新時(shí)代地方政府公共治理中的幾個(gè)概念

田園

摘要：地方政府治理能力的強(qiáng)弱，直接決定著地方政治、經(jīng)濟(jì)、社會(huì)發(fā)展的速度和質(zhì)量，就必須大力提升地方政府的治理能力，為建設(shè)和諧社會(huì)，全面實(shí)現(xiàn)小康的目標(biāo)保駕護(hù)航。

關(guān)鍵詞：地方政府;公共治理;政府失靈;政府公信力

《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》一文中強(qiáng)調(diào)在國(guó)家治理中的政府治理的核心力量，當(dāng)國(guó)家和市場(chǎng)調(diào)控和協(xié)調(diào)能力出現(xiàn)問題時(shí)，政府治理能直接彌補(bǔ)不足，直接服務(wù)于公眾，地方政府是國(guó)家對(duì)地方公共事務(wù)行使管理權(quán)的主要代表， 它通過行使公共權(quán)力， 對(duì)本地區(qū)進(jìn)行管理和控制， 達(dá)到維護(hù)社會(huì)秩序的目的，其治理能力和發(fā)展行為與區(qū)域的政治經(jīng)濟(jì)發(fā)展直接相關(guān)。

一、地方政府與政府治理能力

無論是在國(guó)內(nèi)或者是國(guó)外，其學(xué)術(shù)界對(duì)地方政府的概念定義一定是不同的，《國(guó)際社會(huì)學(xué)百科全書》認(rèn)為，“地方政府是經(jīng)中央投權(quán)后，對(duì)一個(gè)地區(qū)的公共事務(wù)進(jìn)行有效管理和服務(wù)的一級(jí)正式的行政機(jī)構(gòu)組織?！斑@個(gè)定義明確了地方政府的隸屬關(guān)系和職能。我國(guó)的憲法對(duì)地方政府有明確的界定，“地方政府，即指省、直轄市、市、市轄區(qū)、縣、鄉(xiāng)、民族鄉(xiāng)、鎮(zhèn)設(shè)立人民代表大會(huì)的人民政府”，它是負(fù)責(zé)管理行政事物的機(jī)關(guān)政府組織的總稱，中央人民政府以外的政府都可成為地方政府。

20 世紀(jì)七八十年代，英國(guó)撒切爾夫人在地方層面開展了一場(chǎng)“反國(guó)家主義”的激進(jìn)式改革運(yùn)動(dòng)，至此，便產(chǎn)生了地方治理的思想與實(shí)踐。一個(gè)正常運(yùn)轉(zhuǎn)的地方政府，肯定都擁有一定的治理能力。治理能力反映的是政府治理行為的水平和質(zhì)量，是對(duì)政府治理模式穩(wěn)定性、有效性和合法性的直觀度量。較高的治理能力意味著政府對(duì)經(jīng)濟(jì)社會(huì)運(yùn)行具有較強(qiáng)的調(diào)節(jié)能力，能夠較好的規(guī)避市場(chǎng)失靈，提高社會(huì)成員的總體福利水平。

二、治理與公共治理的概念

公共治理是治理理論研究的一個(gè)內(nèi)容，是治理理論在公共事務(wù)管理領(lǐng)域的運(yùn)用。 由于社會(huì)傳統(tǒng)和文化的多樣性，西方學(xué)者從不同的角度對(duì)公共治理進(jìn)行了不同的定義。 全球治理委員會(huì)（1995）認(rèn)為，治理是各種公共的或者私人的機(jī)構(gòu)管理其共同事務(wù)方式的總和。 它是一個(gè)讓相關(guān)利益主體對(duì)它們之間相互沖突或不同利益得以協(xié)調(diào)，并采取聯(lián)合行動(dòng)的持續(xù)過程。 它既包括那些正式的制度和規(guī)則。國(guó)際政治理論專家詹姆斯·羅西瑙在將治理與政府統(tǒng)治內(nèi)涵進(jìn)行比較之后得出治理的外延更廣一些，它不是研究單一的政府機(jī)制，而是將非政府組織也納入到治理組織之內(nèi)，與政府共同構(gòu)成治理的多元主體，在政府與非政府兩類機(jī)制的有效匹配下追求共同目標(biāo)，治理過程并非單一依靠政府的強(qiáng)制力來使別人順從”。公共治理有別于單一主體的管理模式，實(shí)際上是將企業(yè)、非盈利機(jī)構(gòu)和個(gè)人引入到政府行政活動(dòng)過程中，通過協(xié)同參與的方式共同管理社會(huì)事務(wù)。其特點(diǎn)首先體現(xiàn)在治理主體的多元性、治理過程的公正公開性和治理結(jié)構(gòu)的網(wǎng)絡(luò)性。公共治理認(rèn)為凡是得到民眾廣泛擁戴的非政府組織都在一定范圍內(nèi)具有權(quán)威性，并承擔(dān)著權(quán)力中心所賦予的相應(yīng)社會(huì)責(zé)任，它重視公民參與，同時(shí)由于每個(gè)治理主體都有著不同的個(gè)人價(jià)值取向，使得治理結(jié)構(gòu)呈現(xiàn)出復(fù)雜的網(wǎng)絡(luò)性質(zhì)，因此治理主體在利益協(xié)調(diào)方面更難達(dá)成共識(shí)，但在某種程度上保證了公共政策的公平性和價(jià)值中立性。

三、公共治理主體多元性

在傳統(tǒng)公共行政學(xué)中， 對(duì)公共事物進(jìn)行管理的主體是政府，而且它不能將全球公共事物的管理囊括進(jìn)來。公共治理是對(duì)整個(gè)公共管理部門格局的重新認(rèn)識(shí)，是實(shí)現(xiàn)公共部門有效管理中不同的實(shí)施主體各自的定位、分工和各自適當(dāng)?shù)慕巧?，而不僅僅是政府行政管理和政府統(tǒng)治。在整個(gè)社會(huì)體系中，按照國(guó)家與社會(huì)的分離、政府與市場(chǎng)邊界的劃分、公域與私域界限的調(diào)整，不同治理主體對(duì)應(yīng)著不同的治理對(duì)象或客體，發(fā)揮著各自的作用。這既是治理理論的特點(diǎn)，也是治理有效性的根本保證。從20世紀(jì)80年代開始，西方發(fā)達(dá)國(guó)家在公共事務(wù)管理領(lǐng)域經(jīng)歷了市場(chǎng)失靈和政府失靈實(shí)踐后，首先將視野從政府?dāng)U展到市場(chǎng)，將贏利性的企業(yè)引入到公共領(lǐng)域;然后將視野再擴(kuò)展到更為廣泛的公民社會(huì)領(lǐng)域，將非政府非贏利組織、社區(qū)、家庭等納入到公共領(lǐng)域;形成了一個(gè)包括政府、市場(chǎng)、民間組織和社會(huì)公眾多元主體參與的公共治理結(jié)構(gòu)。

四、政府失靈

在公共治理范式中，有限政府是其最突出的特征，政府的作用范圍大為縮小，政府不再是無所不包的“全能型政府”。政府失靈就是政府為了矯正和彌補(bǔ)市場(chǎng)機(jī)制的功能缺陷所采取的立法、行政管理以及各種經(jīng)濟(jì)政策手段，在實(shí)施過程中往往會(huì)出現(xiàn)各種事與愿違的結(jié)果，最終導(dǎo)致政府干預(yù)經(jīng)濟(jì)的效率低下和社會(huì)福利損失。政府失靈主要表現(xiàn)在四個(gè)方面： 第一， 由于政府也不可避免地具有理性經(jīng)濟(jì)人特征，決定了政府行為并非在任何情況下都一定代表公共利益;第二，政府經(jīng)濟(jì)活動(dòng)缺乏成本約束，容易造成公共領(lǐng)域資源配置的低效率;第三，利益部門化必然造成政府不斷擴(kuò)張趨勢(shì)和財(cái)政預(yù)算趨于最大化;第四， 大量尋租機(jī)會(huì)的存在。

政府失靈的存在告訴我們，決不能把市場(chǎng)失靈問題簡(jiǎn)單地推給政府。在存在市場(chǎng)和政府雙重失靈的情況下，要確定政府職能用足市場(chǎng)，慎用政府。凡是市場(chǎng)能夠解決的問題，決不通過政府。必須以政府失靈為警戒來確定政府職能，決不能把市場(chǎng)失靈作為政府干預(yù)的充足條件，并以此確定政府職能。

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