朱碧武

【摘要】：20世紀(jì)60年代，由于英國(guó)海外防務(wù)撤退的加速和新加坡進(jìn)一步邁向獨(dú)立，英國(guó)越發(fā)擔(dān)心其在新加坡的基地?zé)o法繼續(xù)使用，開(kāi)始設(shè)想離開(kāi)新加坡并在澳大利亞得到替代軍事基地作為對(duì)地區(qū)事務(wù)介入的依托，而澳大利亞否認(rèn)失去新加坡的可能，強(qiáng)調(diào)本國(guó)基地?zé)o法替代新加坡且存在客觀困難。兩國(guó)對(duì)基地問(wèn)題進(jìn)行了多輪溝通，但一直不能說(shuō)服對(duì)方，最終英國(guó)確定了撤離東南亞并達(dá)成五國(guó)防務(wù)安排之后才使得該問(wèn)題不了了之。

【關(guān)鍵詞】：英國(guó) 澳大利亞 基地 新加坡

英國(guó)東南亞防務(wù)中基地問(wèn)題的提出

為維護(hù)地區(qū)利益，二戰(zhàn)后英國(guó)在馬來(lái)亞-新加坡地區(qū)維系著軍事存在，其中新加坡是英聯(lián)邦軍隊(duì)在該地區(qū)最重要的基地。盡管戰(zhàn)后澳大利亞在防務(wù)上追隨美國(guó)，但是“美國(guó)是澳大利亞的東部盟友，英國(guó)為西部盟友” ，在前沿防御政策的指導(dǎo)下，澳大利亞也派兵到馬來(lái)半島地區(qū)與英國(guó)共同執(zhí)行軍事任務(wù)。60年代，英國(guó)面對(duì)更大的殖民撤退壓力，不得不考慮減少在遠(yuǎn)東的軍力，于是英國(guó)意圖和本地區(qū)最大的英聯(lián)邦盟友澳大利亞就基地問(wèn)題進(jìn)行商議。

在1960年舉辦的英聯(lián)邦四國(guó)（英加澳新）首腦會(huì)議上，英國(guó)國(guó)防參謀長(zhǎng)蒙巴頓首次談及遠(yuǎn)東基地問(wèn)題，認(rèn)為新加坡基地的租借權(quán)無(wú)法確定，因此需要考慮新基地。基地問(wèn)題的提出表現(xiàn)了英國(guó)對(duì)失去新加坡的焦慮，但與會(huì)的澳大利亞等國(guó)反應(yīng)冷淡。1961年2月下旬，蒙巴頓訪問(wèn)澳大利亞，分析了英國(guó)借用澳大利亞基地的相關(guān)要求和方法。這是英國(guó)官員首次明確表達(dá)對(duì)澳大利亞基地的意向。

1962年1月9日，英國(guó)參謀長(zhǎng)委員會(huì)預(yù)測(cè)70年代“我們?cè)谥袞|和遠(yuǎn)東有安全義務(wù)并需要陸地設(shè)施和軍事存在，而只有澳大利亞能提供我們所需的租借保障，我們最終的戰(zhàn)略由兩大基地支持——英國(guó)與澳大利亞。”這一表態(tài)清晰地表明了英國(guó)認(rèn)為澳對(duì)其在蘇伊士以東區(qū)域的戰(zhàn)略不可或缺。25日，蒙巴頓在致沃特金森的備忘錄中再次提到新加坡基地和在澳替代基地的問(wèn)題，認(rèn)為對(duì)新加坡的租借權(quán)仍存在變量，因此規(guī)劃在澳大利亞的替代基地是謹(jǐn)慎之舉；但他也指出這種行動(dòng)存在經(jīng)濟(jì)和政治困難。蒙巴頓從風(fēng)險(xiǎn)和不利之處全面評(píng)估了基地問(wèn)題，指出新加坡基地難以確保，而替代基地也面臨種種現(xiàn)實(shí)困難。

1960-1962年初，英國(guó)出于對(duì)新加坡基地租借權(quán)的擔(dān)心，在內(nèi)部醞釀應(yīng)對(duì)舉措，初步提出了使用澳大利亞基地以及與澳政府進(jìn)行協(xié)商的建議；同時(shí)英國(guó)方面希望兩全其美，發(fā)揮新加坡和澳大利亞基地兩者的作用，但其也認(rèn)識(shí)到其中的困難。

英澳就基地問(wèn)題的首輪協(xié)商

在1962年，英澳兩國(guó)對(duì)于基地問(wèn)題進(jìn)行了初步協(xié)商，彼此交換了自己的態(tài)度和意見(jiàn)，英國(guó)的態(tài)度十分急切而澳大利亞則比較冷淡，顯示了兩國(guó)看待該問(wèn)題的巨大差別。

1962年2月5日，英澳兩國(guó)首次在官方層面就基地問(wèn)題進(jìn)行溝通，英國(guó)首相麥克米倫寫(xiě)信給澳總理孟席斯解釋了英國(guó)想要租借澳基地的原因，也表示對(duì)于相關(guān)意圖英國(guó)暫時(shí)不會(huì)采取行動(dòng)或進(jìn)行公開(kāi)聲明。英國(guó)分明意識(shí)到只有該地區(qū)處在特定政治環(huán)境下才有利于其長(zhǎng)期駐守新加坡，為應(yīng)對(duì)這一不利情況英國(guó)渴望使用澳大利亞的基地以為替代。8月31日，麥克米倫再次去信孟席斯請(qǐng)其考慮在澳基地事宜。澳大利亞的回應(yīng)一直等到11月23日，澳國(guó)防委員會(huì)主席表示完全同意要研究英聯(lián)邦國(guó)家未來(lái)可能不再能使用新加坡基地的處境，稱(chēng)其已經(jīng)做了一定的預(yù)先研究但目前進(jìn)展不大。澳總理隨后同意作出如下回答：相關(guān)事項(xiàng)需要英澳新間的交流和聯(lián)合研究，還要與美國(guó)商議……在新的三年防務(wù)計(jì)劃完成后，澳防務(wù)官員對(duì)這一問(wèn)題的研究才是可行的?？梢?jiàn)，與熱切而焦躁的英國(guó)相比，澳大利亞顯然對(duì)于基地問(wèn)題的關(guān)切有限，保持著拖延的態(tài)度，以聯(lián)合研究、與美商議和完成現(xiàn)有計(jì)劃來(lái)推托英國(guó)的要求。隨后英首相與澳總理沒(méi)有關(guān)于基地的進(jìn)一步觀點(diǎn)，雙方商定在馬來(lái)西亞聯(lián)邦成立后再行討論，而且英國(guó)多次提及基地問(wèn)題使得澳大利亞開(kāi)始擔(dān)憂英國(guó)是否要撤離遠(yuǎn)東。

這一階段，英國(guó)就基地問(wèn)題主動(dòng)與澳大利亞進(jìn)行了試探性接觸，但沒(méi)有得到肯定性回應(yīng)，后者對(duì)此問(wèn)題明顯不夠重視，兩國(guó)間的進(jìn)一步溝通還需等待。

英澳就基地問(wèn)題的次輪協(xié)商

1964年7月14日，蒙巴頓與澳大利亞外長(zhǎng)魯斯在倫敦舉行會(huì)談，蒙巴頓首先向?qū)Ψ奖磉_(dá)了不悅，認(rèn)為英國(guó)與澳大利亞商量基地問(wèn)題，澳大利亞卻懷疑英國(guó)撤離遠(yuǎn)東；談到基地問(wèn)題時(shí)，他明確表示無(wú)需擴(kuò)建基地，使用現(xiàn)成澳基地即可。但澳外長(zhǎng)并沒(méi)有正面回應(yīng)其提議，澳大利亞對(duì)基地問(wèn)題依然不感興趣。

第二年2月，英國(guó)參謀長(zhǎng)委員會(huì)對(duì)東南亞的安全形勢(shì)做出新的評(píng)估，特別指出?。幔R沖突的解決才是基地不確定的原因。在這份報(bào)告中，英國(guó)對(duì)繼續(xù)使用新加坡基地的不樂(lè)觀態(tài)度和希望澳大利亞提供替代基地的意愿也再次得到重申。到了7月，英澳兩國(guó)領(lǐng)導(dǎo)人就防務(wù)問(wèn)題舉行會(huì)談。英國(guó)提出想要科科斯群島作為替代基地，由于新加坡基地的使用期限將盡，希望四國(guó)（澳新馬新）共擔(dān)防衛(wèi)義務(wù)，因?yàn)楣?jié)省費(fèi)用是英國(guó)的主要考慮；首相威爾遜也暗示了新加坡不能使用后使用澳大利亞設(shè)施的可能性。此時(shí)英國(guó)國(guó)內(nèi)由于財(cái)政和經(jīng)濟(jì)困境開(kāi)始進(jìn)行防務(wù)審查，將削減對(duì)地區(qū)的義務(wù)，所以英國(guó)寄希望于伙伴國(guó)家的更多支援。澳大利亞對(duì)威爾遜的話十分驚訝，認(rèn)為美國(guó)并不能填補(bǔ)英國(guó)離開(kāi)后的空缺，并詢問(wèn)了英國(guó)是否具有對(duì)所需設(shè)施的細(xì)節(jié)，雖然不反對(duì)使用科科斯做基地，但表示新建設(shè)施存在困難且已經(jīng)有了現(xiàn)成的設(shè)施?？梢?jiàn)在英國(guó)的多次要求之下澳方此時(shí)開(kāi)始正面回應(yīng)英國(guó)，并明確表達(dá)了自己的態(tài)度——既有同意也有反對(duì)。

9月初，英國(guó)與美澳新舉行四方會(huì)談，討論新加坡基地問(wèn)題。英國(guó)代表表示新加坡的新政黨可能在壓力下趕走英國(guó)，認(rèn)為馬-新均有意限制基地的使用，而澳大利亞官員勞倫斯則認(rèn)為上述設(shè)想都是最壞的情況，應(yīng)該保持耐心。這一次會(huì)議上，英澳兩國(guó)間的分歧顯露無(wú)疑。10月22日，澳總理孟西斯寫(xiě)信給威爾遜，表示對(duì)基地問(wèn)題謹(jǐn)慎樂(lè)觀，認(rèn)為要想辦法盡量延長(zhǎng)使用。威爾遜則在回信中表示，國(guó)防審查的相關(guān)工作仍未結(jié)束，還需要與各國(guó)商討，希望雙方就新加坡基地繼續(xù)討論。此時(shí)澳大利亞態(tài)度如舊，而英國(guó)此時(shí)正在全面評(píng)估包括基地問(wèn)題在內(nèi)的東南亞軍事戰(zhàn)略問(wèn)題。

11月23日，澳外交部官員班廷與英國(guó)高級(jí)專(zhuān)員約翰斯頓就新加坡基地會(huì)談，澳大利亞繼續(xù)勸說(shuō)英國(guó)克服困難、努力留在新加坡。約翰斯頓說(shuō)威爾遜在9月25日發(fā)給希金斯的函件中提到英國(guó)要“有尊嚴(yán)地、在良好秩序下”撤退而非被迫屈辱地離開(kāi)。班廷強(qiáng)調(diào)，就算處于不利地位也需要留在新加坡，認(rèn)為李光耀不想傷害英國(guó)的關(guān)鍵利益，并且從戰(zhàn)略上重申新加坡基地的重要作用，認(rèn)為英國(guó)的撤退會(huì)令美國(guó)感到不安。12月31日，威爾遜致信孟西斯，介紹英國(guó)國(guó)防審查的最新進(jìn)展，認(rèn)為東南亞形勢(shì)不利于新加坡基地的繼續(xù)使用，急需澳方基地。英國(guó)的具體考慮是：英國(guó)設(shè)想印馬對(duì)抗在1970年前結(jié)束，并以此設(shè)想作為政策基礎(chǔ)；馬來(lái)西亞與新加坡的關(guān)系惡化可能使基地前景更糟，導(dǎo)致不能長(zhǎng)期使用；英國(guó)無(wú)意撤離遠(yuǎn)東，但是為替代的、在澳大利亞的基地設(shè)施做準(zhǔn)備很急迫。

1966年1月，澳大利亞國(guó)防委員會(huì)評(píng)估認(rèn)為英國(guó)對(duì)于新加坡基地太過(guò)悲觀，將導(dǎo)致不良后果；而且澳面臨很大資金壓力，英國(guó)過(guò)早放棄新加坡基地不會(huì)全面節(jié)省防務(wù)支出。報(bào)告特別提到，希望英國(guó)有必要可以犧牲在歐洲的一些義務(wù)，因?yàn)橛?guó)在歐洲的防務(wù)支出壓力過(guò)大。數(shù)日后，孟西斯寫(xiě)給威爾遜的信與國(guó)防委員會(huì)報(bào)告相呼應(yīng)，他認(rèn)為英國(guó)不該考慮任何從東南亞的撤離，再次否認(rèn)澳基地能夠替代馬-新基地。6月27日，澳駐英國(guó)高級(jí)專(zhuān)員報(bào)告總理兩國(guó)代表關(guān)于在澳基地問(wèn)題的討論。澳愿意出一部分費(fèi)用且希望現(xiàn)有基地設(shè)施足夠英軍留在本地區(qū)，但澳不會(huì)僅僅因?yàn)閼?yīng)對(duì)意外事件而向英國(guó)提供永久基地。澳國(guó)防委員會(huì)估計(jì)這一安排的總花費(fèi)為2.5-3億澳元，而財(cái)政部認(rèn)為花費(fèi)將高達(dá)5億，因此澳建議英國(guó)進(jìn)一步考慮基地的現(xiàn)實(shí)性。這一總結(jié)體現(xiàn)了澳大利亞處理基地問(wèn)題的真實(shí)態(tài)度，即一方面堅(jiān)持立場(chǎng)另一方面展示與英國(guó)溝通的誠(chéng)意，對(duì)于英國(guó)的訴求難以做到全面支持。

馬來(lái)西亞聯(lián)邦建立后，英澳兩國(guó)繼續(xù)就基地進(jìn)行討論。從1964到1966兩年間，兩國(guó)就基地問(wèn)題進(jìn)行了十分密切的交流，英國(guó)仍保持主動(dòng)，而澳大利亞的態(tài)度也顯著認(rèn)真起來(lái)；兩國(guó)間就新加坡基地能否保留、駐澳替代基地能否建立及相關(guān)細(xì)節(jié)問(wèn)題多次互動(dòng)，但基本上各執(zhí)己見(jiàn)，沒(méi)有大的進(jìn)展。

英澳就基地問(wèn)題的最后協(xié)商

1967年4月20英國(guó)首相寫(xiě)給霍特總理一封信，談及英國(guó)最新的防務(wù)計(jì)劃。英國(guó)政府的海外支出每年達(dá)到5.5億英鎊，其中防務(wù)支出比重最大，為削減開(kāi)支英國(guó)將在70年代中期撤離新加坡-馬來(lái)西亞，而澳大利亞基地問(wèn)題希望繼續(xù)討論。緊隨著最新的防務(wù)政策調(diào)整計(jì)劃，英國(guó)決定主動(dòng)而逐步地撤離新加坡基地，但對(duì)于澳大利亞基地未明確表態(tài)。

6月13日，威爾遜與霍特領(lǐng)銜的兩國(guó)代表團(tuán)在倫敦就英國(guó)最新防務(wù)政策舉行會(huì)談?；籼乇硎静焕斫馔耆冯x的政策，認(rèn)為此時(shí)不可采取最終決策或宣布最終決定，因?yàn)椤鞍拇罄麃喦把胤烙鶓?zhàn)略對(duì)英國(guó)的需求、英國(guó)在東南亞的豐富殖民歷史和經(jīng)驗(yàn)以及英國(guó)撤退對(duì)于美國(guó)的刺激和鼓勵(lì)” 。英國(guó)國(guó)防部長(zhǎng)赫利則從財(cái)政與政治兩方面回應(yīng)，稱(chēng)英國(guó)在東南亞的支出大于收益，且目前英國(guó)財(cái)政壓力很大，要1975年達(dá)成財(cái)政節(jié)省的目的，必須消除在亞洲的永久防務(wù)設(shè)施才能做到；而在最新的內(nèi)閣決議上，只有首相等四人反對(duì)完全撤離，其余人連修改的政策都表示反對(duì)。赫利也談到后期對(duì)于基地的處理，1975年以后的決定是清算基地設(shè)施，上交基地給新政府……要保持在遠(yuǎn)東的兩棲作戰(zhàn)力量，但新基地還未確定?；籼貙?duì)此表示擔(dān)憂，認(rèn)為英國(guó)的決定會(huì)使澳大利亞后面與美國(guó)的會(huì)談更加艱難。威爾遜則解釋說(shuō)，英國(guó)會(huì)提供?？哲?，馬來(lái)西亞則提供陸軍部隊(duì)來(lái)維護(hù)國(guó)內(nèi)安全。這顯然是一種彌補(bǔ)性措辭，不能真正緩解澳大利亞的擔(dān)憂。一個(gè)月后，英國(guó)的新版國(guó)防白皮書(shū)出爐，決定將撤軍時(shí)間提前到1971年?；籼卦诮o威爾遜首相的信函中對(duì)此態(tài)度強(qiáng)烈，對(duì)最終撤離感到非常遺憾，這將使澳大利亞不得不對(duì)其防務(wù)政策和計(jì)劃進(jìn)行審查?；籼匾捕Y節(jié)性地表示“英國(guó)駐澳基地的問(wèn)題已經(jīng)被討論、還在研究之中”，顯然澳總理在如此失望的心情所做的這一回應(yīng)很難發(fā)自真心。面對(duì)英國(guó)決策對(duì)向前防御戰(zhàn)略的不利影響，1969年澳大利亞政府表示會(huì)在英國(guó)離開(kāi)后繼續(xù)給予馬來(lái)西亞和新加坡以軍事援助。

1970年7月31日，英國(guó)國(guó)防大臣克林頓伯爵訪問(wèn)澳大利亞，就五國(guó)聯(lián)防協(xié)議的相關(guān)問(wèn)題與澳方商議。談到澳海軍基地時(shí)，克林頓稱(chēng)英政府未考慮使用澳海軍基地設(shè)施的可能；對(duì)于新加坡，克林頓表示需要英國(guó)官員的繼續(xù)討論。而澳總理和部長(zhǎng)非常歡迎英國(guó)的決定，總理認(rèn)為英國(guó)充分考慮澳的立場(chǎng)。根據(jù)1971年11月生效的聯(lián)防條約，澳大利亞在馬來(lái)西亞和新加坡駐有地面部隊(duì)1000余人，空軍戰(zhàn)斗機(jī)兩個(gè)中隊(duì)。 這一協(xié)定的簽訂讓澳大利亞對(duì)地區(qū)安全承擔(dān)起更重要的責(zé)任。由于英國(guó)已經(jīng)作出防務(wù)撤離的決策，且五國(guó)防務(wù)安排進(jìn)展順利，澳本土的基地問(wèn)題對(duì)于英國(guó)已經(jīng)沒(méi)有意義，而一直對(duì)此懷有質(zhì)疑和抵制的澳大利亞也自然表示贊同。

在最后階段，隨著英國(guó)軍事撤離東南亞政策的明晰和后續(xù)五國(guó)防務(wù)安排的確定，這一由英國(guó)開(kāi)啟的話題也由英國(guó)終止。新加坡基地的去留或?qū)ふ姨娲氐膯?wèn)題已經(jīng)失去現(xiàn)實(shí)意義，于是兩國(guó)間關(guān)于該問(wèn)題的分歧與爭(zhēng)議也就此終結(jié)。

總結(jié)

整個(gè)60年代里，英澳商討遠(yuǎn)東基地問(wèn)題的過(guò)程是英國(guó)從東南亞殖民撤離的一個(gè)縮影。新加坡是英國(guó)蘇伊士以東地區(qū)最大的海空軍基地，英國(guó)能否保持對(duì)新加坡基地的租借和使用不僅是一個(gè)軍事問(wèn)題，更涉及到英國(guó)在東南亞的整個(gè)防務(wù)政策的轉(zhuǎn)變。英國(guó)從預(yù)料將要失去新加坡進(jìn)而要求尋找澳洲基地作為替代，不可謂不盡力，但是最后失敗是大勢(shì)使然。同時(shí)期英國(guó)與澳大利亞在防務(wù)上的合作關(guān)系也越發(fā)衰弱。有學(xué)者指出，60-70年代澳大利亞與英國(guó)的關(guān)系是四次危機(jī)的累積導(dǎo)致的快速衰落，即英國(guó)三次試圖加入歐洲經(jīng)濟(jì)共同體和1967-68年宣布蘇伊士以東政策，因此英澳兩國(guó)在東南亞基地問(wèn)題政策上的差異也正是此時(shí)期兩國(guó)利益與政策分歧的具體表現(xiàn)之一。

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