裴澤寧 周航 劉瀟

軍隊(duì)全面停止有償服務(wù)工作完成后，創(chuàng)新軍用土地應(yīng)用模式成為當(dāng)前面臨的重要課題。介紹軍用土地當(dāng)前面臨的問題狀，分析產(chǎn)生原因，分析軍地土地雙方發(fā)展的互動(dòng)影響。從改革創(chuàng)新、融合目標(biāo)、協(xié)調(diào)機(jī)制、戰(zhàn)斗力標(biāo)準(zhǔn)四個(gè)方面構(gòu)建軍用土地兩用模式創(chuàng)新邏輯框架，最后，提出軍用土地兩用模式優(yōu)化策略。

1.引言

隨著國防和軍隊(duì)全面深化改革的不斷推進(jìn)、軍隊(duì)全面停止有償服務(wù)工作的完成，面對(duì)大量空余軍用土地資源，如何有效整合與合理利用，成為停償工作后的重要課題。促進(jìn)軍地土地的整合利用是軍民結(jié)合發(fā)展的全局性、綜合性和戰(zhàn)略性問題，它確定了未來軍隊(duì)空間發(fā)展格局的基本框架。隨著我軍發(fā)展進(jìn)入新常態(tài)，更加強(qiáng)調(diào)軍用土地這個(gè)國防資源的軍事屬性，更加要求軍用土地的集約高效利用。在此背景下，探索創(chuàng)新軍用土地應(yīng)用模式，走開軍民兩用保障新路子，既是深入貫徹軍民結(jié)合發(fā)展戰(zhàn)略的必然趨勢(shì)，又是提升軍用土地保障力的內(nèi)在要求，更是將存量資源轉(zhuǎn)化為戰(zhàn)斗力的創(chuàng)新舉措。

2.問題的提出及原因分析

2.1大量軍用土地閑置

軍隊(duì)全面停止有償服務(wù)后，收回的土地有相當(dāng)數(shù)量處于閑置狀態(tài)，閑置土地與在用土地坐落數(shù)量基本一致，集約利用程度低，并且呈現(xiàn)出“多、小、散、零”的特點(diǎn)。這些閑置土地有的位于主城區(qū)核心商圈，有的位于城市經(jīng)濟(jì)發(fā)展帶，有的位于農(nóng)耕地等，與民用土地形成了“你中有我、我中有你”的狀況，功能定位不明確。這是由于營區(qū)絕大多數(shù)成形于上世紀(jì)五、六十年代，調(diào)控力度不夠、規(guī)劃先天不足、總體布局零散、功能區(qū)劃不明、建筑選址不妥、環(huán)境品質(zhì)較差等。因而，面對(duì)空余閑散土地資源多與日益增長的土地需求之間的矛盾，加強(qiáng)軍用土地集約高效利用已迫在眉睫。

2.2軍地土地糾紛較多

軍用土地與地方政府的用地規(guī)劃及民間民事主體土地發(fā)生用地矛盾較多。主要表現(xiàn)在軍地土地規(guī)劃沖突和權(quán)屬?zèng)_突。面對(duì)經(jīng)濟(jì)的高速發(fā)展，城市土地征用、房屋拆遷的形勢(shì)，一些位于發(fā)展地帶的軍用土地或者過去地處偏遠(yuǎn)但現(xiàn)在成為發(fā)展主陣地的軍用土地不得已讓路。這是由于城市土地所有權(quán)由國土資源管理部門行使，規(guī)劃權(quán)由國務(wù)院城鄉(xiāng)規(guī)劃主管部門及下級(jí)人民政府行使，兩權(quán)分屬不同部門，加之與部隊(duì)溝通不夠造成的。反過來，部隊(duì)的建設(shè)發(fā)展也影響到民用土地發(fā)展，這是由于五、六十年代有些軍用土地未利用完，經(jīng)軍地雙方協(xié)調(diào)，在明確部隊(duì)所有權(quán)的基礎(chǔ)上支持地方從事種植、養(yǎng)殖業(yè)發(fā)展，一些民眾的家庭收入都來源于此，當(dāng)部隊(duì)由于任務(wù)需求再次利用時(shí)便產(chǎn)生軍地糾紛。

2.3軍地協(xié)調(diào)機(jī)制不完善

軍地信息交流共享渠道不暢通。地方國土資源管理部門在土地資源信息公開過程中，存在信息不完整、準(zhǔn)確性不高、公開程度較低等問題。軍用土地涉軍事設(shè)施及軍事秘密，為防止失泄密事件發(fā)生，確保軍事安全，導(dǎo)致軍隊(duì)土地管理部門的土地信息多為內(nèi)部參考，信息透明度不高、共享不夠。軍地土地協(xié)調(diào)平臺(tái)機(jī)構(gòu)缺失。在軍地雙方協(xié)商置換整合、指標(biāo)儲(chǔ)備、軍民糾紛等問題的過程中，更多依賴人員溝通，當(dāng)遇到人員變動(dòng)調(diào)整時(shí)，協(xié)調(diào)溝通不暢，相關(guān)業(yè)務(wù)無法順利開展，原因是缺乏有效機(jī)構(gòu)平臺(tái)。法規(guī)制度缺失。關(guān)于國家建設(shè)用地的法律法規(guī)大部分屬于通法，部隊(duì)建設(shè)用地的法規(guī)屬于內(nèi)部行政法規(guī)、規(guī)章，二者之間并沒有融合。在當(dāng)前軍地土地需要大量置換整合、儲(chǔ)備管理之際，缺乏適應(yīng)當(dāng)前形勢(shì)的針對(duì)性法律條文和規(guī)章規(guī)范。

3.軍地土地雙方發(fā)展的互動(dòng)影響分析

3.1民用土地發(fā)展對(duì)軍用土地發(fā)展的影響

我國城鎮(zhèn)化大力發(fā)展的趨勢(shì)越來越大，城市空間結(jié)構(gòu)發(fā)生了巨大變化，表現(xiàn)為工業(yè)用地外遷、農(nóng)村用地減少、居住環(huán)境改造、低效用地置換，農(nóng)村用地的規(guī)劃調(diào)整為軍地土地置換提供了可能性，使得大量存量資源被盤活，促進(jìn)了城鄉(xiāng)土地資源供求平衡、城鄉(xiāng)土地價(jià)值最大化、綠色生態(tài)景觀增加，也促進(jìn)了軍地土地資源的供求平衡。民用土地的健康綠色發(fā)展促進(jìn)了地方經(jīng)濟(jì)的飛速發(fā)展，從而也支持了國防建設(shè)發(fā)展。

3.2軍用土地發(fā)展對(duì)民用土地發(fā)展的影響

軍用土地屬于國防資源，承載著實(shí)現(xiàn)強(qiáng)軍目標(biāo)的任務(wù)使命。近年來，軍隊(duì)全面停止有償服務(wù)旨在將存量資源轉(zhuǎn)化為保障力，從而生成戰(zhàn)斗力。部隊(duì)主動(dòng)出讓核心商圈的軍用土地，積極與地方建立協(xié)調(diào)機(jī)制，出城近郊、整合置換、指標(biāo)儲(chǔ)備、軍民共享等一些列舉措，為支持地方經(jīng)濟(jì)建設(shè)作出了貢獻(xiàn)，也為人民樹立了艱苦樸素、敢打必勝的良好形象。

3.3軍地土地雙方發(fā)展關(guān)系

軍用土地與民用土地雖然不是軍民結(jié)合發(fā)展的重要領(lǐng)域，卻是不可或缺的一部分，二者分別承載著國防建設(shè)發(fā)展的使命和地方經(jīng)濟(jì)建設(shè)的使命，是物質(zhì)的基礎(chǔ)、發(fā)展的載體。正確處理好軍用土地與民用土地的交集，是正確處理好國防建設(shè)和經(jīng)濟(jì)建設(shè)交集的基礎(chǔ)。打破軍地壁壘首先要明確軍地界限，實(shí)現(xiàn)軍民結(jié)合首先要認(rèn)清個(gè)體特性，這是雙方協(xié)調(diào)深入發(fā)展的辯證法。

4.軍用土地軍民兩用儲(chǔ)備模式創(chuàng)新的邏輯框架

以改革創(chuàng)新為驅(qū)動(dòng)。抓住軍民結(jié)合發(fā)展戰(zhàn)略之機(jī)，堅(jiān)持富國與強(qiáng)軍相統(tǒng)一。在創(chuàng)新軍用土地建設(shè)、技術(shù)力量儲(chǔ)備、資源調(diào)配和生態(tài)環(huán)境保護(hù)等軍地資源共享機(jī)制上下功夫，探索具有部隊(duì)特色、符合軍隊(duì)現(xiàn)代化要求的軍用土地融合保障。在營區(qū)營房管理、核與輻射環(huán)境監(jiān)測(cè)、水電氣熱、建筑節(jié)能等方面，依托社會(huì)、融入國家，減輕保障負(fù)擔(dān)，提高保障效益。

以深度結(jié)合為目標(biāo)。軍用土地建設(shè)領(lǐng)域是軍民結(jié)合領(lǐng)域廣、空間大、深度深的領(lǐng)域，軍地通用性強(qiáng)，不論是工程建設(shè)、土地管理還是戰(zhàn)時(shí)勤務(wù)保障，絕大部分內(nèi)容在國家和地方都有相應(yīng)的新技術(shù)、大企業(yè)，這些都為聯(lián)勤建設(shè)提供了強(qiáng)有力的支撐。通過建立完善的機(jī)制標(biāo)準(zhǔn)，采用信息化手段，將國家和地方理念技術(shù)和資源與軍用土地保障深度結(jié)合。

以互動(dòng)協(xié)調(diào)為途徑。建立信息共享平臺(tái)、互動(dòng)協(xié)調(diào)機(jī)制。軍地雙方摸清可資利用的各類保障資源，能利用民用資源的就不自己鋪攤子，能納入國家經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展體系的就不另起爐灶，能依托社會(huì)保障辦的事情都要實(shí)現(xiàn)社會(huì)化，最大限度地節(jié)約資源，提高保障效益。

以戰(zhàn)斗力為標(biāo)準(zhǔn)。樹立戰(zhàn)斗力標(biāo)準(zhǔn)，強(qiáng)化國防動(dòng)員教育，充分發(fā)揮國動(dòng)委、邊防委的紐帶和橋梁作用，形成軍地聯(lián)保方案，每2至3年組織一次軍地聯(lián)合的就地籌措演練，形成以部隊(duì)保障為主、社會(huì)保障為輔，以實(shí)物保障為主、產(chǎn)能保障為輔的多元化保障格局，有效提升后勤持續(xù)保障能力，促進(jìn)戰(zhàn)斗力生成。

5.軍用土地軍民兩用儲(chǔ)備模式優(yōu)化舉措

5.1加強(qiáng)頂制度層設(shè)計(jì)

盡快出臺(tái)軍用土地管理領(lǐng)域的軍事法律，對(duì)軍用土地的性質(zhì)、規(guī)劃、供給、審批、用途管制、使用流程、生態(tài)環(huán)境保護(hù)等各個(gè)環(huán)節(jié)進(jìn)行明確。設(shè)立地方監(jiān)察部門、軍隊(duì)紀(jì)檢部門共同監(jiān)督的合作監(jiān)察制度，避免軍地雙方責(zé)任主體相互推諉或者不合理協(xié)調(diào)。

5.2建立軍地聯(lián)動(dòng)協(xié)調(diào)機(jī)制

建立軍委機(jī)關(guān)、軍兵種與國家部委、省（市）政府定期會(huì)商機(jī)制，在中長期規(guī)劃編制、地區(qū)整體規(guī)劃制定、重大工程項(xiàng)目安排等時(shí)機(jī)，召開軍地會(huì)商會(huì)議通報(bào)有關(guān)情況、征求意見建議，共同研究解決有關(guān)軍地土地置換、儲(chǔ)備管護(hù)、軍民糾紛等矛盾問題，成立專門工作組，由黨政雙方主要領(lǐng)導(dǎo)擔(dān)任雙組長、黨政專職副書記任指揮長；主要領(lǐng)導(dǎo)重大事項(xiàng)親自協(xié)調(diào)、關(guān)鍵環(huán)節(jié)親自把關(guān)、重點(diǎn)問題親自解決，對(duì)項(xiàng)目實(shí)行網(wǎng)格化、清單式管理。建立“軍隊(duì)統(tǒng)籌、政府主導(dǎo)、企業(yè)承接”的工作機(jī)制，對(duì)閑散軍用土地分門別類清理，集中委托給所屬國有企業(yè)；對(duì)沒有地方權(quán)屬手續(xù)的部分軍用土地，聯(lián)動(dòng)變?yōu)橛行У胤酵恋亍?/p>

5.3建立軍民共享平臺(tái)

依托地方信息基礎(chǔ)設(shè)施，加快軍地兼容、軍地聯(lián)通、軍地共享的信息網(wǎng)絡(luò)建設(shè)，構(gòu)建軍民通用的軍用土地可視化系統(tǒng)和動(dòng)態(tài)化地方潛力調(diào)查系統(tǒng)等土地信息系統(tǒng)，逐步扭轉(zhuǎn)地方資源軍民分割、信息不通、流動(dòng)不暢的局面，確保軍隊(duì)需求實(shí)時(shí)可知，地方資源實(shí)時(shí)可視，為戰(zhàn)時(shí)實(shí)施一體化提供信息保障平臺(tái)。資源利用從封閉管理到開放共享，針對(duì)大型訓(xùn)練場(chǎng)地階段性、季節(jié)性使用的特點(diǎn)，探索點(diǎn)狀征地、征而不轉(zhuǎn)、征租結(jié)合等方式，在訓(xùn)練間歇期適度對(duì)社會(huì)開放，提升國防教育效果，開創(chuàng)軍民共享新業(yè)態(tài)。

5.4統(tǒng)籌結(jié)合保障力量

在刺激增長、促進(jìn)轉(zhuǎn)型、增加就業(yè)等方面，吸引央企、國企等地方優(yōu)質(zhì)資源，融入軍用土地建設(shè)領(lǐng)域，通過“不為我有、但為我用”的結(jié)合共贏，填補(bǔ)軍隊(duì)專業(yè)技術(shù)力量不足。對(duì)軍民通用科技，充分發(fā)揮地方豐富的科研機(jī)構(gòu)、科技力量、科學(xué)技術(shù)等優(yōu)勢(shì)，通過提供科技需求，采用公開招標(biāo)、協(xié)議等方式，加大新技術(shù)、新材料、新工藝成果應(yīng)用力度，充分利用國家和地方地理環(huán)境、國土衛(wèi)片等數(shù)據(jù)信息。

5.5軍地聯(lián)管功能對(duì)接

既要維護(hù)好部隊(duì)利益，確保軍隊(duì)資產(chǎn)不流失，又要充分保障人民群眾的合法利益，這是軍地聯(lián)管功能對(duì)接的目標(biāo)。在軍用儲(chǔ)備土地日常管護(hù)與地方簽訂管護(hù)協(xié)議。在地方基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)兼顧應(yīng)急應(yīng)戰(zhàn)需要，預(yù)留軍事功能需求接口，比如高速公路、倉庫、港口、碼頭、人防、長途通信等基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，充分考慮戰(zhàn)時(shí)部隊(duì)機(jī)動(dòng)、野營物資儲(chǔ)備、裝備調(diào)運(yùn)、裝卸停泊等作戰(zhàn)需要；軍隊(duì)要把具有比較優(yōu)勢(shì)的機(jī)場(chǎng)、地下設(shè)施、人防工程等專業(yè)力量和技術(shù)，納入軍民結(jié)合發(fā)展體系，為地方重大工程勘察設(shè)計(jì)提供技術(shù)服務(wù)。

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（作者單位：裴澤寧：海軍工程大學(xué)；周航：陸軍勤務(wù)學(xué)院訓(xùn)練基地；劉瀟：海軍勤務(wù)學(xué)院）