[摘要]當(dāng)前，我國(guó)糧食區(qū)域布局在農(nóng)業(yè)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革中面臨新的挑戰(zhàn)：糧食政策的普惠性淡化了區(qū)域糧食支持政策效應(yīng);主產(chǎn)區(qū)與主銷區(qū)的利益矛盾調(diào)和難度大;政策綜合集成效應(yīng)沒(méi)有發(fā)揮，糧食主產(chǎn)區(qū)農(nóng)民收入增長(zhǎng)緩慢;糧食生產(chǎn)不同區(qū)域之間的發(fā)展差別日益增大等，優(yōu)化區(qū)域戰(zhàn)略布局成為當(dāng)務(wù)之急。新的構(gòu)想把糧食區(qū)域布局分為全國(guó)性商品糧生產(chǎn)區(qū)、全國(guó)性糧食綜合區(qū)、區(qū)域性商品糧生產(chǎn)區(qū)、區(qū)域性糧食綜合區(qū)、糧食產(chǎn)銷平衡區(qū)和糧食消費(fèi)區(qū)等7大區(qū)域。在此基礎(chǔ)上，提出了優(yōu)化糧食區(qū)域布局的具體措施。

[關(guān)鍵詞]糧食安全;區(qū)域布局;主產(chǎn)區(qū);主銷區(qū)

中圖分類號(hào)：F326.11? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ?文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A? ? ? ? ? ? ? ? ? DOI：10.16465/j.gste.cn431252ts.20190501

中國(guó)特色社會(huì)主義進(jìn)入新時(shí)代，國(guó)家糧食安全出現(xiàn)新挑戰(zhàn)，如何確保國(guó)家糧食安全，是事關(guān)我國(guó)現(xiàn)代化建設(shè)成敗的大事。糧食是大宗商品，糧食生產(chǎn)對(duì)自然資源和地理環(huán)境的依賴性大，優(yōu)化糧食區(qū)域布局是糧食安全戰(zhàn)略的重要組成部分，也是農(nóng)業(yè)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革的重要內(nèi)容，事關(guān)中國(guó)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化發(fā)展的戰(zhàn)略選擇。

1? 我國(guó)糧食區(qū)域布局面臨新挑戰(zhàn)

總體來(lái)說(shuō)，我國(guó)糧食生產(chǎn)的區(qū)域布局正在不斷發(fā)展，其趨勢(shì)是由南方持續(xù)向北方轉(zhuǎn)移，由東部、西部逐漸向中部推進(jìn)，其中東南沿海區(qū)糧食生產(chǎn)急劇萎縮，東北區(qū)和黃淮海區(qū)形成了全國(guó)糧食增長(zhǎng)中心，糧食主產(chǎn)區(qū)的邊界明顯地呈現(xiàn)出縮小趨勢(shì)，糧食凈調(diào)出地區(qū)急劇減少。當(dāng)前，我國(guó)糧食區(qū)域布局面臨新的挑戰(zhàn)。

1.1? 糧食政策的普惠性淡化了區(qū)域糧食支持政策效應(yīng)

近年來(lái)中國(guó)糧食區(qū)域政策主要集中在兩個(gè)方面：一是中央支持商品糧基地建設(shè)和產(chǎn)糧大縣發(fā)展的相關(guān)政策;二是中央支持糧食生產(chǎn)和農(nóng)業(yè)發(fā)展的普惠政策向糧食主產(chǎn)區(qū)傾斜。這些政策雖然在較大程度上促進(jìn)了糧食生產(chǎn)的發(fā)展，但區(qū)域優(yōu)惠的政策效應(yīng)并沒(méi)有凸顯出來(lái)，至今仍缺乏一個(gè)獨(dú)立完善的國(guó)家糧食主產(chǎn)區(qū)政策，致使糧食主產(chǎn)區(qū)長(zhǎng)期積累的各種矛盾和問(wèn)題日益增多，成為當(dāng)前“三農(nóng)”問(wèn)題的主要地和關(guān)鍵區(qū)域。目前，中央支持糧食生產(chǎn)的相關(guān)政策大都是普惠性的，而且主要局限于糧食生產(chǎn)和糧食數(shù)量增長(zhǎng)，局限于生產(chǎn)性的政策激勵(lì)，即圍繞擴(kuò)大糧食生產(chǎn)而出臺(tái)各種惠農(nóng)政策，忽視了糧食生產(chǎn)之外的區(qū)域性發(fā)展政策需求，由此導(dǎo)致主產(chǎn)區(qū)糧食生產(chǎn)與加工轉(zhuǎn)化之間的不協(xié)調(diào)，糧食平衡區(qū)、主銷區(qū)等區(qū)域糧食儲(chǔ)存布局不合理等，特別是對(duì)糧食主產(chǎn)區(qū)單純的糧食生產(chǎn)激勵(lì)，忽視了對(duì)糧食主產(chǎn)區(qū)工業(yè)化和城鎮(zhèn)化的發(fā)展促進(jìn)，導(dǎo)致糧食主產(chǎn)區(qū)地方財(cái)政包袱沉重，缺乏自我發(fā)展能力。

1.2? 主產(chǎn)區(qū)與主銷區(qū)的利益矛盾調(diào)和難度大

盡管種植糧食的比較利益低，但是主產(chǎn)區(qū)承擔(dān)國(guó)家糧食安全的責(zé)任也連著地方政府的政績(jī)。地方政府為了保障糧食生產(chǎn)的面積和產(chǎn)量，不得不在國(guó)家糧食補(bǔ)貼的基礎(chǔ)上動(dòng)用地方財(cái)政再增加對(duì)糧農(nóng)和種糧大戶糧食生產(chǎn)的補(bǔ)貼，此外，地方還承擔(dān)了糧食風(fēng)險(xiǎn)基金、農(nóng)業(yè)科技支出、各種配套資金以及落實(shí)各項(xiàng)補(bǔ)貼等地方財(cái)政支出。然而，糧食生產(chǎn)出來(lái)后，糧食主產(chǎn)區(qū)又必須把其生產(chǎn)的糧食調(diào)往相對(duì)發(fā)達(dá)的主銷區(qū)，這些地方政府的補(bǔ)貼實(shí)際上也伴隨著轉(zhuǎn)移到糧食主銷區(qū)，由此便形成了“窮區(qū)”補(bǔ)貼“富區(qū)”的不合理現(xiàn)象。伴隨著主產(chǎn)區(qū)大量糧食的調(diào)出，實(shí)際上隱含了主產(chǎn)區(qū)補(bǔ)貼和利益的流出。譬如，2010年安徽省用于糧食的各種支出162.19億元（不包括市縣兩級(jí)配套），其中省級(jí)支出78.3億元，中央補(bǔ)貼83.89億元。按全省生產(chǎn)糧食3080萬(wàn)噸計(jì)算，每公斤糧食含有中央和省級(jí)補(bǔ)貼0.527元，其中省級(jí)補(bǔ)貼每公斤0.254元，中央補(bǔ)貼每公斤0.272元。2010年安徽省共調(diào)出省外糧食950萬(wàn)噸，據(jù)此推算，全年流往省外的糧食補(bǔ)貼達(dá)50億元，其中流出的省級(jí)糧食支持補(bǔ)貼24.16億元，流出的中央補(bǔ)貼25.84億元[1]。這種補(bǔ)貼轉(zhuǎn)移和利益流失形成了主產(chǎn)區(qū)和主銷區(qū)之間的利益矛盾。

1.3? 糧食主產(chǎn)區(qū)農(nóng)民收入增長(zhǎng)緩慢

目前，受現(xiàn)行條塊分割體制的影響，中央支農(nóng)資金分屬不同的部門分配和管理，各部門均有自己的計(jì)劃和安排，部門間協(xié)調(diào)配合難度大，導(dǎo)致支農(nóng)資金在分配、使用和管理上渠道紊亂，甚至出現(xiàn)重復(fù)建設(shè)、多頭建設(shè)的現(xiàn)象。如農(nóng)業(yè)部門的農(nóng)業(yè)綜合開(kāi)發(fā)資金包括水利設(shè)施投資，水利部門也有水利建設(shè)資金，兩塊資金在主產(chǎn)區(qū)因渠道不同難以捆綁使用。顯然，部門分割的惠農(nóng)政策造成了糧食生產(chǎn)發(fā)展各環(huán)節(jié)苦樂(lè)不均，如水利部門過(guò)剩的扶持資金難以用于糧食倉(cāng)儲(chǔ)設(shè)施的建設(shè)，同時(shí)也加劇了資金使用的分散，降低了支農(nóng)資金的使用效果，不利于糧食主產(chǎn)區(qū)的可持續(xù)發(fā)展。同時(shí)，糧食主產(chǎn)區(qū)農(nóng)民收入增長(zhǎng)緩慢，貧困人口較為集中，“三農(nóng)”問(wèn)題突出，農(nóng)產(chǎn)品加工轉(zhuǎn)化滯后，地方財(cái)政包袱沉重，資金入不敷出，是一種典型的關(guān)鍵問(wèn)題區(qū)域[2]。

1.4? 糧食主產(chǎn)區(qū)與主銷區(qū)之間的發(fā)展差距還在拉大

糧食主產(chǎn)區(qū)由于糧食安全責(zé)任與區(qū)域發(fā)展限制，縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)展能力低下。相反，糧食主銷區(qū)則通過(guò)對(duì)農(nóng)業(yè)特別是對(duì)糧食生產(chǎn)的“排斥”實(shí)現(xiàn)了經(jīng)濟(jì)的快速增長(zhǎng)。其結(jié)果是糧食主產(chǎn)區(qū)與主銷區(qū)之間的發(fā)展差距呈現(xiàn)擴(kuò)大趨勢(shì)。2003年，糧食主銷區(qū)人均生產(chǎn)總值為31 380元，主產(chǎn)區(qū)為9 788元，二者相差21 592元;到2010年，糧食主銷區(qū)人均生產(chǎn)總值迅速提高到82 152元，而主產(chǎn)區(qū)只有31 216元，二者相差52 936元。2009年，全國(guó)1 052個(gè)產(chǎn)糧大縣人均財(cái)政收入低于本省平均水平約100元，低于全國(guó)平均水平約215元[3]。黑龍江省70個(gè)產(chǎn)糧大縣（包括國(guó)有農(nóng)場(chǎng)）中，有43個(gè)縣財(cái)政收入不足億元，有21個(gè)屬于貧困縣[4]。更重要的是，由于長(zhǎng)期投資不足，加上缺乏自我積累的內(nèi)在機(jī)制，導(dǎo)致主產(chǎn)區(qū)農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)脆弱，抵御自然災(zāi)害能力低，基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)落后，自我發(fā)展能力和可持續(xù)發(fā)展能力缺乏，在工業(yè)化、城市化發(fā)展中與主銷區(qū)的差別還在不斷擴(kuò)大。

2? 我國(guó)糧食安全區(qū)域布局的新構(gòu)想

完善和強(qiáng)化我國(guó)糧食安全區(qū)域制度，優(yōu)化布局我國(guó)的糧食生產(chǎn)區(qū)域，關(guān)系到我國(guó)糧食安全的核心問(wèn)題。我國(guó)糧食區(qū)域優(yōu)化布局戰(zhàn)略應(yīng)該以糧食生產(chǎn)的主要區(qū)域?yàn)橹行?，以平衡糧食產(chǎn)銷的區(qū)域?yàn)橹攸c(diǎn)，以糧食主銷區(qū)糧食安全為保障，著力發(fā)展糧食生產(chǎn)和保障糧食生產(chǎn)者的利益。具體劃分為以下幾個(gè)區(qū)域：

2.1? 全國(guó)性商品糧生產(chǎn)區(qū)：黑龍江、吉林、內(nèi)蒙古、遼寧

全國(guó)性商品糧生產(chǎn)區(qū)是全國(guó)糧食生產(chǎn)的核心，是國(guó)家糧食安全保障的基石，負(fù)責(zé)全國(guó)糧食消費(fèi)的生產(chǎn)，其糧食產(chǎn)品在全國(guó)進(jìn)行調(diào)節(jié)和保障。這一區(qū)域是我國(guó)當(dāng)前主要的產(chǎn)糧區(qū)域，區(qū)域資源豐富，規(guī)模生產(chǎn)、糧食商品化程度高。包括黑龍江省、吉林省、內(nèi)蒙古自治區(qū)、遼寧省等四個(gè)?。▍^(qū)），基本上屬于東北區(qū)。該區(qū)域有三江平原、松遼平原和遼河平原等，區(qū)域緯度較高，一年一熟，糧食單產(chǎn)水平較低，但發(fā)展?jié)摿Υ蟆＿@一區(qū)域是我國(guó)玉米、大豆、粳稻優(yōu)勢(shì)產(chǎn)區(qū)，是我國(guó)糧食的主要產(chǎn)地，目前糧食總產(chǎn)量占全國(guó)的比例在逐年提高，其提供的商品糧占到了全國(guó)的三分之一強(qiáng)。這一地區(qū)應(yīng)圍繞治理水土流失、加強(qiáng)農(nóng)田水利設(shè)施和改善土壤水肥條件為重點(diǎn)，大力發(fā)展粳稻、春小麥、玉米、高油大豆和高蛋白大豆，加快現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展，建成現(xiàn)代化的全國(guó)商品糧基地，為全國(guó)提供糧食安全保障，國(guó)家應(yīng)盡全力支持其加快農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化發(fā)展，提高糧食綜合生產(chǎn)能力。

2.2? 全國(guó)性糧食綜合區(qū)：河南、安徽、河北、山東

這一區(qū)域基本上屬于華北地區(qū)，這里包圍著我國(guó)的首都北京市和重要直轄市天津市，同時(shí)，安徽省與江蘇、上海比鄰，基本上可以輻射四大直轄市中的前三大直轄市。其地理?xiàng)l件和區(qū)位優(yōu)勢(shì)明顯，是我國(guó)糧食安全的重要戰(zhàn)略區(qū)域。全國(guó)性糧食綜合區(qū)既要生產(chǎn)糧食，又要調(diào)度糧食，為糧食的生產(chǎn)、加工、銷售、消費(fèi)和物流提供綜合性的服務(wù)與支持，成為國(guó)家糧食安全的戰(zhàn)略基地。這一區(qū)域有海河平原、灤河平原、黃河三角洲、膠萊平原、淮河平原、汾河平原和運(yùn)城盆地等重要糧食生產(chǎn)區(qū)域資源。該區(qū)土層深厚、平坦，適宜于大規(guī)模機(jī)械化耕作，廣泛實(shí)行小麥與玉米（大豆）套種，生產(chǎn)糧食的潛力較大。今后應(yīng)加強(qiáng)農(nóng)田基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，強(qiáng)化中低產(chǎn)田改造力度，提高耕地的排澇抗旱能力，提高精耕細(xì)作水平。這一區(qū)域除了充分發(fā)揮糧食生產(chǎn)功能外，還要結(jié)合區(qū)域特征和區(qū)域需求，建立糧食的儲(chǔ)存、調(diào)劑、加工、交換市場(chǎng)，充分發(fā)揮糧食信息、糧食商務(wù)服務(wù)等多種功能，成為中國(guó)糧食安全保障的綜合區(qū)域，為保障國(guó)家糧食安全發(fā)揮多種戰(zhàn)略性功能。國(guó)家要加大對(duì)其進(jìn)行戰(zhàn)略性糧食基礎(chǔ)設(shè)施投入，在加大糧食生產(chǎn)能力建設(shè)的同時(shí)，提高糧食的加工與調(diào)度能力，確保綜合戰(zhàn)略性功能的有效發(fā)揮。

2.3? 區(qū)域性商品糧生產(chǎn)區(qū)：湖南、江西

這一區(qū)域?qū)儆谖覈?guó)中部，由于湖北的糧食生產(chǎn)逐漸退化，安徽的作用與北京、上海聯(lián)系緊密，只把這兩個(gè)省確定為中部地區(qū)的區(qū)域性商品糧生產(chǎn)區(qū)域，這一區(qū)域的任務(wù)主要是在保障自身的糧食安全的同時(shí)，還要承擔(dān)臨近省、市、區(qū)的糧食安全生產(chǎn)責(zé)任。該區(qū)域主要生產(chǎn)水稻、小麥等糧食作物，包括鄱陽(yáng)湖平原、洞庭湖平原、贛撫平原等區(qū)域。該區(qū)氣候溫暖濕潤(rùn)，光熱組合條件好，土地肥沃。要加強(qiáng)土地管制，強(qiáng)化水稻特別是雙季稻的播種比重，扎實(shí)推進(jìn)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化建設(shè)，穩(wěn)步提高小麥和水稻的單產(chǎn)，逐步提高糧食的綜合生產(chǎn)能力。在滿足本區(qū)消費(fèi)的基礎(chǔ)上可適度外調(diào)糧食與主銷區(qū)。同時(shí)，憑借其溝通南北東西的中部地理優(yōu)勢(shì)，國(guó)家要加大投入力度，著力建設(shè)全國(guó)糧食調(diào)劑中心，打造全國(guó)糧食儲(chǔ)存、中轉(zhuǎn)和交易中心。

2.4? 區(qū)域性糧食綜合區(qū)：江蘇、湖北、四川、云南、重慶

這一區(qū)域主要包括江蘇省、湖北省、四川省、云南省、重慶市。這些?。ㄊ校┙?jīng)濟(jì)較為發(fā)達(dá)，糧食生產(chǎn)具有一定的基礎(chǔ)，比如四川盆地、湖北的糧食生產(chǎn)等，在歷史上都是很有名氣的。加之區(qū)域都是幾個(gè)省、市、區(qū)的區(qū)域政治、經(jīng)濟(jì)、文化中心，具有較大的區(qū)域影響力和輻射中心作用。這一區(qū)域近年來(lái)工業(yè)化、城市化發(fā)展快速推進(jìn)，經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)不斷增強(qiáng)，盡管糧食生產(chǎn)在逐年退化，但是經(jīng)濟(jì)發(fā)展卻逐年增長(zhǎng)，區(qū)域影響力越來(lái)越大。這一區(qū)域的功能是在力爭(zhēng)糧食自保有盈余的情況下，充分發(fā)揮其區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展和區(qū)域中心的作用，建成區(qū)域性的糧食綜合中心，在一定的區(qū)域內(nèi)引導(dǎo)糧食的生產(chǎn)、經(jīng)營(yíng)、加工、運(yùn)輸、物流等多種功能的發(fā)揮，成為區(qū)域性的糧食綜合戰(zhàn)略基地[5]。

2.5? 糧食產(chǎn)銷平衡區(qū)：海南、廣西、山西、貴州、甘肅、青海、寧夏、西藏、新疆

這一區(qū)域的省份較多，這些省份也有糧食生產(chǎn)的很多資源，如內(nèi)蒙古及長(zhǎng)城沿線區(qū)包括銀川平原、河套平原和土默川平原;包括西安、咸陽(yáng)和寶雞在內(nèi)關(guān)中區(qū)域;擁有600萬(wàn)畝河谷和盆地的青藏高原區(qū)日照強(qiáng)烈，溫度年際變化小，日變化大，農(nóng)業(yè)資源優(yōu)越;包括民勤綠洲、武威綠洲、張掖綠洲、臨澤綠洲、高臺(tái)綠洲和酒泉綠洲等700萬(wàn)畝耕地的河西走廊區(qū)，有機(jī)質(zhì)含量高，土壤肥力高，適宜發(fā)展糧食生產(chǎn);包括伊犁河谷與和田河流域在內(nèi)的1 700萬(wàn)畝耕地的新疆區(qū)等。這一區(qū)域的功能定位是充分利用其良好的糧食優(yōu)勢(shì)和地理位置，著力本區(qū)域的糧食產(chǎn)銷平衡，通過(guò)糧食調(diào)節(jié)區(qū)域流通，平衡糧食區(qū)域間的糧食品種結(jié)構(gòu)。適當(dāng)開(kāi)發(fā)本區(qū)域的糧食生產(chǎn)資源，不僅爭(zhēng)取在國(guó)家糧食安全中自保，而且發(fā)揮區(qū)域優(yōu)勢(shì)平衡糧食的結(jié)構(gòu)性安全。

2.6? 糧食消費(fèi)區(qū)：北京、上海、天津、廣東、浙江、福建、香港、澳門

這一區(qū)域主要是糧食的消費(fèi)區(qū)，但也有福州盆地、興化平原、泉州平原、漳州平原、潮汕平原、珠江三角洲、潯江平原和南流江三角洲等7 000萬(wàn)畝耕地。該區(qū)地處亞熱帶，農(nóng)作物生長(zhǎng)季節(jié)長(zhǎng)，可一年多熟。可以在嚴(yán)格控制建設(shè)用地?cái)D占基本農(nóng)田的基礎(chǔ)上促使耕地集約、節(jié)約利用，加強(qiáng)農(nóng)田水利建設(shè)，特別是提高梯田的保水、保土和保肥能力，重點(diǎn)發(fā)展優(yōu)質(zhì)高產(chǎn)粳稻和秈稻。同時(shí)，這一區(qū)域的省、市、區(qū)經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)好，實(shí)力強(qiáng)大，在國(guó)內(nèi)的比較優(yōu)勢(shì)明顯，可以通過(guò)國(guó)內(nèi)的糧食調(diào)節(jié)和發(fā)展高效的現(xiàn)代農(nóng)業(yè)，增強(qiáng)糧食綜合生產(chǎn)能力，提高糧食的儲(chǔ)藏和糧食加工貿(mào)易能力，多樣化發(fā)展糧食和進(jìn)行糧食安全自保，爭(zhēng)取在糧食發(fā)展的產(chǎn)業(yè)鏈條和價(jià)值鏈上發(fā)揮重要的作用，加強(qiáng)對(duì)抗國(guó)外糧食控制的能力，為國(guó)家在提高糧食價(jià)值鏈國(guó)際控制能力上做出貢獻(xiàn)[6]。

3? 實(shí)現(xiàn)糧食區(qū)域優(yōu)化布局的新舉措

糧食安全是一種公共產(chǎn)品，糧食產(chǎn)業(yè)是一種弱質(zhì)產(chǎn)業(yè)。優(yōu)化糧食區(qū)域布局，科學(xué)制定并保障糧食區(qū)域戰(zhàn)略的實(shí)施和實(shí)現(xiàn)，要把糧食產(chǎn)業(yè)政策與糧食區(qū)域政策有機(jī)結(jié)合起來(lái)，在進(jìn)一步加大對(duì)糧食生產(chǎn)發(fā)展支持力度的基礎(chǔ)上，對(duì)不同糧食主產(chǎn)區(qū)域?qū)嵭胁煌募Z食政策，著力支持糧食主產(chǎn)區(qū)發(fā)展糧食生產(chǎn)，推進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)全面進(jìn)步。

3.1? 突破糧食安全“一畝三分地”的區(qū)域思維定式

“一畝三分地”是我國(guó)清代皇帝“演試親耕”的地方，成為皇家貴族的個(gè)人利益和個(gè)人勢(shì)力范圍。糧食區(qū)域優(yōu)化布局要突破糧食安全的“一畝三分地”思維，利用區(qū)域分工推動(dòng)不同功能區(qū)域之間的協(xié)同發(fā)展，產(chǎn)生“1+1>2、1+2>3”的效果。特別是要突破一些強(qiáng)調(diào)地方利益、搞地方保護(hù)主義甚至“自立為王”的思想?yún)^(qū)域意識(shí)，樹(shù)立大糧食安全觀念，杜絕把國(guó)家糧食安全責(zé)任全部推到糧食主產(chǎn)區(qū)的錯(cuò)誤意識(shí);要消除區(qū)域不愿意與別人聯(lián)合、與他地協(xié)同，生怕對(duì)方超過(guò)自己的陳舊觀念，克服和剔除某些為個(gè)人升遷賺取政治資本的陋習(xí)，消除糧食區(qū)域的小團(tuán)體甚至個(gè)人私利的領(lǐng)導(dǎo)思維。同時(shí)，區(qū)域內(nèi)也要突破各行政區(qū)之間的糧食生產(chǎn)“一畝三分地”的思維，平衡區(qū)域內(nèi)的工業(yè)化、城鎮(zhèn)化發(fā)展，加強(qiáng)糧食生產(chǎn)與其他產(chǎn)業(yè)之間的合作和分工，維護(hù)區(qū)域的協(xié)調(diào)發(fā)展。此外，要引導(dǎo)糧農(nóng)和專業(yè)組織突破“一畝三分地”思維，加強(qiáng)各主體之間的合作，加大耕地的流轉(zhuǎn)，推動(dòng)糧食生產(chǎn)和經(jīng)營(yíng)的適度規(guī)?；图s化發(fā)展，形成糧食生產(chǎn)、經(jīng)營(yíng)、加工和消費(fèi)的全國(guó)一盤(pán)棋。

3.2? 充分發(fā)揮產(chǎn)糧大縣的核心基地作用

產(chǎn)糧大縣是糧食區(qū)域優(yōu)化布局的重要內(nèi)容，是糧食主產(chǎn)區(qū)與平衡區(qū)、主銷區(qū)之間的鏈接點(diǎn)，也是我國(guó)糧食安全的核心基地。突出糧食大縣的功能和作用，是當(dāng)前確保國(guó)家糧食安全的重要戰(zhàn)略。要按照《全國(guó)新增1 000億斤糧食生產(chǎn)能力規(guī)劃（2009-2020年）》，抓好13個(gè)糧食主產(chǎn)?。▍^(qū)）的680個(gè)縣（市、區(qū)、場(chǎng)）和晉、浙、閩、粵、桂、渝、貴、云、陜、甘、寧等11個(gè)非糧食主產(chǎn)省（區(qū)、市）的120個(gè)糧食生產(chǎn)大縣（市、區(qū)）共800個(gè)產(chǎn)糧大縣，使糧食安全的保障更加落地。同時(shí)，要根據(jù)糧食播種面積、糧食總產(chǎn)量、糧食商品量（率）、糧食增產(chǎn)潛力等指標(biāo)，動(dòng)態(tài)劃定全國(guó)的糧食主產(chǎn)縣，以此作為國(guó)家實(shí)施糧食主產(chǎn)區(qū)政策的依據(jù)。要加強(qiáng)對(duì)糧食大縣的動(dòng)態(tài)規(guī)范監(jiān)管，建立健全完善產(chǎn)糧（油）大縣糧食生產(chǎn)的跟蹤問(wèn)效機(jī)制，嚴(yán)格規(guī)范產(chǎn)糧大縣的獎(jiǎng)勵(lì)資金使用，提高產(chǎn)糧大縣糧食產(chǎn)量，確保國(guó)家糧食安全的戰(zhàn)略地位。 3.3? 完善規(guī)劃嚴(yán)格各區(qū)域的功能定位

必須從國(guó)家戰(zhàn)略高度，盡快制定實(shí)施《全國(guó)糧食主產(chǎn)區(qū)發(fā)展規(guī)劃》，科學(xué)界定糧食主產(chǎn)區(qū)的功能定位，明確新時(shí)期全面推進(jìn)糧食主產(chǎn)區(qū)發(fā)展的指導(dǎo)思想、基本原則、戰(zhàn)略目標(biāo)、重點(diǎn)任務(wù)和保障措施，合理劃分中央與地方的責(zé)權(quán)利邊界，為促進(jìn)主產(chǎn)區(qū)科學(xué)發(fā)展，提高可持續(xù)發(fā)展能力指明方向;要明確各糧食生產(chǎn)區(qū)域功能定位，正確引導(dǎo)糧食主產(chǎn)區(qū)的工業(yè)和城鎮(zhèn)化發(fā)展，對(duì)糧食主產(chǎn)區(qū)的功能進(jìn)行一定限制，切實(shí)保護(hù)這類農(nóng)業(yè)發(fā)展條件較好區(qū)域的耕地，使之能集中各種資源發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)，不斷提高農(nóng)業(yè)綜合生產(chǎn)能力。糧食主產(chǎn)區(qū)要通過(guò)集中布局、點(diǎn)狀開(kāi)發(fā)，在縣城或大的城鎮(zhèn)適度發(fā)展非農(nóng)產(chǎn)業(yè)，避免過(guò)度分散發(fā)展工業(yè)帶來(lái)的對(duì)耕地過(guò)度占用等問(wèn)題，也為糧食主產(chǎn)區(qū)的經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展提供支撐[7]。

3.4? 進(jìn)一步創(chuàng)新糧食區(qū)域發(fā)展的支持機(jī)制

中央財(cái)政在均衡性轉(zhuǎn)移支付標(biāo)準(zhǔn)財(cái)政支出測(cè)算中，應(yīng)當(dāng)考慮屬于地方支出責(zé)任范圍的糧食主產(chǎn)區(qū)以及生態(tài)保護(hù)支出項(xiàng)目和自然保護(hù)區(qū)支出項(xiàng)目，并通過(guò)明顯提高轉(zhuǎn)移支付系數(shù)等方式。鼓勵(lì)探索建立地區(qū)間橫向援助機(jī)制，探索建立糧食主銷區(qū)或糧食調(diào)入?yún)^(qū)補(bǔ)償糧食主產(chǎn)區(qū)和調(diào)出區(qū)的利益機(jī)制;建立并加強(qiáng)糧食主產(chǎn)區(qū)與主銷區(qū)之間的合作機(jī)制，遵循“誰(shuí)受益誰(shuí)補(bǔ)償”的原則，充分運(yùn)用中央縱向與地方橫向兩級(jí)財(cái)政轉(zhuǎn)移支付手段，著力解決好各環(huán)節(jié)利益分配，逐級(jí)建立產(chǎn)銷雙方利益補(bǔ)償、共享與風(fēng)險(xiǎn)共擔(dān)、分流的運(yùn)作機(jī)制，實(shí)施糧食主銷區(qū)用財(cái)政轉(zhuǎn)移支付換取糧食安全的戰(zhàn)略。強(qiáng)化糧食生產(chǎn)的獎(jiǎng)勵(lì)和援助機(jī)制，對(duì)現(xiàn)行的國(guó)家支持糧食主產(chǎn)區(qū)發(fā)展的各類援助政策進(jìn)行整合和調(diào)整，綜合運(yùn)用財(cái)政、稅收、金融、土地等政策工具，構(gòu)建完善的國(guó)家糧食主產(chǎn)區(qū)援助政策體系，全面推進(jìn)糧食主產(chǎn)區(qū)建設(shè)。創(chuàng)新糧食安全的信貸支撐機(jī)制，增加信貸資金對(duì)主產(chǎn)區(qū)農(nóng)業(yè)的投入，擴(kuò)大主產(chǎn)區(qū)銀行的農(nóng)業(yè)貸款規(guī)模，調(diào)整農(nóng)業(yè)政策性銀行的扶持對(duì)象和范圍，加大對(duì)主產(chǎn)區(qū)種糧大戶、非公有制糧食營(yíng)銷和加工企業(yè)的扶持。建立政策性糧食自然災(zāi)害保險(xiǎn)制度和巨災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)轉(zhuǎn)移分擔(dān)機(jī)制，對(duì)主產(chǎn)區(qū)農(nóng)業(yè)政策性災(zāi)害保險(xiǎn)應(yīng)逐步降低農(nóng)戶出資比例，并提高財(cái)政保費(fèi)補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)[8]。

3.5? 積極推進(jìn)糧食流通儲(chǔ)備體系建設(shè)

應(yīng)從區(qū)域經(jīng)濟(jì)的角度，培育糧食主產(chǎn)區(qū)可持續(xù)發(fā)展的造血機(jī)制，從區(qū)域經(jīng)濟(jì)的整體聯(lián)系中尋求糧食主產(chǎn)區(qū)發(fā)展的動(dòng)力。一是中央和地方政府要增加對(duì)主產(chǎn)區(qū)地方糧庫(kù)的維修資金，積極推動(dòng)國(guó)有糧食購(gòu)銷企業(yè)的戰(zhàn)略重組，組建一批既具有較強(qiáng)競(jìng)爭(zhēng)力又能服從國(guó)家宏觀調(diào)控的大型國(guó)有控股糧食企業(yè)集團(tuán)。二是根據(jù)市場(chǎng)價(jià)格變化情況，進(jìn)一步提高糧食最低收購(gòu)價(jià)格，讓主產(chǎn)區(qū)種糧農(nóng)民真正得到實(shí)惠。三是加強(qiáng)主產(chǎn)區(qū)糧食市場(chǎng)建設(shè)，支持建設(shè)一批集倉(cāng)儲(chǔ)、物流、加工、批發(fā)、交易、服務(wù)等為一體的大型現(xiàn)代化糧食物流中心。四是加強(qiáng)糧食市場(chǎng)的監(jiān)管，嚴(yán)厲打擊摻雜做假、囤積居奇、哄抬糧價(jià)及壓級(jí)壓價(jià)等各類擾亂市場(chǎng)秩序的行為，保持糧食市場(chǎng)穩(wěn)定。五是建立糧食市場(chǎng)的預(yù)警機(jī)制，加強(qiáng)對(duì)糧食市場(chǎng)供求形勢(shì)的監(jiān)測(cè)，確定糧食預(yù)警調(diào)控指標(biāo)體系，建立糧食供需抽查制度，定期或不定期發(fā)布有關(guān)糧食生產(chǎn)、消費(fèi)、價(jià)格、質(zhì)量等信息，引導(dǎo)各方行為。六是加強(qiáng)對(duì)農(nóng)資價(jià)格的調(diào)控，將農(nóng)業(yè)生產(chǎn)資料的運(yùn)輸納入農(nóng)產(chǎn)品“綠色通道”，力求降低其運(yùn)輸成本[9]。

3.6? 加快科技創(chuàng)新提高糧食綜合發(fā)展能力

優(yōu)先在優(yōu)勢(shì)區(qū)域建設(shè)產(chǎn)業(yè)技術(shù)研發(fā)中心、功能研究室、綜合試驗(yàn)站，加快建立現(xiàn)代農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)技術(shù)體系。加大優(yōu)勢(shì)農(nóng)產(chǎn)品科研經(jīng)費(fèi)投入，圍繞優(yōu)勢(shì)農(nóng)產(chǎn)品產(chǎn)業(yè)發(fā)展需要，建立有效聚集長(zhǎng)期追蹤優(yōu)勢(shì)農(nóng)產(chǎn)品技術(shù)需求的研發(fā)力量，組織相關(guān)部門、科研院所、高等院校和企業(yè)依托重大工程和國(guó)家科技計(jì)劃，在動(dòng)植物育種、疫病防控、農(nóng)業(yè)機(jī)械化、農(nóng)田節(jié)水、科學(xué)施肥、質(zhì)量安全、農(nóng)產(chǎn)品加工儲(chǔ)藏等重點(diǎn)領(lǐng)域加強(qiáng)科研攻關(guān)，力爭(zhēng)在一些關(guān)鍵環(huán)節(jié)、關(guān)鍵技術(shù)上取得突破，盡快形成適應(yīng)不同優(yōu)勢(shì)品種、不同優(yōu)勢(shì)區(qū)域要求的現(xiàn)代農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)技術(shù)體系。針對(duì)產(chǎn)業(yè)技術(shù)體系構(gòu)建過(guò)程中的瓶頸問(wèn)題和關(guān)鍵環(huán)節(jié)，優(yōu)先引進(jìn)消化吸收再創(chuàng)新一批核心技術(shù)。深化農(nóng)業(yè)技術(shù)推廣體制改革，不斷充實(shí)優(yōu)勢(shì)區(qū)域基層技術(shù)推廣力量，完善技術(shù)推廣運(yùn)行機(jī)制，確保公益性推廣機(jī)構(gòu)履行職能所需經(jīng)費(fèi)，積極扶持社會(huì)化技術(shù)服務(wù)組織。啟動(dòng)實(shí)施基層農(nóng)技推廣服務(wù)體系建設(shè)工程，重點(diǎn)建設(shè)和完善縣及縣以下公益性農(nóng)技推廣機(jī)構(gòu)，使之具備必要的辦公場(chǎng)所、儀器設(shè)備和試驗(yàn)示范基地，增強(qiáng)生產(chǎn)指導(dǎo)、技術(shù)服務(wù)和科技服務(wù)等服務(wù)功能。

3.7? 夯實(shí)糧食主產(chǎn)區(qū)的發(fā)展基礎(chǔ)提高抗風(fēng)險(xiǎn)能力

國(guó)家應(yīng)增加主產(chǎn)區(qū)糧食風(fēng)險(xiǎn)基金規(guī)模，并逐步提高主產(chǎn)區(qū)糧食風(fēng)險(xiǎn)基金中國(guó)家匹配的比重。對(duì)于外調(diào)的部分則應(yīng)由中央和主銷區(qū)共同向主產(chǎn)區(qū)支付糧食風(fēng)險(xiǎn)基金。從糧食主銷區(qū)籌集部分資金支持糧食主產(chǎn)區(qū)的糧食生產(chǎn)，切實(shí)提高糧食主產(chǎn)區(qū)政府抓糧食生產(chǎn)的積極性，提高糧食主產(chǎn)區(qū)糧食的生產(chǎn)供給能力[10]。統(tǒng)籌糧食主產(chǎn)區(qū)與主銷區(qū)協(xié)調(diào)發(fā)展，正確處理和統(tǒng)籌推進(jìn)工業(yè)化、城鎮(zhèn)化、農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化建設(shè)的需要，統(tǒng)籌工業(yè)化、城鎮(zhèn)化、農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化建設(shè)。大力轉(zhuǎn)變農(nóng)業(yè)發(fā)展方式，統(tǒng)籌解決保護(hù)利用農(nóng)業(yè)資源，發(fā)揮農(nóng)業(yè)區(qū)位優(yōu)勢(shì)，提高農(nóng)業(yè)綜合生產(chǎn)能力。糧食加工企業(yè)應(yīng)盡量建在糧食主產(chǎn)區(qū)，延長(zhǎng)糧食生產(chǎn)鏈條，盡量減少糧食主產(chǎn)區(qū)的經(jīng)濟(jì)利益通過(guò)糧食調(diào)出而流失。建立產(chǎn)銷雙方長(zhǎng)期的期貨合同，加快糧食批發(fā)交易市場(chǎng)建設(shè)，有效調(diào)劑各地區(qū)糧食余缺，縮短糧食流動(dòng)距離，減少糧食的相對(duì)流動(dòng)。加強(qiáng)糧食生產(chǎn)的比較優(yōu)勢(shì)培育，增強(qiáng)國(guó)際貿(mào)易中的競(jìng)爭(zhēng)能力，提高國(guó)際糧食貿(mào)易中的話語(yǔ)權(quán)。

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收稿日期：2019-05-07

基金項(xiàng)目：國(guó)家社科基金課題《國(guó)家種業(yè)安全視域下的生物育種知識(shí)產(chǎn)權(quán)保護(hù)研究》（14BJY134）階段性成果。

作者簡(jiǎn)介：陸福興，男，農(nóng)學(xué)博士，研究員，研究方向?yàn)椤叭r(nóng)”政策、農(nóng)業(yè)管理與扶貧等。