虞愛娜

摘要：論文以基層社會治理為研究對象，闡述了基層社會治理標準化的意義，梳理了我國基層社會治理標準化相關(guān)研究成果，再以浙江省“四個平臺”基層治理體系為例，從全科網(wǎng)格、“四個平臺”建設與管理等多個方面進行標準化探索，并給出了基層社會治理標準化的建議。

關(guān)鍵詞：基層治理 社會治理 治理體系 標準化 四個平臺

Probe into Standardization of Grassroots Social Governance Under the Background of New Urbanization ——Taking ‘Four Platforms’ Grassroots Governance System of Zhejiang Province as an Example

Yu Aina（Wenzhou Institute of Standardization）

Abstract： This paper takes grassroots social governance under the background of new urbanization as the research object， expounds the significance of grassroots social governance standardization， sorts out the relevant research results of grassroots social governance standardization in our country， and then takes the grassroots governance system of " four platforms" in Zhejiang province as an example to carry out standardization exploration from many aspects such as general practice grid， construction and management of " four platforms"， etc.， and gives suggestions on grassroots social governance standardization.

Key words：? grassroots governance， sosial governance， governance system， standardization， four platforms

1 引言

黨的十八屆三中全會首次正式使用了“社會治理”的概念，明確將“完善和發(fā)展中國特色社會主義制度，推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化”確立為全面深化改革的總目標。新型城鎮(zhèn)化是我國善治目標實現(xiàn)的重要路徑，也是我國社會治理現(xiàn)代化的必要環(huán)節(jié)。基層社會治理是我國社會治理的重點和難點，社會治理的成效體現(xiàn)在基層，活力源泉也在基層。隨著城鎮(zhèn)化進程的加速，當前基層社會治理面臨諸多難題，比如，基層權(quán)力有限但過度負重，出現(xiàn)人口管理難、矛盾化解難、安全防控難、基層管控難、服務供給難、隊伍建設難等問題。政府需要從控制型向服務型轉(zhuǎn)變，在治理中提供服務，在服務中促進治理，提高服務效能，縮小服務半徑。標準作為提升治理現(xiàn)代化的重要手段，在我國經(jīng)濟社會發(fā)展中有著越來越重要的地位和作用，通過標準化的介入，基層社會治理將更加趨于規(guī)范。

2 基層社會治理標準化的意義

2.1 標準化加快基層社會治理法治化

通常情況下，法律涉及的層面具有典型的上層建筑意味，更側(cè)重于立法機關(guān)從規(guī)制法律主體的法律關(guān)系角度出發(fā)，構(gòu)建帶有宏觀性、普遍性、約束性及長遠性的權(quán)利義務及責任追究體系，而對基礎(chǔ)性、技術(shù)性、具體的、微觀的、多樣的乃至多變的社會事物無法及時準確規(guī)范或預測到位，既難以圍繞基層某些細節(jié)大花篇幅，也難以針對基層社會治理的具體操作詳盡描述，而這恰是標準的長處。標準作為軟性法律的一種重要表現(xiàn)形式，偏向于微觀、技術(shù)和操作層面，通過標準制定實施，可以細化法條內(nèi)容，彌補成文法不足，有利于檢驗和修正制度構(gòu)想，有利于加快法治進程。

2.2 標準化促進基層社會治理精細化

黨的十八屆五中全會提出社會治理要精細化。標準化是精細化的前提，通過對基層社會治理結(jié)構(gòu)、信息資源平臺、人員隊伍、制度保障和服務等一系列的標準化建設，使治理架構(gòu)更科學，治理機制更健全，工作事項進一步細化，工作流程進一步規(guī)范，評價體系進一步完善，構(gòu)建治理與服務并重的網(wǎng)格化服務管理新格局，推動管理的扁平化、精細化、標準化和可視化。

2.3 標準化推動基層社會治理現(xiàn)代化

標準化是治理現(xiàn)代化的基石，標準可發(fā)揮貫徹上級政策法規(guī)和固化基層通行做法的橋梁作用，可發(fā)揮明晰對外服務要素和規(guī)范對內(nèi)管理流程的載體功能。離開標準化，治理現(xiàn)代化就無從談起。浙江省大力倡導“標準化+”基層社會治理，通過楓橋、杭州等地先試先行的實踐經(jīng)驗，利用標準化工作推進基層社會治理體系和治理能力現(xiàn)代化進程。

3 我國基層社會治理標準化研究成果

在西方語境下，重在強調(diào)政府的社會服務職能，社會治理及其標準化的提法并不多見。我國社會管理標準化的專門研究還比較少。馬俊達對社會管理視閾下的標準化問題進行了研究，提出了現(xiàn)實語境下社會管理標準化概念及其公正性、政策性、民主性、專業(yè)性、層次性、動態(tài)性等主要特性，從改善社會發(fā)展質(zhì)量、健全社會管理體制、強化基層社會管理能力等角度分析了當前開展社會管理標準化建設的積極意義和現(xiàn)實需求，從宏觀層面有針對性地提出了推進社會管理標準化建設的具體措施建議[1]。李凌松指出，北京東城區(qū)借助服務標準化作為“技術(shù)路線圖”來提升網(wǎng)格化社會服務管理體系建設水平，取得了明顯成效，但網(wǎng)格化社會服務管理標準化建設系統(tǒng)的理論指導和整體規(guī)劃還有待加強，標準體系尚待進一步完善[2]。俞可平認為，標準化是治理現(xiàn)代化的基石，并提出標準化關(guān)系到國家治理的制度化、科學化及國家治理的改革和改善[3]。洪麗君以廈門市海滄區(qū)社區(qū)治理標準化為例，通過社區(qū)網(wǎng)格化標準化，實現(xiàn)了對網(wǎng)格化管理的流程再造和改善，進一步鞏固和提升社區(qū)管理和服務的質(zhì)量，促進網(wǎng)格化管理模式的創(chuàng)新和擴散[4]。陳怡晨、張鑫等介紹了“楓橋經(jīng)驗”基層社會治理標準化建設的主要做法，包括構(gòu)建基層社會治理標準體系，編制一批核心標準項目，建立標準化實施推廣隊伍，持續(xù)實施和改進標準體系等，提升了浙江省諸暨市楓橋鎮(zhèn)自身基層社會治理的規(guī)范性[5]。龔賀、盛立新等認為應將標準化原理與方法引入社會管理領(lǐng)域，將標準化原理與方法引入社會管理領(lǐng)域，充分發(fā)揮標準化的基礎(chǔ)性技術(shù)支撐作用，是加強社會管理的新思路、新方法、新趨勢，應增強對社會管理標準化工作的重視，組建國家社會管理標準化專業(yè)技術(shù)委員會，加快相關(guān)標準制定工作[6]。北京、四川、山東等省市目前也在交通、環(huán)保、旅游、公共安全等多個領(lǐng)域建立起標準化發(fā)展規(guī)劃和標準體系框架，有效推進了社會管理、社會治理領(lǐng)域相關(guān)工作的科學化、規(guī)范化和制度化。

4 浙江省“四個平臺”基層社會治理背景

在基層社會治理創(chuàng)新上，浙江省一直在先行探路。從杭州市開辦“我們圓桌會”欄目保障公民對城市公共事務的參與權(quán)、推進公共決策的民主化到溫州市出臺全國首個政府職能向社會組織轉(zhuǎn)移規(guī)范性文件，建立行業(yè)協(xié)會商會承接政府職能轉(zhuǎn)移的科學機制，從“網(wǎng)格化管理、組團式服務”管理服務新模式，到法治、德治、自治“三治合一”基層治理新機制……社會治理的能力和服務發(fā)展的水平，在不斷自我提升、超越。

推進基層治理體系和治理能力現(xiàn)代化，亟須破解兩大難題：一是事在鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）與權(quán)在縣里的矛盾，鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）“單薄”的管理職權(quán)與繁重的工作任務嚴重不匹配;二是鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）統(tǒng)籌協(xié)調(diào)與部門派駐機構(gòu)的矛盾，縣鄉(xiāng)斷層、條塊分割、“兩張皮”的問題普遍存在，難以形成工作合力。為破解此類基層治理難題，2016年9月，浙江省委辦公廳、省政府辦公廳出臺了文件《關(guān)于加強鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）“四個平臺”建設完善基層治理體系的指導意見》，為全面提升鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）社會管理和服務群眾水平指明了方向?；鶎又卫眢w系“四個平臺”是一個資源集合平臺，它運用矩陣化管理理念，對鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）和部門派駐機構(gòu)承擔的職能相近、職責交叉和協(xié)作密切的日常管理服務事務進行整合，形成綜治工作、市場監(jiān)管、綜合執(zhí)法、便民服務四個功能性工作平臺，并以綜合指揮、屬地管理、全科網(wǎng)格、運行機制為支撐。通過機制創(chuàng)新，統(tǒng)籌縣鄉(xiāng)條塊力量，真正讓鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）這個龍頭挺起來，增強鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）管理服務功能，切實抓好“放管服”改革的承接和落實，著力實現(xiàn)治理體制由分割向融合轉(zhuǎn)變，治理架構(gòu)由垂直向扁平轉(zhuǎn)變，治理主體由單一向多元轉(zhuǎn)變，全面提升基層社會管理和服務群眾水平。

5 “四個平臺”基層社會治理標準化探索

5.1 職能定位及運行流程標準化

“四個平臺”是以建立的縣鄉(xiāng)聯(lián)動、功能集成、反應靈敏、扁平高效的綜合指揮系統(tǒng)為依托，形成信息收集（縣級平臺交辦及網(wǎng)格上報信息）—分流交辦—執(zhí)行處置—日常督辦—信息反饋—督查考核，實現(xiàn)“受理、執(zhí)行、督辦、考核”閉環(huán)管理，從而加強各平臺運行及交辦事項辦理情況的監(jiān)督、檢查，進而提升基層社會管理和服務群眾的水平。因此，“四個平臺”的建設、運行、管理的標準化不可或缺。應形成綜治工作、市場監(jiān)管、綜合執(zhí)法、便民服務四個工作平臺的功能定位和職責標準，并對平臺信息化建設提出規(guī)范性要求，完善各部門工作聯(lián)系機制、協(xié)調(diào)聯(lián)動機制、研判預警機制等配套機制建設標準。同時，應形成統(tǒng)一的“四個平臺”基本流程，對信息收集要求、收集方式和信息等級劃分進行細化，對網(wǎng)格人員、社區(qū)及鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）等不同層級的流轉(zhuǎn)進行規(guī)范，對信息處理時效提出要求，同時，加強“四個平臺”運行管理制度建設及各層級的工作考核標準制定。

5.2 全科網(wǎng)格標準化

網(wǎng)格是“四個平臺”的基礎(chǔ)支撐，全科網(wǎng)格構(gòu)成一個信息收集端，觸角無縫覆蓋鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）。浙江省全科網(wǎng)格是在原有綜合治理的基礎(chǔ)上，將行政執(zhí)法、環(huán)境保護、安全管理、食品藥品監(jiān)管等民生服務事項納入網(wǎng)格，統(tǒng)籌職能、力量、資源和經(jīng)費，實現(xiàn)全網(wǎng)覆蓋，發(fā)揮綜合性功能，實現(xiàn)“多元合一、一員多用”，打破了原來各自為戰(zhàn)的局面。在整合各類資源的基礎(chǔ)上，應將標準化手段融入到全科網(wǎng)格的建設與管理考核機制中，統(tǒng)一全科網(wǎng)格在信息采集、政策宣傳、社情民意聯(lián)絡、矛盾糾紛調(diào)解、社會事務管理、網(wǎng)格居民服務等方面的功能定位，圍繞網(wǎng)格化的人、地、事、物、情、組織六大要素，形成全省統(tǒng)一的網(wǎng)格劃分標準，建立網(wǎng)格準入事項目錄標準，建立社區(qū)編碼規(guī)則、網(wǎng)格編碼規(guī)則、案（事）件編碼規(guī)則、部件編碼規(guī)則、專業(yè)部門編碼規(guī)則、自然幢（院落）編碼規(guī)則、房屋編碼規(guī)則等統(tǒng)一編碼規(guī)則[7]，形成網(wǎng)格組織架構(gòu)及人員配置標準，規(guī)范專兼職網(wǎng)格人員的工作職責、內(nèi)容、培訓與績效考核等，突出網(wǎng)格人員作為鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）黨委、政府的“觸角”“耳目”作用，加快形成全科網(wǎng)格的一系列標準，促進網(wǎng)格管理服務的精細化管理。

5.3 網(wǎng)格事（部）件標準化

事（部）件標準化管理的目的是為了具體化和定量化基層社會治理的對象，規(guī)范網(wǎng)格人員上報采集的信息，以便綜合信息指揮系統(tǒng)精確掌握管理對象的屬性、狀態(tài)、位置、數(shù)量、詳情描述等信息，分流交辦至各個平臺（部門）進行執(zhí)行處置，實現(xiàn)城市管理空間、管理對象以及城市管理信息的采集與傳輸?shù)臏蚀_定位和精確管理。可參照GB/ T 30428.2—2013《數(shù)字化城市管理信息系統(tǒng) 第2部分：管理部件和事件》的要求，再結(jié)合各基層的實際情況或已有的政策文件規(guī)定，將所在區(qū)域的事件和部件進行分類、編碼，形成網(wǎng)格具體工作標準，規(guī)范各事件、部件的操作處置流程。部件管理類型可從公用設施、交通設施、市容環(huán)境設施、園林綠化設施等幾方面考慮，事件管理類型可從市容環(huán)境、宣傳廣告、施工管理、街面秩序、突發(fā)事件等幾方面考慮。在形成事（部）件標準化頂層設計后，應推進網(wǎng)格地理信息數(shù)字化，運用地理信息系統(tǒng)、無線通信等信息技術(shù)和設備，建立各類部件和事件的空間及屬性數(shù)據(jù)庫，將基層網(wǎng)格的人、地、事、物、情、組織全部納入管理服務范圍，為城市的協(xié)同管理查詢及業(yè)務分發(fā)提供可靠依據(jù)。

5.4 綜合指揮標準化

如果把“四個平臺”看成一個處理終端，那么綜合信息指揮系統(tǒng)就是其高速運轉(zhuǎn)的處理器，它對信息進行研判分析和命令指派，強化縱橫聯(lián)動統(tǒng)一性。綜合信息指揮系統(tǒng)應依托視頻監(jiān)控系統(tǒng)與道路監(jiān)控探頭等，通過顯示器或者大屏幕能夠直觀顯示城市管理的相關(guān)地圖信息、案卷信息和相關(guān)詳細信息等全局情況，并可以直觀查詢顯示每個社區(qū)、網(wǎng)格人員、部件等個體的情況，直接指揮該地區(qū)各類事件的管理，監(jiān)督各類事件的處理進展情況，實現(xiàn)對基層治理情況的總體把握，實現(xiàn)與各縣（市、區(qū)）基層綜合信息平臺數(shù)據(jù)共享交換。因此，應建立綜合信息指揮系統(tǒng)的建設與運行標準，明確在崗人員配置、職責、設施設備以及基層信息平臺的管理，確保信息流轉(zhuǎn)順暢。

5.5 信息平臺標準化

作為基層社會治理新模式的“四個平臺+全科網(wǎng)格體系”，旨在打破各部門的信息“孤島”，解決矛盾糾紛處理、治安及安全隱患處置等基層社會治理的多部門聯(lián)勤聯(lián)動。通過信息系統(tǒng)對接整合，即多網(wǎng)合并、網(wǎng)網(wǎng)整合、網(wǎng)間溝通，形成全省統(tǒng)一的基層治理“四個平臺”信息系統(tǒng)，并推動各縣（市、區(qū)）基層平臺功能開發(fā)，實現(xiàn)省級信息系統(tǒng)、省協(xié)同平臺及各基層平臺信息對接的標準化，統(tǒng)一信息資源共享和交換過程中所必需的技術(shù)標準規(guī)范，從而打造一個集中統(tǒng)一、信息共享、功能完善的信息系統(tǒng)。整合基層各類信息采集APP，確保網(wǎng)格人員規(guī)范地錄入采集的基礎(chǔ)信息，并在信息系統(tǒng)內(nèi)實現(xiàn)各類信息分類分層轉(zhuǎn)交辦理，實現(xiàn)跨部門、跨地區(qū)、跨行業(yè)的聯(lián)動治理格局。通過信息化標準化提升基層治理水平，逐步構(gòu)建一個天上有云（云計算中心）、地上有格（社會治理網(wǎng)格）、中間有網(wǎng)（互聯(lián)網(wǎng)）的新型社會服務管理信息化支撐體系。

6 建議

（1）社會治理標準化相較于工業(yè)、農(nóng)業(yè)領(lǐng)域的標準化更側(cè)重于公共資源分配、管理規(guī)范與服務提供，具有依法行政的重要意蘊。因此，在開展標準化工作時，應既強調(diào)標準制定的政策依據(jù)，也重視標準實施的政策效力，必須在尊重和遵循已有規(guī)章制度的基礎(chǔ)上，結(jié)合發(fā)展趨勢和一線工作實情，將同一事件的各類政策法規(guī)條款匯聚提煉為操作性強的標準條款，發(fā)揮出標準對宏觀政策的細化、補充與聯(lián)動作用。

（2）社會治理標準化相較于技術(shù)領(lǐng)域的標準化需面對更復雜的主體、需求與問題，引導公眾自覺自愿地執(zhí)行標準，從而達到社會共治。因此，在標準化工作開展時，需更加重視民主作用的發(fā)揮，更加強調(diào)社會廣泛參與和各方利益協(xié)商一致。必須堅持開門制定標準，鼓勵各級各類主體參與標準編寫，及時廣泛征求各方意見和建議，促使社會廣泛接納。重在堅持標準透明運行，以推薦性標準為抓手，鼓勵和引導基層組織和社會成員主動采納和執(zhí)行標準，更好地調(diào)動人民群眾參與社會管理的積極性、主動性、創(chuàng)造性，促使管制型社會管理向服務型、柔性化社會管理轉(zhuǎn)變。

參考文獻

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