戴俊峰

摘 要：在大數(shù)據(jù)時(shí)代，伴隨著大數(shù)據(jù)的迅速發(fā)展，國家治理能力的建設(shè)面臨著全新的機(jī)遇和巨大的挑戰(zhàn)。在信息時(shí)代的客觀要求下，我國的電子政務(wù)及其配套制度已相繼建立發(fā)展，但離國家治理現(xiàn)代化仍有一段距離，其中就包括數(shù)據(jù)分析、運(yùn)用等能力的嚴(yán)重不足、相關(guān)專業(yè)人員緊缺、大數(shù)據(jù)觀念仍未深入普及等問題。要切實(shí)做到國家治理現(xiàn)代化，必須更新觀念，強(qiáng)化技術(shù)，培養(yǎng)專業(yè)人員，完善配套措施，轉(zhuǎn)變治理模式，真正實(shí)現(xiàn)大數(shù)據(jù)時(shí)代背景下的國家治理現(xiàn)代化。

關(guān)鍵詞：大數(shù)據(jù)；治理現(xiàn)代化；治理體系；治理能力

中圖分類號(hào)：D640 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A 文章編號(hào)：1673-2596（2016）11-0072-03

中共十八屆三中全會(huì)上明確提出了“全面深化改革的總目標(biāo)是發(fā)展和完善中國特色社會(huì)主義制度，推進(jìn)國家治理體系和治理能力的現(xiàn)代化”。①這一目標(biāo)既是國家長治久安的基礎(chǔ)，也是中華民族復(fù)興不可或缺的重要部分，可謂影響深遠(yuǎn)、意義重大。隨著信息網(wǎng)絡(luò)的迅猛發(fā)展，數(shù)據(jù)呈現(xiàn)出爆炸式增長的態(tài)勢，對我國國家治理的現(xiàn)代化提出了挑戰(zhàn)也帶來了機(jī)遇。俞可平先生認(rèn)為“治理現(xiàn)代化的三大要素，即治理主體、治理機(jī)制和治理工具，這三個(gè)要素最后的目的就是改善治理效果，治理效果取決于這三個(gè)要素”，②而大數(shù)據(jù)即屬于治理工具范疇，對國家治理現(xiàn)代化的影響自然是不言而喻。

一、概念界定

（一）大數(shù)據(jù)

大數(shù)據(jù)最初更多是一個(gè)技術(shù)性的概念，是指無法通過傳統(tǒng)的工具在盡可能短的時(shí)間內(nèi)完成對大量數(shù)據(jù)的傳輸、儲(chǔ)存和分析。而到了今天，我們可以清晰地認(rèn)識(shí)到大數(shù)據(jù)，就本質(zhì)而言，是互聯(lián)網(wǎng)、云計(jì)算等幾種技術(shù)革命的疊合和升華。大數(shù)據(jù)的4V特點(diǎn)：Volume（大量）、Velocity（高速）、Variety（多樣）、Value（價(jià)值）都被人們廣泛關(guān)注。簡而言之，通過大數(shù)據(jù)可以在15分鐘內(nèi)完成12年前需要10年才能做到的對30億對堿基對的排序，可見其大量、高速。③

根據(jù)英國政府智囊公布的數(shù)據(jù)可知，英國政府通過大數(shù)據(jù)這一治理工具的使用，每年可節(jié)約330億英鎊，這相當(dāng)于每年為每個(gè)英國人節(jié)約了500英鎊。④不僅如此，大數(shù)據(jù)更能做到災(zāi)害預(yù)警、保障政治決策的科學(xué)化，為民主擴(kuò)大基礎(chǔ)，極大地提高公共服務(wù)的效力等等。如果我國使用大數(shù)據(jù)這一治理工具，并且制定出相應(yīng)的配套措施和法律法規(guī)，國家的每一個(gè)角落都會(huì)被大數(shù)據(jù)的光芒所照亮。

然而，大數(shù)據(jù)一旦被當(dāng)做國家治理工具登上政治舞臺(tái)，也勢必會(huì)帶來許多挑戰(zhàn)，其中最令人擔(dān)憂的則是信息安全、網(wǎng)絡(luò)安全的問題。斯諾登事件掀起了全世界對信息安全的恐慌，人民都籠罩在缺乏安全感的霧霾之中。在短時(shí)間內(nèi)，我國還不會(huì)面臨如此大的信息安全恐慌，大數(shù)據(jù)分析處理能力遠(yuǎn)遠(yuǎn)不及預(yù)想的水平，運(yùn)營商其帶寬能力與對數(shù)據(jù)洪流的適應(yīng)能力將面臨更大的挑戰(zhàn)。但是進(jìn)入大數(shù)據(jù)治理時(shí)代后，國家安全便進(jìn)入了一個(gè)長期高度預(yù)警的狀態(tài)，一旦信息安全遭到挑戰(zhàn)，那么不再是個(gè)人隱私，甚至國家機(jī)密都將遭致泄露。

（二）治理現(xiàn)代化

根據(jù)黨中央頒布的《決定》可知，國家治理現(xiàn)代化可以分為國家治理體系現(xiàn)代化和國家治理能力現(xiàn)代化兩大方面的內(nèi)容。國家治理體系和治理能力是一個(gè)有機(jī)整體，相輔相成。有了科學(xué)的國家治理體系才能孕育高水平的治理能力；不斷提高國家治理能力才能充分發(fā)揮國家治理體系的效能。解決中國各種問題，實(shí)現(xiàn)各項(xiàng)既定目標(biāo)，關(guān)鍵要靠國家治理體系和治理能力的現(xiàn)代化。

國家治理體系，包括了經(jīng)濟(jì)治理、政治治理、社會(huì)治理、文化治理、生態(tài)治理、政黨治理等多個(gè)領(lǐng)域以及基層、地方、全國乃至區(qū)域與全球治理中的國家參與等多個(gè)層次，其主體部分是黨領(lǐng)導(dǎo)人民治國理政的制度體系。⑤

所謂國家治理能力，是運(yùn)用國家制度治理國家和社會(huì)各方面事務(wù)的能力，包括改革發(fā)展穩(wěn)定、內(nèi)政外交國防、治黨治國治軍等各個(gè)方面的能力。

二、大數(shù)據(jù)治理工具的困境與問題

（一）觀念不足，能力較弱

我國現(xiàn)階段對大數(shù)據(jù)的認(rèn)識(shí)不夠深入，觀念不足，國家治理層面缺乏對數(shù)據(jù)的處理、分析和挖掘等能力，自然運(yùn)用較少。現(xiàn)代國家治理本身就是一個(gè)各方協(xié)助共同參與的有機(jī)系統(tǒng)，其運(yùn)行是否有效甚至高效，是否采取大數(shù)據(jù)運(yùn)用模式都是由治理主體自覺和有意識(shí)地進(jìn)行觀念更新與否決定的。我國治理主體的大數(shù)據(jù)觀念仍舊較低，國家治理現(xiàn)代化對數(shù)據(jù)的挖掘、處理、分析和運(yùn)用的能力都整體偏弱。如在地震期間，正是因?yàn)楫?dāng)?shù)卣块T對居民數(shù)量、居住地等數(shù)據(jù)的研判和運(yùn)用能力較弱而提出了錯(cuò)誤的抗震救災(zāi)方案，直接導(dǎo)致資源調(diào)配不符的問題，引發(fā)了政府與民眾的沖突。⑥

（二）信息統(tǒng)合嚴(yán)重不足

科層制下條塊壁壘和條塊之間的矛盾阻滯了大數(shù)據(jù)的傳遞，也客觀上造成了國家治理系統(tǒng)內(nèi)部的“信息孤島”。⑦簡而言之，即我國治理中存在信息統(tǒng)合不足的問題。而在我國，這種“信息孤島”、信息壁壘極為常見，由于各部門和單位之間的信息系統(tǒng)和內(nèi)部體制存在差異，致使其在數(shù)據(jù)庫建構(gòu)和運(yùn)行過程中缺乏統(tǒng)一的規(guī)劃和標(biāo)準(zhǔn)，各單位的數(shù)據(jù)資源均完全由自身監(jiān)管、操作和使用，相互之間存在隔閡。如何突破數(shù)據(jù)壁壘，打破隔閡，實(shí)現(xiàn)信息統(tǒng)合是亟待解決的重大難題。

（三）相關(guān)專業(yè)人才匱乏

我國主攻大數(shù)據(jù)的人才極度匱乏，然而專業(yè)人才的占有率又是大數(shù)據(jù)時(shí)代國家治理能力把控主動(dòng)權(quán)的一大重要條件。然而大數(shù)據(jù)更多體現(xiàn)為綜合性，是互聯(lián)網(wǎng)和云計(jì)算的疊合和升華，那么數(shù)據(jù)分析師必須是復(fù)合型人才。根據(jù)麥肯錫的數(shù)據(jù)可知，2015年，全球?qū)⑿略?40萬個(gè)與大數(shù)據(jù)相關(guān)的工作崗位，而其中近半都在美國；而且目前全球擁有大數(shù)據(jù)技能的人員極度短缺，只占到應(yīng)征額的1/3。⑧

三、國家治理中的大數(shù)據(jù)運(yùn)用

在大數(shù)據(jù)時(shí)代，掌握信息便掌握了巨大的無形力量，其作為社會(huì)發(fā)展變革的重要工具，將廣泛地影響國家、政府、社會(huì)組織甚至個(gè)人，就治理體系而言，大數(shù)據(jù)將極大的影響國家治理的主體和組織結(jié)構(gòu)；而對于國家治理能力而言，大數(shù)據(jù)將為決策方式的突破、公共服務(wù)的提升等內(nèi)容提供極大的可能和條件。

（一）大數(shù)據(jù)于治理體系的運(yùn)用

治理體系中的主體自然舉足輕重，而這些主體本身及其之間所形成的組織結(jié)構(gòu)對治理體系也有著巨大影響，大數(shù)據(jù)則能為治理主體和結(jié)構(gòu)組織帶來變革。

1.大數(shù)據(jù)為治理主體多元化提供可能，為社會(huì)組織贏取較大的發(fā)展空間，為社會(huì)的自我管理、自我服務(wù)提供條件。傳統(tǒng)的國家治理結(jié)構(gòu)多是以政府為核心的封閉性結(jié)構(gòu)，政府內(nèi)部形成以科層制為主體的各個(gè)部門，當(dāng)然其中也有一定的利益集團(tuán)參與到政治博弈當(dāng)中，但對政策法律的影響仍然有限，也不能完全體現(xiàn)民主要求下的公民參與。但是在大數(shù)據(jù)時(shí)代，國家政府將日益變得開放，“近年來政府工作中明確提出了“簡政放權(quán)”的要求，放權(quán)于市場，以釋放改革紅利，換取市場活力”。⑨在簡政放權(quán)語境下，社會(huì)組織承接相關(guān)職能有了更多的條件和可能。當(dāng)然，除了社會(huì)組織，人民群眾在當(dāng)中的作用也逐漸變大，民主參與的范圍極大的拓展。比如，在美國就可以通過航班延誤時(shí)間的分析系統(tǒng)，替代美國國家交通管制部門的“航班等待時(shí)間計(jì)算器”。⑩社會(huì)治理理念的核心內(nèi)容是治理主體的多元化，即社會(huì)治理的主體包含著政府、社會(huì)組織、企事業(yè)單位、居民等多元行為主體，這些行為主體通過形成合作伙伴關(guān)系，依法為社會(huì)提供公共服務(wù)，規(guī)范社會(huì)成員行為，維護(hù)社會(huì)成員權(quán)益，協(xié)調(diào)社會(huì)成員關(guān)系，管理社會(huì)成員事務(wù)，實(shí)現(xiàn)公共利益最大化。大數(shù)據(jù)進(jìn)一步賦予了經(jīng)濟(jì)市場和社會(huì)組織一定的權(quán)利，使其分享原本國家獨(dú)占的治理權(quán)利，形成多元的治理主體；尤其是在城市環(huán)境、公共衛(wèi)生、食品安全等領(lǐng)域，在大數(shù)據(jù)的背景下，一旦放開就能達(dá)到較好的效果。

2.大數(shù)據(jù)將為官僚科層制轉(zhuǎn)向扁平化結(jié)構(gòu)提供機(jī)遇，管理層級與管理幅度將有所調(diào)整。在我國政府“職責(zé)同構(gòu)”現(xiàn)狀下，即上下對口，機(jī)構(gòu)對應(yīng)，出現(xiàn)了條塊關(guān)系緊張、人浮于事、行政效率受損等問題。而在大數(shù)據(jù)時(shí)代，橫向分工合作與縱向科層制的生硬結(jié)構(gòu)將被挑戰(zhàn)，因?yàn)榇髷?shù)據(jù)為政府內(nèi)部的數(shù)據(jù)共享和共同決策提供平臺(tái)，各個(gè)部門、各級機(jī)構(gòu)可以通過大數(shù)據(jù)平臺(tái)交流、互動(dòng)、求助，或是共同分析運(yùn)用數(shù)據(jù)，以保證政策制定的科學(xué)性。這個(gè)狀態(tài)下，國家治理可以將官僚制進(jìn)行一定的削弱，從而更加關(guān)注對社會(huì)各個(gè)領(lǐng)域、專項(xiàng)問題的管理，從而實(shí)現(xiàn)扁平化結(jié)構(gòu)，調(diào)整管理層級，適當(dāng)增加管理幅度。如，在2006年的美國，官方通過把20多年的犯罪違法情況和交通事故情況的數(shù)據(jù)進(jìn)行了整合、處理和分析，美國警察驚訝地發(fā)現(xiàn)，他們通過大數(shù)據(jù)發(fā)現(xiàn)犯罪與交通事故多發(fā)區(qū)有較大重合，基于此，美國國家高速公路交通管理局、國家司法援助局和國家司法研究所聯(lián)合設(shè)立了專項(xiàng)小組，開展聯(lián)合治理，取得了良好的成效。

（二）大數(shù)據(jù)之于治理能力的運(yùn)用

1.大數(shù)據(jù)將真正做到?jīng)Q策的民主性、科學(xué)性，實(shí)現(xiàn)決策能力的極大提升。就民主而言，不僅需要一種能夠在一定程度上突破時(shí)空限制的實(shí)現(xiàn)更大量基數(shù)的投票或表達(dá)，還要求政治主體，特別是決策主體在決策之前能夠深思熟慮，并形成導(dǎo)向。而科學(xué)性更多是體現(xiàn)在決策成果上，一方面要能夠海量處理出最佳的決策的結(jié)論；另一方面，還必須對決策的影響、效果做出分析，對決策風(fēng)險(xiǎn)做出防范等。而在大數(shù)據(jù)背景下，第一，民意參與和協(xié)商民主有了發(fā)展機(jī)遇。特別是截止去年，中國網(wǎng)民規(guī)模達(dá)6.32億，互聯(lián)網(wǎng)普及率達(dá)到46.9%，{11}這達(dá)到三重效果，即“自媒體”發(fā)聲，處理、分析數(shù)據(jù)成社會(huì)情報(bào)，接收信息渠道的拓展。第二，多數(shù)決策實(shí)現(xiàn)的可能，民主決策更徹底。大數(shù)據(jù)追求“1秒定律”讓多數(shù)民主決策的障礙消除。第三，決策的科學(xué)性能得以保障。決策科學(xué)的關(guān)鍵在于數(shù)據(jù)的占有、處理和分析，然而這些在大數(shù)據(jù)背景下都已不是問題。經(jīng)過近十多年的快速發(fā)展，我國電子政務(wù)以大規(guī)?；A(chǔ)設(shè)施建設(shè)為重點(diǎn)，以核心業(yè)務(wù)系統(tǒng)為突破，已經(jīng)取得了一定的成果。根據(jù)數(shù)據(jù)顯示，目前我國中央國家機(jī)關(guān)各單位政務(wù)信息化覆蓋率已經(jīng)達(dá)到了100%，地區(qū)省市一級政府核心業(yè)務(wù)信息化也普遍高達(dá)80%的覆蓋率。{12}

2.大數(shù)據(jù)為拓展公共服務(wù)范圍提供了發(fā)展方向和突破口?，F(xiàn)在較為緊張且亟需加強(qiáng)的公共服務(wù)包括醫(yī)療、教育等。就醫(yī)療而言，在醫(yī)療信息的共享、遠(yuǎn)程監(jiān)護(hù)的提升等方面，大數(shù)據(jù)將大有可為。大數(shù)據(jù)使海量數(shù)據(jù)儲(chǔ)存、分析和數(shù)據(jù)的結(jié)構(gòu)化、體系化都成為可能，在此基礎(chǔ)上，各國各醫(yī)院可以交流醫(yī)療信息，促進(jìn)醫(yī)療水平的提升，也為病人病例的信息轉(zhuǎn)換、延展分析等提供了可能。就教育而言，大數(shù)據(jù)不僅能夠拓展教育受眾面，還能實(shí)現(xiàn)個(gè)性化教育培養(yǎng)。大數(shù)據(jù)能夠?yàn)樨毨У貐^(qū)的教育、成年人教育和老年教育提供信息、資訊，以擴(kuò)大受眾面；而對于在校學(xué)生，更可以編制大數(shù)據(jù)跟蹤、分析系統(tǒng)，幫助老師因材施教。雖然就目前為止，大數(shù)據(jù)在我國的國家治理過程，特別是實(shí)用中還非常有限，但已經(jīng)有一些地方開始重視這一塊的工作，并投入實(shí)踐。廣東省已經(jīng)起草了《廣東省實(shí)施大數(shù)據(jù)戰(zhàn)略工作方案》，上海市也發(fā)布了推進(jìn)大數(shù)據(jù)研究與發(fā)展的計(jì)劃，爭取在3年內(nèi)實(shí)現(xiàn)醫(yī)療、食品安全、交通、科技、服務(wù)交互共享的模式。

四、大數(shù)據(jù)治理問題的解決路徑

（一）更新理念，強(qiáng)化認(rèn)知

現(xiàn)階段，我國必須加快、深入對大數(shù)據(jù)時(shí)代的認(rèn)識(shí)，形成大數(shù)據(jù)作為我國國家治理現(xiàn)代化的重要工具的理念，破題之道主要分為兩個(gè)方面。第一，加強(qiáng)政府機(jī)關(guān)及其工作人員的認(rèn)識(shí)，并發(fā)揮政府的主導(dǎo)作用。政府作為社會(huì)發(fā)展的引航者，也是國家治理現(xiàn)代化的主體，應(yīng)當(dāng)也必須加快對大數(shù)據(jù)的認(rèn)識(shí)，并進(jìn)行培訓(xùn)。第二，提升社會(huì)組織等其他群體的參與度。在強(qiáng)調(diào)簡政放權(quán)的格局下，政府要培育相關(guān)的民間智庫等第三方組織，積極倡導(dǎo)、引導(dǎo)、扶持社會(huì)多元群體的參與，重視社會(huì)力量，匯集社會(huì)資源，形成聯(lián)動(dòng)的合力。

（二）完善制度，培育環(huán)境

道格拉斯·斯諾認(rèn)為，“制度是社會(huì)的游戲規(guī)則，是人為設(shè)定的制約?！眥13}大數(shù)據(jù)引發(fā)了人民對于信息安全和個(gè)人隱私的廣泛擔(dān)憂，甚至恐慌；而大數(shù)據(jù)的安全更危及到國家安全。故此，在大數(shù)據(jù)背景下，我國國家治理必須制定一系列政策、制度和法律來提供切實(shí)的安全保障。其中，不僅包括“搭班子”——建立專業(yè)的領(lǐng)導(dǎo)組織和管理機(jī)制，也包括建造主體間的數(shù)據(jù)整合、共享系統(tǒng)，甚至“緊急處理”規(guī)則，比如谷歌等均有限時(shí)銷毀制度。

（三）培育人才，強(qiáng)化技術(shù)

專業(yè)人才、科學(xué)技術(shù)對于大數(shù)據(jù)的處理、分析而言就是命脈。大數(shù)據(jù)對于技術(shù)研發(fā)、人才管理、投放運(yùn)用都有著極高的要求，事實(shí)上，這些也是國家治理現(xiàn)代化的重要要求。然而，我國目前極度匱乏精通知識(shí)圖譜、互聯(lián)網(wǎng)、云計(jì)算等多維度、寬領(lǐng)域知識(shí)精通的技術(shù)人才，缺乏數(shù)據(jù)科學(xué)家和數(shù)據(jù)架構(gòu)師。在此情況下，加快人才培養(yǎng)、儲(chǔ)備和發(fā)展則成為當(dāng)務(wù)之急。技術(shù)問題的重要性不言而喻，其一，在實(shí)踐中要重點(diǎn)加強(qiáng)人工智能、海量數(shù)據(jù)的存儲(chǔ)、處理、分析、管理和運(yùn)用的技術(shù)研發(fā)；其二，在過程中注重各方聯(lián)動(dòng)，形成合力，成立大數(shù)據(jù)治理和服務(wù)平臺(tái)，建設(shè)大數(shù)據(jù)的系統(tǒng)化工程。

大數(shù)據(jù)時(shí)代已然到來，這不僅為我國治理能力和治理體系的現(xiàn)代化提供了機(jī)遇，同時(shí)也著實(shí)提出了各方面的挑戰(zhàn)。信息化是世界發(fā)展的必然趨勢，大數(shù)據(jù)作為國家治理現(xiàn)代化的重要治理工具，具有重大現(xiàn)實(shí)意義；然而，我國目前大數(shù)據(jù)的專業(yè)人才、專業(yè)技術(shù)和制度環(huán)境等都遠(yuǎn)遠(yuǎn)不足，只有把握重點(diǎn)，各個(gè)擊破，才能真正實(shí)現(xiàn)我國治理的現(xiàn)代化。

注 釋：

①中共中央.中共中央關(guān)于全面深化改革的若干重大問題決定.2013-11-15.

②俞可平.國家治理現(xiàn)代化的若干問題（上）.中國社會(huì)科學(xué)網(wǎng)，2014-6-8.http：//www.cssn.cn/glx/glx_gggl/201406/t20140609_1201579.shtml，2015-4-10.

③維克托·邁爾-舍恩伯格，肯尼斯·庫克耶.大數(shù)據(jù)時(shí)代：生活、工作與思維的大變革.浙江人民出版社，2013.32.

④Yiu C. The Big Data Opportunity： Making government faster， smarter and more personal[R]. London： Policy Exchange，2012.

⑤江必新.國家治理現(xiàn)代化基本問題研究.中南大學(xué)學(xué)報(bào)（社會(huì)科學(xué)版），2014，（3）.

⑥李丹陽.大數(shù)據(jù)時(shí)代的中國應(yīng)急管理體制改革.華南師范大學(xué)學(xué)報(bào)，2013，（6）.

⑦楊飚.正確認(rèn)識(shí)“信息孤島”.信息系統(tǒng)工程，2010，（7）.

⑧閔杰.大數(shù)據(jù)熱，高端人才缺.中國電子報(bào)，2013-2-5.

⑨沈榮華.國家治理現(xiàn)代化的三大趨勢.中國網(wǎng)，2014年03月11日http：//opinion.china.com.cn/opinion_35_93635.html），2015-4-10.

⑩徐子沛.大數(shù)據(jù).廣西師范大學(xué)出版社，2012.

{11}中國互聯(lián)網(wǎng)絡(luò)信息中心（CNNIC）發(fā)布的第34次《中國互聯(lián)網(wǎng)絡(luò)發(fā)展?fàn)顩r統(tǒng)計(jì)報(bào)告》，2014-6.

www.cnnic.net.cn/gywm/xwzx/rdxw/2014/201407/t20140721_47439.htm，2015-4-10.

{12}石菲.我國電子政務(wù)十年發(fā)展成就.中國信息化，2011，（12）.

{13}道格拉斯·斯諾.制度、制度變遷與經(jīng)濟(jì)績效.上海人民出版社，2008.3.

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（責(zé)任編輯 姜黎梅）