律制度正確有效實施。在距離土地管理法正式實施近4個月的時間里，自然資源部以及省級自然資源主管部門要不斷加大工作力度，為新法實施做好各項準備工作。

一是抓緊啟動《土地管理法實施條例》和《基本農田保護條例》的全面修訂工作，細化落實農村土地制度改革的各項制度安排。同時，啟動對土地管理配套規(guī)章的全面清理工作，該修改的修改，該廢止的廢止。

二是研究落實新土地管理法中授權國務院及國務院自然資源主管部門和?。ㄗ灾螀^(qū)、直轄市）的授權立法事項。自然資源部主要是根據(jù)第64條的授權規(guī)定，抓緊起草《集體經營性建設用地出讓轉讓管理條例》送審稿，提請國務院審議;根據(jù)第45條的授權規(guī)定，研究出臺土地征收成片開發(fā)的標準。?。ㄗ灾螀^(qū)、直轄市）主要根據(jù)第48條的授權，制定征收農用地以外的其他土地地上附著物和青苗的補償標準和被征地農民社會保障費用的籌集、管理和使用辦法。

三是省級自然資源主管部門要組織制定并公布本地區(qū)的區(qū)片綜合地價，確保新法實施后按照新的標準實施征地。目前，除試點地區(qū)外，還有個別省尚未出臺區(qū)片綜合地價標準，還有的省區(qū)片綜合地價未覆蓋城市規(guī)劃區(qū)以外的地區(qū)。這些地區(qū)要加大工作力度，確保在明年新法實施前完成區(qū)片綜合地價的制定和公布工作。

四是要不斷強化農村集體經濟組織作為土地所有權人的能力建設。集體經營性建設用地可以直接進入市場流轉，是重大的制度創(chuàng)新，也對作為土地所有權人的農村集體經濟組織的資產運營管理能力提出了重大挑戰(zhàn)。要按照先易后難、循序漸進的原則穩(wěn)妥推進，在實踐中不斷強化農村集體經濟組織的能力建設。

五是切實做好新土地管理法的學習宣傳和培訓工作。要加大向全社會的宣傳力度，使億萬農民了解新法的主要內容，學會用法律保護自己的土地權益。要加大對自然資源系統(tǒng)工作人員的培訓力度，確保新法所確立的改革舉措落到實處，保證新法的順利實施。（摘自《中國自然資源報》2019年8月27日一版）

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我國《土地管理法》的歷史變遷

土地是一切生產和一切存在的源泉，是人類生存與發(fā)展的載體。然而土地作為一種不可再生的自然資源使得我們必須在法律范疇對其做出合理且強制性的管理，因而，建立健全合理的土地資源管理方式和機制十分必要，《土地管理法》應運而生?？梢哉f，《土地管理法》能夠優(yōu)化土地資源配置，防止土地資源利用不當，在一定程度上保證未來社會的可持續(xù)發(fā)展。

《土地管理法》的產生

20世紀80年代初期，隨著我國經濟建設的發(fā)展，建設占用土地的規(guī)模迅速擴大，人多地少的矛盾日益突出。然而，我國城市土地管理機構不健全，沒有形成完整的管理體系，造成土地權屬混亂，糾紛頻繁，城鄉(xiāng)非農業(yè)建設亂占濫用土地以及土地浪費等問題已相當嚴重，耕地銳減。若不有所作為，國家的長遠發(fā)展無從談起。

順應此形勢，1986年6月25日，第六屆全國人大常委會第十六次會議通過并發(fā)布《中華人民共和國土地管理法》，1987年1月1日起正式施行。這是新中國成立后，我國頒布的第一部關于土地資源管理、全面調整土地關系的法律，它的頒布是我國土地管理工作的重大轉折和管理體制的根本性改革，標志著我國土地管理工作開始納入依法管理的軌道。

1988年4月12日，第七屆全國人民代表大會第一次會議審議通過《中華人民共和國憲法修正案》，明確規(guī)定土地的使用權可以依照法律的規(guī)定轉讓。

《土地管理法》的修訂

隨著時代的發(fā)展，法律的制定也不能一成不變。因此，為了適應土地管理、社會背景和社會經濟條件的變化，我國的《土地管理法》經歷了一系列的修訂

《土地管理法》的第一次修訂是在1988年，完善了土地管理制度，提高了土地使用的效率。該次修訂的一大改變在于對土地有償使用問題的闡述，更加適應了市場經濟的發(fā)展。這次修訂取得了歷史性的進步，深刻踐行了從實際出發(fā)、大膽改革的原則。

就在10年后，《土地管理法》迎來了第二次修訂。20世紀90年代末期，我國耕地保護面臨的形勢十分嚴峻，開發(fā)區(qū)熱、房地產熱導致耕地面積銳減，人地矛盾日益尖銳，1988年修改的《土地管理法》已經明顯不能適應加強土地管理。1998年8月29日，第九屆全國人大常委會第四次會議修訂并通過的《土地管理法》于1999年1月1日施行。在這個文件中，中央提出了一系列加強土地管理和耕地保護的措施，決定在凍結非農建設占用耕地的同時，完成《土地管理法》的修訂工作，同時也提出了修訂《土地管理法》的重要原則。

2004年，《土地管理法》進行了第三次修訂，進一步明確征地制度內涵。8月28日，十屆全國人民代表大會常務委員會第十一次會議對《土地管理法》作出修改，一是將《土地管理法》第二條第四款修改為“國家為了公共利益的需要，可以依法對土地實行征收或者征用并給予補償”;二是將其他條款中的“征用”修改為“征收”。

2012年12月土地管理法進行了第四次修訂，規(guī)定補償金不落實不得征地。2012年12月土地管理法修訂主要修改第47條，征地補償擬刪除“30倍上限”，明確公平補償?shù)幕驹瓌t，補償金不落實不得征地，同時增加社會保障補償?shù)木唧w內容。

新《土地管理法》的誕生

《土地管理法》對我國土地法律制度的完善和土地市場的發(fā)育成長起到了基本保障作用。我國的土地管理事業(yè)能夠從無到有、不斷變革，以后也將繼續(xù)充實。世界上沒有一成不變的法律，隨著社會經濟的不斷發(fā)展，法律的修改和完善是不能回避的。只有從現(xiàn)實出發(fā)，從市場出發(fā)，積極地推進土地使用制度改革，不斷完善《土地管理法》，才能保證我國的可持續(xù)發(fā)展。

2019年8月26日，十三屆全國人大常委會第十二次會議表決通過關于修改土地管理法的決定，自2020年1月1日起施行。據(jù)了解，這次土地管理法修改以保護農民利益作為基本原則和重要目標，重點從征地、集體經營性建設用地、宅基地管理等三方面制度進行了完善。