劉守英

中國(guó)土地制度變革是中國(guó)經(jīng)濟(jì)高速增長(zhǎng)的“發(fā)動(dòng)機(jī)”。

1949年10月中華人民共和國(guó)成立后，中國(guó)政府始終把土地問(wèn)題放在穩(wěn)定與發(fā)展的重要位置，尤其重視土地立法及制度建設(shè)。在過(guò)去70年時(shí)間里，中國(guó)土地管理制度的演進(jìn)與國(guó)家經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展變遷的脈絡(luò)是一致的，在探索和實(shí)踐中不斷完善，在改革和創(chuàng)新中不斷發(fā)展。

土地管理制度的變遷

1949至1952年期間，新中國(guó)處于國(guó)民經(jīng)濟(jì)恢復(fù)時(shí)期，這一時(shí)期中國(guó)土地管理制度的核心是解決土地所有權(quán)問(wèn)題。中國(guó)頒布了具有憲法性質(zhì)的《中國(guó)人民政治協(xié)商會(huì)議共同綱領(lǐng)》（1949年）、《中華人民共和國(guó)土地改革法》（1950年）等重要法規(guī)，通過(guò)這些法律、法規(guī)的實(shí)施，僅用三年時(shí)間就完成了現(xiàn)代史上人口規(guī)模最大的土地改革，廢除了地主土地私有制，建立了農(nóng)民土地所有制，極大調(diào)動(dòng)了農(nóng)民的生產(chǎn)積極性，農(nóng)村生產(chǎn)水平和農(nóng)民生活水平明顯提高。

1953至1977年，中國(guó)處于社會(huì)主義改造和社會(huì)主義探索時(shí)期，土地管理制度重點(diǎn)是確立農(nóng)村集體土地所有制和建立國(guó)家建設(shè)征用土地制度。1954年，中國(guó)頒布第一部《中華人民共和國(guó)憲法》，明確了國(guó)家依照法律保護(hù)農(nóng)民的土地所有權(quán)和其他生產(chǎn)資料所有權(quán)。不久，經(jīng)由農(nóng)業(yè)合作化運(yùn)動(dòng)，基本完成了農(nóng)村的社會(huì)主義改造，實(shí)現(xiàn)了農(nóng)村土地私有制向公有制的轉(zhuǎn)變。與此同時(shí)，中國(guó)展開大規(guī)模經(jīng)濟(jì)建設(shè)，“國(guó)家為了公共利益的需要，可以依照法律規(guī)定的條件，對(duì)城鄉(xiāng)土地和其他生產(chǎn)資料實(shí)行征購(gòu)、征用或者收歸國(guó)有”第一次被寫入憲法。

1978年至今的改革開放時(shí)期，中國(guó)土地管理進(jìn)入制度化和法制化軌道，重點(diǎn)是形成和逐步完善了中國(guó)的現(xiàn)代土地管理制度。1982年修訂的憲法第一次明確了城市土地屬于國(guó)家所有、農(nóng)村土地屬于農(nóng)民集體所有的兩種所有制并存的法律架構(gòu)。1987至1997年，土地管理制度重點(diǎn)是建立與社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)相適應(yīng)的城鎮(zhèn)國(guó)有土地有償出讓制度，為實(shí)現(xiàn)土地所有者權(quán)益、促進(jìn)城市建設(shè)等發(fā)揮了重要作用。1998年新修訂的《中華人民共和國(guó)土地管理法》，對(duì)土地管理和利用方式進(jìn)行了重大改革，根據(jù)中國(guó)人多地少的基本國(guó)情，借鑒國(guó)外先進(jìn)國(guó)家的土地管理經(jīng)驗(yàn)，明確了以耕地保護(hù)為目標(biāo)、以用途管制為手段、以土地利用總體規(guī)劃為龍頭的現(xiàn)代土地管理制度基本框架。進(jìn)入21世紀(jì)，中國(guó)強(qiáng)化嚴(yán)格依法管理，提出實(shí)行“兩個(gè)最嚴(yán)格”的土地制度（最嚴(yán)格的耕地保護(hù)制度和最嚴(yán)格的節(jié)約用地制度），并陸續(xù)出臺(tái)相關(guān)文件，土地管理制度日趨完善。

經(jīng)過(guò)70年的努力，中國(guó)當(dāng)前已建立起一套由憲法、物權(quán)法、民法、土地管理法、森林法、草原法、環(huán)境保護(hù)法等法律法規(guī)組成的完整的土地法律體系，適合中國(guó)社會(huì)主義初級(jí)階段和中國(guó)特色社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的現(xiàn)代土地管理制度框架基本形成。對(duì)中國(guó)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的貢獻(xiàn)

改革開放以來(lái)，中國(guó)保持了經(jīng)濟(jì)的連續(xù)高速增長(zhǎng)，被稱為“中國(guó)奇跡”。土地制度變革在其中扮演了重要角色，它是中國(guó)經(jīng)濟(jì)高速增長(zhǎng)的“發(fā)動(dòng)機(jī)”。

上世紀(jì)70年代末至80年代中期，以“包產(chǎn)到戶”為特征的農(nóng)村土地制度改革短短幾年時(shí)間在中國(guó)普遍化，帶來(lái)了農(nóng)民命運(yùn)的改變和農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)社會(huì)結(jié)構(gòu)的根本變化，拉開了中國(guó)改革序幕，也開啟了中國(guó)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的閘門。此后至90年代末期，面對(duì)大量剩余勞動(dòng)力從農(nóng)業(yè)中釋放出來(lái)的局面，中央鼓勵(lì)農(nóng)民利用集體土地創(chuàng)辦鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)，創(chuàng)造了鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)異軍突起的奇跡，使中國(guó)工業(yè)化進(jìn)程進(jìn)入快車道。農(nóng)業(yè)工業(yè)化成為這一時(shí)期國(guó)民經(jīng)濟(jì)成長(zhǎng)的主要力量，根本改變了國(guó)民經(jīng)濟(jì)以國(guó)有經(jīng)濟(jì)為主、工業(yè)化以國(guó)家工業(yè)化為主導(dǎo)的發(fā)展格局。

自1998年以來(lái)，中國(guó)經(jīng)濟(jì)的高增長(zhǎng)靠高速的工業(yè)化和快速城市化兩個(gè)引擎拉動(dòng)，土地更是成為這兩個(gè)引擎的發(fā)動(dòng)機(jī)。另外，隨著出口導(dǎo)向戰(zhàn)略的實(shí)施，中國(guó)經(jīng)濟(jì)全面融入全球經(jīng)濟(jì)。沿海發(fā)達(dá)地區(qū)（尤其珠三角和長(zhǎng)三角）成為中國(guó)經(jīng)濟(jì)高度成長(zhǎng)的主角。這些地區(qū)大量集體建設(shè)用地進(jìn)入市場(chǎng)，支持中國(guó)成為“世界制造工廠”。

但中國(guó)在利用土地創(chuàng)造“中國(guó)奇跡”的同時(shí)，也造成了國(guó)民經(jīng)濟(jì)運(yùn)行、財(cái)富增長(zhǎng)與分配對(duì)土地的過(guò)度依賴，阻礙了經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型和結(jié)構(gòu)改革。隨著中國(guó)經(jīng)濟(jì)從高速增長(zhǎng)轉(zhuǎn)向中高速增長(zhǎng)，發(fā)展動(dòng)能出現(xiàn)轉(zhuǎn)換，這些變化也帶來(lái)土地與國(guó)民經(jīng)濟(jì)的關(guān)系發(fā)生重大改變，必須在此基礎(chǔ)上重新定位土地功能，精心謀劃下一程土地制度改革。