徐向真 段曼曼

【摘要】隨著政府扶貧攻堅(jiān)力度的不斷加大，審計(jì)機(jī)關(guān)也及時(shí)跟進(jìn)，不斷加大對(duì)相關(guān)項(xiàng)目資金的審查監(jiān)督力度，以加強(qiáng)和規(guī)范扶貧資金管理，提高扶貧資金使用效益，確保扶貧政策盡快落地。在梳理相關(guān)文獻(xiàn)的基礎(chǔ)上，根據(jù)審計(jì)署2013～2017年發(fā)布的有關(guān)扶貧資金審計(jì)的公告，從審計(jì)內(nèi)容、審計(jì)方式、審計(jì)覆蓋范圍、審計(jì)發(fā)現(xiàn)問(wèn)題和及時(shí)性五個(gè)方面分析了扶貧資金審計(jì)的問(wèn)題演化，同時(shí)剖析了其演化原因。從資金安全、反腐力度、行政追究以及制度完善等方面分析了扶貧資金審計(jì)的問(wèn)責(zé)效果，并提出改進(jìn)和完善扶貧資金審計(jì)的對(duì)策建議。

【關(guān)鍵詞】扶貧資金;精準(zhǔn)扶貧;政府審計(jì);問(wèn)責(zé)效果

【中圖分類號(hào)】F239.4

【文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼】A

【文章編號(hào)】1004-0994（2019）14-0122-7

一、引言

貧困問(wèn)題是人類社會(huì)面臨的共同挑戰(zhàn)，消除貧困是人類社會(huì)的共同目標(biāo)，是國(guó)際社會(huì)亟待解決的重要問(wèn)題。聯(lián)合國(guó)在1992年12月22日的會(huì)議上，決定將每年10月17日定為國(guó)際滅貧日，用以喚起和提高世界各國(guó)的滅貧意識(shí)。新世紀(jì)伊始，聯(lián)合國(guó)秘書長(zhǎng)在千年峰會(huì)上提出在全世界范圍內(nèi)消滅極端貧窮和饑餓的發(fā)展目標(biāo);2015年8月，聯(lián)合國(guó)發(fā)展峰會(huì)又審議通過(guò)了2015年后的可持續(xù)發(fā)展議程，計(jì)劃到2030年在世界所有人口中消滅極端貧窮。按照聯(lián)合國(guó)對(duì)消滅貧窮的定義，就是保證每人每日生活費(fèi)達(dá)到1.25美元，這是對(duì)千年發(fā)展目標(biāo)的繼承和發(fā)展，彰顯了世界各國(guó)消滅貧困的一致決心。

我國(guó)自改革開放以來(lái)，有計(jì)劃地進(jìn)行扶貧開發(fā)工作，不斷推陳出新，增進(jìn)民生福祉，已經(jīng)取得了舉世矚目的偉大成就。進(jìn)入新時(shí)期，扶貧開發(fā)工作更加迫切，也更加艱巨。為了縮小地區(qū)差異，我國(guó)政府于2013年12月18日明確提出建立精準(zhǔn)扶貧的工作機(jī)制，確保扶貧資金用得精準(zhǔn)，用到刀刃上，最大可能地發(fā)揮效率效果。2014年，國(guó)務(wù)院將每年10月17日設(shè)為我國(guó)的“扶貧日”，既體現(xiàn)了對(duì)貧困地區(qū)和貧困群眾的特殊關(guān)愛，也表明了推進(jìn)扶貧開發(fā)戰(zhàn)略的堅(jiān)定決心。2016年3月5日，李克強(qiáng)總理在政府工作報(bào)告中指出“十三五”時(shí)期的主要目標(biāo)任務(wù)，堅(jiān)決打贏脫貧攻堅(jiān)戰(zhàn)就是其中的一項(xiàng)重要內(nèi)容。隨后，國(guó)務(wù)院辦公廳印發(fā)相關(guān)文件，支持貧困縣進(jìn)行財(cái)政涉農(nóng)資金整合，提高資金使用效益。我國(guó)的扶貧開發(fā)戰(zhàn)略自從實(shí)施以來(lái)，受到黨和政府以及社會(huì)各界的高度重視，經(jīng)歷了關(guān)注地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展到精準(zhǔn)扶貧的綜合發(fā)展歷程，經(jīng)過(guò)將近四十年的不懈努力，已幫助7億群眾實(shí)現(xiàn)脫貧，使我國(guó)的貧困群體也享受到改革與發(fā)展的成果。同時(shí)，我國(guó)成為全球第一個(gè)達(dá)到貧困人口比例減半的聯(lián)合國(guó)發(fā)展目標(biāo)的國(guó)家，為全人類的減貧事業(yè)做出了重要貢獻(xiàn)。

扶貧資金是貧困群眾的“保命錢”，是扶貧脫貧的“助推劑”。要保障扶貧開發(fā)順利推進(jìn)，就要加強(qiáng)對(duì)這些資金的監(jiān)管，加大扶貧資金審計(jì)力度，加大扶貧政策落實(shí)跟蹤審計(jì)力度，確保扶貧資金在陽(yáng)光下運(yùn)行，真正用在扶貧開發(fā)工作上。審計(jì)公告顯示，在黨中央、國(guó)務(wù)院的領(lǐng)導(dǎo)下，各級(jí)黨委政府都高度重視扶貧工作，根據(jù)上級(jí)決策部署，爭(zhēng)取并開展了眾多扶貧項(xiàng)目，積極籌措并投入大量資金，大大地改善了貧困群眾的生產(chǎn)生活條件。同時(shí)，審計(jì)發(fā)現(xiàn)，部分地區(qū)在扶貧開發(fā)過(guò)程中還存在許多問(wèn)題，比如，資金管理使用不規(guī)范、項(xiàng)目規(guī)劃不科學(xué)、水土不服造成損失浪費(fèi)，影響了扶貧項(xiàng)目的績(jī)效，阻礙了扶貧攻堅(jiān)的步伐。

二、文獻(xiàn)綜述

政府績(jī)效審計(jì)于20世紀(jì)后期，隨著新公共管理運(yùn)動(dòng)（New Public Management，簡(jiǎn)稱NPM）的浪潮，在世界范圍內(nèi)逐漸興起和廣泛傳播，日益成為世界各國(guó)政府審計(jì)發(fā)展的主流。扶貧資金審計(jì)就屬于政府績(jī)效審計(jì)的范疇，因此，本文先對(duì)國(guó)內(nèi)外政府績(jī)效審計(jì)的文獻(xiàn)進(jìn)行簡(jiǎn)要梳理。PoUitt[l]認(rèn)為，績(jī)效審計(jì)與常規(guī)的財(cái)務(wù)審計(jì)不同，不易被標(biāo)準(zhǔn)化，因項(xiàng)目的不同而有所不同。Ringa Raudla等[2]以東歐愛沙尼亞共和國(guó)為例，通過(guò)對(duì)118名政府官員的調(diào)查，分析了績(jī)效審計(jì)對(duì)公共部門組織的影響。Obal Usang EdetUsang、Basariah Salim[3]通過(guò)問(wèn)卷調(diào)查和實(shí)證分析的方法，得出了審計(jì)質(zhì)量的各個(gè)維度影響尼日利亞地方政府績(jī)效的結(jié)論。政府績(jī)效審計(jì)的理念在20世紀(jì)80年代被引入我國(guó)，然后在國(guó)內(nèi)得到迅速發(fā)展，如今在整個(gè)政府審計(jì)工作中占據(jù)重要地位。深圳是我國(guó)最先開始進(jìn)行政府績(jī)效審計(jì)的試點(diǎn)地區(qū)，周亞榮[4]就以深圳為例，總結(jié)取得的成就和實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，探索了其對(duì)我國(guó)績(jī)效審計(jì)發(fā)展的啟示意義。蔡春等[5]從涵義、目標(biāo)和內(nèi)容等方面對(duì)政策執(zhí)行效果審計(jì)進(jìn)行了研究，認(rèn)為政策執(zhí)行效果審計(jì)是政府審計(jì)的發(fā)展，是政府績(jī)效審計(jì)的一種新形式，是提高國(guó)家治理效率的重要途徑。

我國(guó)的扶貧事業(yè)始于1978年的改革開放，在1986年，自上而下地建立了專門的扶貧機(jī)構(gòu)，確立了開發(fā)式的扶貧方針。隨后，學(xué)者們開始了對(duì)扶貧資金審計(jì)的理論研究。在中國(guó)知網(wǎng)上主題檢索“扶貧資金審計(jì)”的相關(guān)文獻(xiàn)，最早的文章是1988年11月26日王紀(jì)亮在《老區(qū)建設(shè)》雜志上發(fā)表的《江西修水縣進(jìn)一步健全老建扶貧資金審計(jì)制度》一文。之后的幾年相關(guān)研究都不多，每年只有寥寥幾篇，直到1994年大規(guī)模扶貧開發(fā)政策進(jìn)行了第二次調(diào)整，我國(guó)啟動(dòng)了“八七”扶貧攻堅(jiān)計(jì)劃，國(guó)家級(jí)貧困縣增加到592個(gè)，扶貧資金審計(jì)方面的文獻(xiàn)開始迅速增加，僅1994年知網(wǎng)收錄的文章就有30多篇。李淵文[6]以重慶市為例，分析了扶貧資金審計(jì)監(jiān)督的現(xiàn)狀，提出了審計(jì)監(jiān)督的創(chuàng)新思路?？苡兰t等[7]分析了我國(guó)審計(jì)機(jī)關(guān)開展扶貧資金績(jī)效審計(jì)工作的情況，同時(shí)從強(qiáng)化審計(jì)意識(shí)、加大審計(jì)力度、強(qiáng)化審計(jì)合力等方面提出了改進(jìn)措施。劉靜[8]在探討扶貧開發(fā)監(jiān)控對(duì)國(guó)家審計(jì)的內(nèi)在需求的基礎(chǔ)上，分析了扶貧資金審計(jì)工作的現(xiàn)狀，同時(shí)也提出了完善扶貧資金審計(jì)的對(duì)策建議。

通過(guò)上述分析可知，目前學(xué)術(shù)界對(duì)扶貧資金審計(jì)的研究往往局限于微觀層面和細(xì)節(jié)問(wèn)題，或以某地區(qū)為例，分析的現(xiàn)狀和發(fā)現(xiàn)的問(wèn)題不具有代表性，在此基礎(chǔ)上提出的建議及措施也不具有廣泛適用性。即使基于整個(gè)中國(guó)扶貧開發(fā)的宏觀大環(huán)境，也多以理論闡述、規(guī)范分析為主，缺乏案例數(shù)據(jù)支撐。鑒于此，本文基于2013～2017年審計(jì)署公告，歸納總結(jié)扶貧資金審計(jì)發(fā)現(xiàn)的問(wèn)題，分析我國(guó)審計(jì)工作的現(xiàn)狀，同時(shí)用數(shù)理統(tǒng)計(jì)的方法分析其問(wèn)責(zé)效果，在此基礎(chǔ)上提出改進(jìn)我國(guó)扶貧資金審計(jì)工作的對(duì)策建議。

三、問(wèn)題演化及演化原因

1.問(wèn)題演化。為了保障扶貧開發(fā)事業(yè)的順利推進(jìn)，我國(guó)審計(jì)機(jī)關(guān)積極開展扶貧資金審計(jì)，審查監(jiān)督各種扶貧資金的管理使用情況和各項(xiàng)扶貧政策的貫徹落實(shí)情況。截至2017年年底，我國(guó)審計(jì)署網(wǎng)站公布過(guò)三次關(guān)于財(cái)政扶貧資金的專項(xiàng)審計(jì)結(jié)果，即2013年第31號(hào)公告、2016年第7號(hào)公告和2017年第6號(hào)公告，如表1所示。通過(guò)對(duì)表1中所列示公告的解讀、剖析，本文從審計(jì)內(nèi)容、審計(jì)方式、審計(jì)覆蓋范圍、審計(jì)發(fā)現(xiàn)問(wèn)題和審計(jì)及時(shí)性五個(gè)方面分析了我國(guó)扶貧資金審計(jì)存在的主要問(wèn)題及其變化情況。

（1）審計(jì)內(nèi)容更全面，“資金”與“政策”并重。通過(guò)2013年和2016年審計(jì)署兩次財(cái)政扶貧資金審計(jì)的對(duì)比分析，可以發(fā)現(xiàn)審計(jì)內(nèi)容方面有了重大改進(jìn)，首先是對(duì)扶貧開發(fā)建檔立卡情況的審計(jì)監(jiān)督。為了扎實(shí)推進(jìn)農(nóng)村的扶貧開發(fā)工作，國(guó)務(wù)院扶貧辦于2014年4月11日發(fā)布了“關(guān)于印發(fā)《扶貧開發(fā)建檔立卡工作方案》的通知”（國(guó)開發(fā)辦[2014]24號(hào)），要求各省結(jié)合本地實(shí)際，確保按時(shí)、高質(zhì)量地完成建檔立卡工作。通過(guò)對(duì)貧困戶、貧困村、貧困縣和連片特困地區(qū)進(jìn)行建檔立卡，有利于了解貧困狀況，摸清幫扶需求，提高扶貧的精準(zhǔn)性。于是在2016年對(duì)40個(gè)縣的審計(jì)過(guò)程中，就涉及當(dāng)?shù)亟n立卡工作的推進(jìn)和利用情況，對(duì)扶貧資金分配與建檔立卡貧困人口數(shù)據(jù)的銜接機(jī)制進(jìn)行了審查。

同時(shí)，審計(jì)對(duì)象也發(fā)生了變化，不再局限于“資金”主線。前兩次審計(jì)在一定程度上折射出了我國(guó)扶貧資金審計(jì)在審計(jì)內(nèi)容方面存在的問(wèn)題，就是“重資金分配審計(jì)，輕使用效果評(píng)價(jià)”。在開展扶貧資金審計(jì)的過(guò)程中，審計(jì)機(jī)關(guān)通常只關(guān)注資金的管理使用情況，是否被擠占挪用、騙取套取等，對(duì)政策的落實(shí)跟蹤以及項(xiàng)目運(yùn)作程序關(guān)注不足，而且審計(jì)機(jī)關(guān)，尤其是地方審計(jì)機(jī)關(guān)，幾乎將重點(diǎn)全放在經(jīng)濟(jì)績(jī)效上，忽視了管理績(jī)效、項(xiàng)目績(jī)效、生態(tài)績(jī)效等。在2017年對(duì)158個(gè)貧困縣的專項(xiàng)審計(jì)中，審計(jì)機(jī)關(guān)和審計(jì)人員主要圍繞“政策”和“資金”兩個(gè)主線展開審計(jì)，前者包括精準(zhǔn)扶貧、精準(zhǔn)脫貧政策措施落實(shí)情況，后者涉及專項(xiàng)扶貧資金、財(cái)政涉農(nóng)資金、社會(huì)扶貧資金等，在具體審計(jì)中還涉及相關(guān)扶貧工作部門和金融機(jī)構(gòu)，以及扶貧資金和項(xiàng)目涉及的相關(guān)單位和個(gè)人。也就是說(shuō)，最新一次的扶貧審計(jì)主要包括扶貧政策措施落實(shí)情況，扶貧資金管理使用情況、扶貧項(xiàng)目建設(shè)運(yùn)營(yíng)情況三個(gè)方面的內(nèi)容，“精準(zhǔn)”“安全”“績(jī)效”并重。

（2）審計(jì)方式更新穎，注重事前防控。在傳統(tǒng)審計(jì)中，審計(jì)機(jī)關(guān)多是在扶貧資金投入一段時(shí)間后，對(duì)管理使用過(guò)程中出現(xiàn)的問(wèn)題進(jìn)行審查，但這些違法違規(guī)行為已經(jīng)發(fā)生，經(jīng)濟(jì)損失和浪費(fèi)已經(jīng)形成，這種相對(duì)滯后的審計(jì)主要起到查錯(cuò)糾弊的作用。這種事后審計(jì)只能對(duì)違法違規(guī)行為予以揭露、處理和處罰，督促其整改，缺乏對(duì)立項(xiàng)前期準(zhǔn)備工作的監(jiān)督和對(duì)項(xiàng)目規(guī)劃計(jì)劃的及時(shí)糾偏，不能很好地起到事前控制和風(fēng)險(xiǎn)防控的作用。如今，審計(jì)機(jī)關(guān)越來(lái)越重視跟蹤審計(jì)方法的運(yùn)用，比如2017年1～3月審計(jì)署對(duì)158個(gè)貧困縣的審計(jì)就是在持續(xù)開展扶貧政策落實(shí)情況和扶貧資金管理使用情況跟蹤審計(jì)的基礎(chǔ)上，組織13個(gè)特派辦與20個(gè)省審計(jì)廳，采取“直接審”“上審下”的方式開展的專項(xiàng)審計(jì)。再如2017年審計(jì)署組織開展的三次國(guó)家重大政策措施貫徹落實(shí)情況跟蹤審計(jì)，重點(diǎn)關(guān)注了脫貧攻堅(jiān)工作的推進(jìn)情況，這種審計(jì)介入時(shí)間提前的跟蹤審計(jì)可以更好地“止損”，防范和控制風(fēng)險(xiǎn)。

（3）審計(jì)覆蓋范圍更廣泛，深入推進(jìn)全覆蓋。分析表1所列的審計(jì)公告，可以看出三次扶貧資金專項(xiàng)審計(jì)的覆蓋范圍發(fā)生了變化，第一次審計(jì)覆蓋云南、貴州、陜西、甘肅、廣西和寧夏6?。ㄗ灾螀^(qū)），重點(diǎn)審查了19個(gè)縣;第二次審計(jì)覆蓋范圍有所擴(kuò)大，涉及河北、山西、遼寧、吉林、黑龍江、江蘇、山東、河南、湖北、湖南、廣東、海南、重慶、四川、云南、陜西和甘肅17?。ㄖ陛犑校┑?0個(gè)縣;第三次審計(jì)覆蓋范圍再次擴(kuò)大，涉及安徽、甘肅、廣西、貴州、海南、河北、河南、黑龍江、湖北、湖南、吉林、江西、內(nèi)蒙古、寧夏、青海、山西、陜西、四川、云南和重慶20?。ㄗ灾螀^(qū)、直轄市）的158個(gè)國(guó)家扶貧開發(fā)工作重點(diǎn)縣和集中連片特困地區(qū)縣。由此可知，審計(jì)署堅(jiān)持全國(guó)扶貧審計(jì)“一盤棋”，統(tǒng)籌謀劃“十三五”時(shí)期扶貧審計(jì)監(jiān)督全覆蓋，審計(jì)覆蓋范圍在逐漸擴(kuò)大。

隨著審計(jì)覆蓋范圍的擴(kuò)大，審查金額總數(shù)也在擴(kuò)大。在2013～2017年開展的三次扶貧專項(xiàng)審計(jì)中，第一次抽查財(cái)政扶貧資金約計(jì)13億元;第二次抽查財(cái)政扶貧資金50.13億元，占40個(gè)縣同期投入的45.58%，涉及364個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)、1794個(gè)行政村和3046個(gè)項(xiàng)目;第三次審計(jì)抽查扶貧資金336.17億元，占同期財(cái)政扶貧投入的44.05%，涉及1216個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)、3461個(gè)行政村和2508個(gè)單位。

（4）發(fā)現(xiàn)問(wèn)題更多樣，關(guān)注效益效果。從審計(jì)公告可以看出，扶貧資金審計(jì)發(fā)現(xiàn)的問(wèn)題主要集中在資金管理、項(xiàng)目建設(shè)、政策落實(shí)三個(gè)方面。扶貧資金在管理使用過(guò)程中長(zhǎng)期普遍存在著籌集或撥付不到位、通過(guò)重復(fù)申報(bào)或虛報(bào)材料等方式騙取套取資金、違規(guī)使用、損失浪費(fèi)甚至長(zhǎng)期閑置或滯留等諸多問(wèn)題。而且，在扶貧項(xiàng)目運(yùn)作過(guò)程中也存在前期準(zhǔn)備不足、未按計(jì)劃進(jìn)行、違規(guī)招標(biāo)或轉(zhuǎn)包分包、違規(guī)認(rèn)定扶貧或脫貧對(duì)象、脫離當(dāng)?shù)貙?shí)際等違法違規(guī)問(wèn)題。

隨著建檔立卡工作方案的貫徹實(shí)施，在2016年還發(fā)現(xiàn)了扶貧資金使用和項(xiàng)目安排未充分瞄準(zhǔn)建檔立卡對(duì)象，扶貧資金分配尚未與建檔立卡貧困人口數(shù)據(jù)建立有效銜接機(jī)制的新問(wèn)題。此外，2017年除了發(fā)現(xiàn)以上資金管理使用方面的問(wèn)題以及建檔立卡精準(zhǔn)識(shí)別等基礎(chǔ)工作方面的問(wèn)題，還發(fā)現(xiàn)教育、健康等精準(zhǔn)扶貧政策措施落實(shí)方面的問(wèn)題?？傮w而言，審計(jì)發(fā)現(xiàn)的問(wèn)題越來(lái)越繁雜，類型越來(lái)越多樣，由于扶貧資金監(jiān)管不力，項(xiàng)目組織管理薄弱，扶貧資金未充分發(fā)揮經(jīng)濟(jì)效益和社會(huì)效益，扶貧政策也未達(dá)到預(yù)期的效果，對(duì)扶貧資金的管理使用和扶貧政策貫徹落實(shí)的審計(jì)監(jiān)督有待進(jìn)一步加強(qiáng)。

（5）審計(jì)實(shí)施更及時(shí)，公告時(shí)效提高。審計(jì)及時(shí)性的變化可以從審計(jì)實(shí)施的及時(shí)性和審計(jì)公告的及時(shí)性兩個(gè)方面分析。

第一，審計(jì)實(shí)施方面。2013年審計(jì)署組織開展了第一次關(guān)于扶貧資金的專項(xiàng)審計(jì)，2016年3月李克強(qiáng)總理提出“十三五”期間打贏脫貧攻堅(jiān)戰(zhàn)的目標(biāo)后，審計(jì)署進(jìn)行了第二次扶貧資金審計(jì)并取得顯著效果，脫貧攻堅(jiān)戰(zhàn)首戰(zhàn)告捷，全國(guó)農(nóng)村貧困人口減少1240萬(wàn)人，貧困發(fā)生率下降到4.5%。隨之，2017年進(jìn)行了第三次專項(xiàng)審計(jì)。因此，從2013年、2016年和2017年這三次扶貧資金審計(jì)情況來(lái)看，扶貧資金審計(jì)的實(shí)施有愈加頻繁的趨勢(shì)。

第二，審計(jì)公告方面。觀察審計(jì)工作的實(shí)施時(shí)間與審計(jì)結(jié)果的公告時(shí)間可以發(fā)現(xiàn)，三次扶貧資金審計(jì)的實(shí)施時(shí)間與公告時(shí)間差在逐漸縮短，第一次關(guān)于19個(gè)縣的扶貧資金審計(jì)，其公告時(shí)間距離實(shí)施時(shí)間結(jié)束達(dá)7個(gè)月之久，第二次和第三次關(guān)于40個(gè)縣和158個(gè)縣的扶貧資金審計(jì)，其公告時(shí)間距離實(shí)施時(shí)間結(jié)束分別為2個(gè)月、3個(gè)月，審計(jì)覆蓋范圍在成倍擴(kuò)大，審計(jì)實(shí)施與公告的時(shí)間差卻在縮小，說(shuō)明審計(jì)公告的及時(shí)性在逐漸提高。

此外，雖然審計(jì)公告的及時(shí)性發(fā)生了利好的變化，但是扶貧資金審計(jì)在公告方面仍然存在很多問(wèn)題，比如各級(jí)審計(jì)機(jī)關(guān)發(fā)布的審計(jì)公告數(shù)量較少且不夠詳細(xì)，不僅審計(jì)署網(wǎng)站沒有公布2016年和2017年兩次財(cái)政扶貧資金審計(jì)中40個(gè)縣和158個(gè)縣各自的審計(jì)處理和整改情況，只對(duì)已追回或盤活的資金、移送處理人員、完善的規(guī)章制度等進(jìn)行了總體反映，而且地方審計(jì)機(jī)關(guān)網(wǎng)站上更是沒有詳細(xì)公示其情況，導(dǎo)致相關(guān)群眾對(duì)關(guān)系到切身利益的事情幾乎不了解，很難做到社會(huì)公眾監(jiān)督。

2.演化原因。扶貧資金審計(jì)存在問(wèn)題演化的原因主要包括以下幾個(gè)方面：

首先，改革開放以來(lái)我國(guó)貧困情況不斷變化，給扶貧工作帶來(lái)新挑戰(zhàn)和新要求，扶貧戰(zhàn)略和政策也隨之調(diào)整，這是扶貧資金審計(jì)目標(biāo)改變、審計(jì)工作變化的主要原因。從扶貧開發(fā)實(shí)施早期的相關(guān)文獻(xiàn)和審計(jì)公告制度實(shí)施后的審計(jì)結(jié)果公告上看，之前的扶貧資金審計(jì)問(wèn)題主要集中在資金使用上。在2013年精準(zhǔn)扶貧政策提出后，審計(jì)機(jī)關(guān)響應(yīng)號(hào)召，進(jìn)行了關(guān)于扶貧資金的專項(xiàng)審計(jì)，發(fā)現(xiàn)的問(wèn)題更有針對(duì)性、更加全面和具體，涉及各地的許多扶貧資金項(xiàng)目管理問(wèn)題，尤其是2016年進(jìn)行的扶貧資金審計(jì)中甚至還發(fā)現(xiàn)違規(guī)獲取收入、違規(guī)認(rèn)定扶貧或脫貧對(duì)象、未充分考慮建檔立卡貧困人口情況的問(wèn)題。2017年進(jìn)行的扶貧審計(jì)更加重視產(chǎn)業(yè)扶貧、教育扶貧、健康扶貧、金融扶貧、生態(tài)扶貧、易地扶貧搬遷、社保兜底扶貧等各項(xiàng)精準(zhǔn)扶貧、精準(zhǔn)脫貧政策措施的落實(shí)情況，并且審查資金更為廣泛，包括了納入統(tǒng)籌整合使用試點(diǎn)范圍的各類財(cái)政涉農(nóng)資金。

其次，群眾訴求的多樣化。群眾的訴求愈加強(qiáng)烈、多樣化，面臨“生態(tài)保護(hù)”和“經(jīng)濟(jì)發(fā)展”的矛盾，貧困群眾的訴求不只是在經(jīng)濟(jì)條件上，對(duì)可持續(xù)發(fā)展的訴求也愈加強(qiáng)烈，與此同時(shí)，我國(guó)的扶貧開發(fā)必然要向著鞏固溫飽成果、改善生態(tài)環(huán)境的方向轉(zhuǎn)變，所以說(shuō)綠色生態(tài)和綠色審計(jì)將是重要的發(fā)展方向。

最后，多維聯(lián)動(dòng)的新格局。自從國(guó)務(wù)院將10月17日設(shè)為我國(guó)的扶貧日，動(dòng)員民營(yíng)企業(yè)、社會(huì)組織和公民個(gè)人的共同參與，就逐漸形成了專項(xiàng)扶貧、行業(yè)扶貧、社會(huì)扶貧等多方聯(lián)動(dòng)的新格局，籌集投入了不少扶貧資金，因這些公共資金的整合使用也要求監(jiān)督到位，所以在一定程度上促進(jìn)了審計(jì)內(nèi)容的完善和審計(jì)覆蓋范圍的擴(kuò)大。同時(shí)，社會(huì)公眾的積極參與、密切關(guān)注也促進(jìn)了審計(jì)及時(shí)性的提高。

四、問(wèn)責(zé)效果

通過(guò)前文對(duì)我國(guó)扶貧資金審計(jì)問(wèn)題的演化分析，可知我國(guó)的審計(jì)機(jī)關(guān)和審計(jì)人員在審計(jì)內(nèi)容和審計(jì)覆蓋范圍、發(fā)現(xiàn)問(wèn)題和及時(shí)性等方面都做出了努力與重大改進(jìn)，但還是“屢審屢犯”，已經(jīng)導(dǎo)致社會(huì)公眾出現(xiàn)了“審丑疲勞”，嚴(yán)重?fù)p害了政府的公信力。問(wèn)責(zé)是一種責(zé)任追究制度，即認(rèn)定扶貧資金管理使用過(guò)程中各部門、單位或個(gè)人存在的錯(cuò)弊，并對(duì)過(guò)失進(jìn)行糾正、處理和處罰。審計(jì)問(wèn)責(zé)就是針對(duì)審計(jì)中所發(fā)現(xiàn)的問(wèn)題，通過(guò)“問(wèn)”的制度化保證權(quán)責(zé)對(duì)等，尋找問(wèn)題根源，起到“治本”的作用。所以，為了從源頭上消除扶貧過(guò)程中的不規(guī)范問(wèn)題，確保中央制定的各項(xiàng)扶貧政策盡快落地，我們不能只從“審查”上下功夫，還要從“問(wèn)責(zé)”著手。

審計(jì)問(wèn)責(zé)作為一種監(jiān)督考核手段，其真實(shí)的效果如何，是否能夠起到其應(yīng)有的作用，以及如何確保審計(jì)問(wèn)責(zé)發(fā)揮作用受到學(xué)者的廣泛關(guān)注和熱烈討論。王會(huì)金等[9]認(rèn)為審計(jì)的固有功能是責(zé)任監(jiān)督，審計(jì)問(wèn)責(zé)的最大效用是促使政府達(dá)到善治的目的;陳麗紅等[10]則研究了審計(jì)問(wèn)責(zé)在腐敗治理方面的作用，認(rèn)為審計(jì)問(wèn)責(zé)力度越大，腐敗治理效果越好。

鑒于各學(xué)者對(duì)政府審計(jì)問(wèn)責(zé)的效果評(píng)價(jià)基于不同視角，且多為文字描述，缺乏數(shù)據(jù)支撐，本文在以審計(jì)署專門開展的三次扶貧資金審計(jì)為研究對(duì)象，研究扶貧資金審計(jì)問(wèn)責(zé)效果的過(guò)程中，借鑒董延安[11]研究經(jīng)濟(jì)權(quán)力審計(jì)控制效果所采用的指標(biāo)替代方式，采用審計(jì)總額、應(yīng)糾正金額、問(wèn)題金額比重、糾正金額、糾正率、移送人員、處置人員以及完善規(guī)章制度八個(gè)指標(biāo)，主要從資金安全、反腐力度、行政追究以及制度完善四個(gè)方面衡量扶貧資金審計(jì)對(duì)地方政府部門的問(wèn)責(zé)效果，如表2所示。

1.資金安全方面。審計(jì)總額是此次審計(jì)抽查的扶貧資金總數(shù)，應(yīng)糾正金額是查出的違規(guī)撥付使用、截留挪用和損失浪費(fèi)的問(wèn)題金額，它們反映的是審計(jì)機(jī)關(guān)審計(jì)活動(dòng)的效果;二者的比值就是問(wèn)題金額比重，反映了國(guó)家財(cái)政扶貧資金被侵害的程度。由2013年19個(gè)縣和2016年40個(gè)縣財(cái)政扶貧資金審計(jì)的問(wèn)責(zé)效果情況統(tǒng)計(jì)可以看出，審計(jì)發(fā)現(xiàn)的問(wèn)題金額比重多在3%～11%之間，有的甚至高達(dá)43.2%，接近抽查總金額的一半，國(guó)家財(cái)政扶貧資金存在著較大的風(fēng)險(xiǎn)，有必要加大監(jiān)管力度。

2.反腐力度方面。糾正金額是已經(jīng)追回或盤活的扶貧資金金額，反映的是被審計(jì)單位的糾正效果;糾正率是糾正金額與應(yīng)糾正金額的比值，在一定程度上反映了國(guó)家的資金反腐力度，是衡量問(wèn)責(zé)效果的關(guān)鍵指標(biāo)。從表2可以看出：一是第一次審計(jì)截至2013年5月本次審計(jì)工作結(jié)束，各縣的糾正率均在60%以上，甚至達(dá)到100%;二是第二次審計(jì)截至2016年4月本次審計(jì)工作結(jié)束，以及第三次審計(jì)截至2017年3月本次審計(jì)工作結(jié)束，審查出的問(wèn)題尚在整改過(guò)程中，導(dǎo)致整體糾正率略低。但是，由《2016年第28號(hào)公告：2016年第二季度國(guó)家重大政策措施貫徹落實(shí)情況跟蹤審計(jì)結(jié)果》可知，針對(duì)第二次審計(jì)中8.43億元的長(zhǎng)期閑置資金部分，截至2016年6月末，短短幾個(gè)月己盤活資金6.07億元，占全部閑置資金的72%。因此，總體而言，我國(guó)扶貧資金審計(jì)發(fā)現(xiàn)問(wèn)題金額的整改情況較好，并且后續(xù)監(jiān)督比較到位，持續(xù)跟進(jìn)問(wèn)題整改。

3.行政追究方面。審計(jì)移送處理是審計(jì)機(jī)關(guān)做出的一種處理決定，是一種慎重的行政行為。移送人員是指移送有關(guān)部門立案查處的人員，處置人員是指受到黨紀(jì)政紀(jì)處分的人員，二者也是度量問(wèn)責(zé)效果的重要指標(biāo)，反映了審計(jì)問(wèn)責(zé)在提供違法違紀(jì)線索、確保經(jīng)濟(jì)權(quán)力正確行使、防治經(jīng)濟(jì)權(quán)力異化方面的作用。

4.制度完善方面。由審計(jì)公告可以看出，審計(jì)問(wèn)責(zé)除了追回扶貧資金、查處責(zé)任人員方面的貢獻(xiàn)，在揭露控制缺陷或薄弱環(huán)節(jié)、加強(qiáng)內(nèi)部管控、提供經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)、完善相關(guān)規(guī)章制度等方面也具有一定功效。例如，云南省瀾滄拉祜族自治縣針對(duì)2013年審計(jì)發(fā)現(xiàn)的投資損失問(wèn)題，已經(jīng)制定了相關(guān)管理辦法，加強(qiáng)項(xiàng)目管理，并針對(duì)違規(guī)支出招待費(fèi)問(wèn)題及時(shí)修訂了內(nèi)部管理制度;在2016年對(duì)河北等17個(gè)省、直轄市的40個(gè)縣、區(qū)進(jìn)行的審計(jì)整改中，制定、完善扶貧相關(guān)規(guī)章制度55項(xiàng);在2017年158個(gè)貧困縣的審計(jì)整改過(guò)程中，促進(jìn)扶貧政策落實(shí)和完善規(guī)章制度42項(xiàng)。

五、對(duì)策建議

1.完善扶貧資金審計(jì)法律制度。首先，建立健全審計(jì)法律法規(guī)，使各項(xiàng)規(guī)章制度銜接配套。黨中央、國(guó)務(wù)院制定了《農(nóng)村扶貧開發(fā)綱要（2010～2020）》，要求加快扶貧立法，加快法制化步伐。然而，就審計(jì)領(lǐng)域來(lái)說(shuō)，黨中央只有若干規(guī)范性文件，扶貧資金審計(jì)立法在中央層面還處于空白狀態(tài)，現(xiàn)在的審計(jì)人員在開展扶貧資金審計(jì)的過(guò)程中，主要依靠自己的實(shí)務(wù)經(jīng)驗(yàn)、自己的理解來(lái)開展扶貧資金審計(jì)工作，容易產(chǎn)生偏差。所以，健全審計(jì)法律法規(guī)，制定科學(xué)具體的操作指引，使扶貧資金審計(jì)盡快走上法制化道路是當(dāng)下的迫切任務(wù)。其次，明確審計(jì)機(jī)關(guān)的問(wèn)責(zé)權(quán)力，審計(jì)機(jī)關(guān)進(jìn)行扶貧資金審計(jì)不僅僅是為了評(píng)估和報(bào)告，更主要的是為了監(jiān)督、揭露和防控。明確審計(jì)機(jī)關(guān)對(duì)違法違規(guī)對(duì)象的問(wèn)責(zé)權(quán)力，可以促使被審計(jì)機(jī)關(guān)更快整改，可以提高審計(jì)機(jī)關(guān)的工作績(jī)效。最后，明確扶貧資金審計(jì)機(jī)關(guān)的法律責(zé)任，做到權(quán)責(zé)一致。審計(jì)權(quán)力的運(yùn)行離不開審計(jì)人員的獨(dú)立審計(jì)行為，所以要把責(zé)任明確到審計(jì)人員個(gè)人，審計(jì)機(jī)關(guān)要對(duì)審計(jì)人員和本機(jī)關(guān)的執(zhí)法行為承擔(dān)責(zé)任。

2.調(diào)整審計(jì)介入時(shí)機(jī)，擴(kuò)展審計(jì)范圍，創(chuàng)新審計(jì)技術(shù)方法。具體內(nèi)容包括：

第一，要想進(jìn)一步加強(qiáng)和完善扶貧資金審計(jì)，保證扶貧開發(fā)目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)，審計(jì)機(jī)關(guān)必須創(chuàng)新扶貧資金審計(jì)的工作機(jī)制，合理選擇審計(jì)介入時(shí)機(jī)，擴(kuò)展審計(jì)范圍和內(nèi)容，創(chuàng)新審計(jì)技術(shù)方法。要將審計(jì)時(shí)間提前，采用事前介入、同步跟蹤的審計(jì)方式，及時(shí)發(fā)現(xiàn)立項(xiàng)和項(xiàng)目建設(shè)過(guò)程中的問(wèn)題并敦促糾正，避免國(guó)家財(cái)產(chǎn)進(jìn)一步受到損失，促進(jìn)審計(jì)機(jī)關(guān)發(fā)揮“免疫系統(tǒng)”功能。在選擇審計(jì)介入時(shí)機(jī)時(shí)要具體問(wèn)題具體分析，充分考慮各項(xiàng)目的性質(zhì)，考慮審計(jì)成本和審計(jì)時(shí)間、審計(jì)人員，根據(jù)不同階段設(shè)計(jì)不同的審計(jì)流程，避免出現(xiàn)審計(jì)盲區(qū)，防范審計(jì)風(fēng)險(xiǎn)。

第二，在審計(jì)范圍、審計(jì)內(nèi)容上，要以脫貧為出發(fā)點(diǎn)，建立以政策為重點(diǎn)、資金為主線、效益為目標(biāo)的扶貧資金審計(jì)工作方法，對(duì)扶貧資金和項(xiàng)目的效率、效果進(jìn)行綜合、全面的評(píng)價(jià)，扶貧資金項(xiàng)目與一般的投資項(xiàng)目不同，不能只從資金使用的經(jīng)濟(jì)效益一個(gè)維度去評(píng)價(jià)，還要結(jié)合項(xiàng)目管理、政策執(zhí)行、資源使用等方面評(píng)價(jià)其管理績(jī)效、社會(huì)績(jī)效和生態(tài)績(jī)效。在資金運(yùn)用方面，重點(diǎn)關(guān)注使用要求、使用目的、使用程序;在項(xiàng)目管理方面，監(jiān)督檢查扶貧資金項(xiàng)目的建設(shè)運(yùn)用情況;在政策執(zhí)行方面，跟蹤檢查精準(zhǔn)扶貧相關(guān)政策的落實(shí)情況;在資源使用方面，要注意可持續(xù)問(wèn)題，關(guān)注生態(tài)環(huán)境效益評(píng)價(jià)。

第三，在審計(jì)技術(shù)方法上，要提高審計(jì)信息化水平。扶貧資金審計(jì)本身具有延伸力度要求高、涉及范圍廣、專業(yè)性和綜合性強(qiáng)的特點(diǎn)，尤其是在倡導(dǎo)審計(jì)全覆蓋的背景下，對(duì)審計(jì)工作提出了更高的要求。所以，要在常規(guī)財(cái)務(wù)審計(jì)的技術(shù)方法基礎(chǔ)上，充分利用計(jì)算機(jī)的各項(xiàng)功能，使審計(jì)內(nèi)容和范圍從“有形”的信息擴(kuò)展到信息系統(tǒng)、內(nèi)部控制等無(wú)形技術(shù)領(lǐng)域。大數(shù)據(jù)技術(shù)的運(yùn)用方便了信息共享、系統(tǒng)抽樣、科學(xué)分析和風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)控，有利于扶貧資金審計(jì)的“全覆蓋”和“精準(zhǔn)”。

3.強(qiáng)化審計(jì)問(wèn)責(zé)整改和審計(jì)結(jié)果公開力度。審出問(wèn)題只是前奏，緊接著是審計(jì)問(wèn)責(zé)，如果問(wèn)責(zé)不嚴(yán)格，就會(huì)出現(xiàn)“年年審計(jì)年年犯”的怪象，所以，跟蹤審計(jì)要進(jìn)行，問(wèn)責(zé)整改也要跟上，而且要真問(wèn)責(zé)、嚴(yán)處理。要從體制、機(jī)制、政策上分析原因，促進(jìn)改革深化和制度創(chuàng)新，扭轉(zhuǎn)目前審計(jì)與問(wèn)責(zé)脫節(jié)的現(xiàn)狀。要逐漸由行政問(wèn)責(zé)向法律問(wèn)責(zé)、組織問(wèn)責(zé)向個(gè)人問(wèn)責(zé)、行為問(wèn)責(zé)向后果問(wèn)責(zé)轉(zhuǎn)變，遏制“屢審屢犯、屢整屢犯”問(wèn)題。要積極探索實(shí)踐一些制度性的做法，比如，審計(jì)機(jī)關(guān)將審計(jì)整改情況作為下次審計(jì)必不可少的內(nèi)容，將審計(jì)整改情況向社會(huì)公布，組織人事部門將審計(jì)整改情況納入干部獎(jiǎng)懲、任免的考核標(biāo)準(zhǔn)，紀(jì)檢監(jiān)察部門將審計(jì)整改情況納入黨風(fēng)廉政建設(shè)的檢查內(nèi)容。

此外，通過(guò)上述分析可知，審計(jì)結(jié)果公告制度和審計(jì)追蹤報(bào)告制度的完善至關(guān)重要，既可以向社會(huì)公眾昭示審計(jì)職責(zé)履行情況，還可以有效促進(jìn)審計(jì)反映問(wèn)題的整改，威懾違法違規(guī)行為，為盡快打贏脫貧攻堅(jiān)戰(zhàn)保駕護(hù)航。所以，審計(jì)機(jī)關(guān)要加大審計(jì)結(jié)果公開力度，從實(shí)際出發(fā)，注重實(shí)效，逐步規(guī)范審計(jì)結(jié)果公告的形式、媒介、內(nèi)容、程序，自覺接受社會(huì)公眾監(jiān)督，保障審計(jì)權(quán)力依法規(guī)范運(yùn)行。同時(shí)，要及時(shí)收集社會(huì)公眾對(duì)審計(jì)結(jié)果公告的反應(yīng)，并根據(jù)公眾的意見和建議做出相應(yīng)的調(diào)整工作，確保民眾的監(jiān)督權(quán)。

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