孟令浩　王勇

摘要：BBNJ國際文書的談判，將為國家管轄范圍外海洋保護區(qū)制度確立基礎性的國際法律框架?，F(xiàn)實中，沿海國不斷尋求擴展大陸架范圍的國家實踐，引發(fā)了海洋保護區(qū)在適用范圍、管理措施的有效性和建立進程等方面的困境。在國家仍然主導全球海洋治理的背景下，海洋保護區(qū)制度可以在采用全球管理模式、“軟硬”結合的管理措施和引入“臨時安排”制度的基礎上，主動與沿海國外大陸架權利進行調適，從而促進沿海國與海洋保護區(qū)的主管國際組織之間形成一種“調適性合作”關系。中國應當在堅持促進沿海國外大陸架權利與國際社會整體環(huán)境利益平衡兼顧的原則下，繼續(xù)深化立場，實現(xiàn)對BBNJ國際文書談判的深度參與并且逐步發(fā)揮一定的引領作用。

關鍵詞：BBNJ國際文書;海洋保護區(qū);沿海國;外大陸架權利

中圖分類號：D993.5 文獻標志碼：A

文章編號：2096-028X（2019）03-0041-09

Coordination? of the right of marine protected areas and the coastal states’

rights of the outer continental shelf in BBNJ negotiations

MENG Ling-hao，WANG Yong

（School of International Law，East China University of Political Science and Law，Shanghai 200042，China）

Abstract：Negotiation of the BBNJ international instrument will establish a basic international legal framework for the regime of marine protected areas beyond national jurisdiction.

In reality， coastal states are constantly seeking extending the scope of the continental shelf， causing difficulties in the application scope， effectiveness of management measures and establishment process of marine protected areas. Under the background that the state still dominates the global ocean governance， the marine protected area regime can be actively adjusted with the coastal states’ rights of the outer continental shelf on the basis of adopting the global management model，

“soft and hard” combined management measures and introducing the “provisional arrangements” clause， thus promoting the formation of an

“adaptive cooperation” relationship between the coastal states and the competent international organizations of marine protected areas.China should continue to deepen its position under the principle of promoting the balance between coastal states’ rights of the outer continental shelf and the overall environmental interests of the international community， achieving in-depth participation in the negotiation of the BBNJ international instrument and gradually playing a leading role.

Key words：BBNJ international instrument;marine protected areas;coastal states;rights of outer continental shelf

2018年1月19日，第72屆聯(lián)合國大會通過了第249號決議，決定根據(jù)《聯(lián)合國海洋法公約》（簡稱《公約》）的規(guī)定就國家管轄范圍以外區(qū)域海洋生[CM（21]物多樣性（BBNJ）的養(yǎng)護和可持續(xù)利用問題擬訂一份具有法律約束力的國際文書。[1]BBNJ國際文書的擬定是當前海洋法領域最為重要的國際立法進程，其被視為《公約》的第三個執(zhí)行協(xié)定，將對國家管轄范圍外的海洋秩序產生深刻影響。作為養(yǎng)護海洋生物多樣性的有效措施，該國際文書將為國家管轄范圍外海洋保護區(qū)制度確立基礎性的國際法律框架。在現(xiàn)有國際社會建立海洋保護區(qū)的實踐中，沿海國憑借其擁有的外大陸架權利處于特殊地位，使得海洋保護區(qū)的建立實踐必須顧及到沿海國的意愿，這在一定程度上給海洋保護區(qū)整體性養(yǎng)護海洋生物多樣性和海洋生態(tài)環(huán)境帶來了挑戰(zhàn)。在BBNJ國際文書談判過程中，盡管參與各方均一致認為該國際文書應尊重沿海國對其200海里以外大陸架的權利，[2]8但并未就海洋保護區(qū)應當如何尊重該項權利及尊重的限度作出進一步明確。當前，各方就海洋保護區(qū)制度的談判已經轉向了以擬定條約文本為導向的政府間正式談判階段，而政府間談判也預計將于2020年之前完成。在談判逐漸走向深入的同時，如何從制度層面協(xié)調處理好海洋保護區(qū)與沿海國外大陸架權利之間的關系，成為一項重要的問題①。

在深度參與全球治理，推動構建人類命運共同體的背景之下，中國積極參與歷次BBNJ國際文書的談判工作，并且先后兩次提交了書面意見②。但是，中國在海洋保護區(qū)與沿海國外大陸架權利之間關系的問題上也僅強調不應當影響《公約》在200海里以外大陸架的權利和義務的規(guī)定，而并未就海洋保護區(qū)制度應當如何安排作出更為具體的闡述。[3]因此，中國有必要進一步深化自身立場，實現(xiàn)對BBNJ國際文書談判的深度參與并且逐步發(fā)揮一定的引領作用。

一、海洋保護區(qū)與沿海國外大陸架權利的調適困境

法律意義上的大陸架概念在1945年《杜魯門宣言》及隨后許多國家頒布的法令中被使用?！抖鹏旈T宣言》指出：“美國政府認為相鄰國家對大陸架的底土和海床的自然資源行使管轄權是合理和公正的?！盵4]國際法意義上的大陸架概念首次出現(xiàn)在1958年的《大陸架公約》中，而后《公約》又對其進行了擴展。根據(jù)《公約》第76條的規(guī)定，大陸架是沿海國領海之外，陸地領土的全部自然延伸，其是由海底區(qū)域的海床和底土組成的。但是，這種自然延伸如果從測算領海寬度的基線量起到大陸邊外緣的距離不到200海里，則可以擴展到200海里的距離。在沿海國陸地領土的自然延伸部分超過200海里的距離時，《公約》規(guī)定了相應確定大陸架界限的標準。然而，沿海國的大陸架外部界限不論采用何種標準，都不得超過自領?；€量起350海里或自2 500米等深線量起100海里。所以沿海國大陸架自然延伸超過200海里之外的部分，又可以稱為200海里以外大陸架或“外大陸架”。從《公約》的規(guī)定來看，沿海國對其大陸架與外大陸架所享有的權利并沒有明顯不同，沿海國對外大陸架擁有以勘探開發(fā)其自然資源及屬于定居種的生物資源為目的的主權權利，且任何人未經沿海國明示同意，均不得從事這種活動③

。在沿海國行使外大陸架權利時，一般需要以外大陸架外部界限確定無誤為前提，這是因為超出界限外的海床和底土屬于國際海底區(qū)域（簡稱區(qū)域），由國際海底管理局代表全人類進行管理。從海洋保護區(qū)建立實踐來看，沿海國外大陸架權利及附帶的外大陸架劃界狀況可能會引發(fā)以下困境。

第一，海洋保護區(qū)可能無法順利將沿海國外大陸架上覆水體的公海納入保護范圍。不同于沿海國200海里以內大陸架上覆水體為專屬經濟區(qū)的狀況，沿海國外大陸架的上覆水體為公海，嚴格來說屬于BBNJ國際文書談判中海洋保護區(qū)的適用范圍。從應然的角度分析，聯(lián)合國大會授權此次BBNJ國際文書談判中海洋保護區(qū)的空間界限為“國家管轄范圍外”，[5]而“國家管轄范圍外”是一個源自于《公約》的法律用語。1982年《公約》在突破了以1958年《日內瓦公海公約》為基礎的傳統(tǒng)國際法對海洋空間“領?！！钡亩址ê?，將海洋空間重新劃分為內水、領海、毗連區(qū)、專屬經濟區(qū)和公海等若干區(qū)域，并針對海床和洋底及其底土，確立了大陸架制度和“區(qū)域”制度。[6]以此為標準，內水、領海、毗連區(qū)及專屬經濟區(qū)和大陸架都被置于國家管轄范圍之下，而公海與國際海底區(qū)域則分別由“公海自由原則”和“人類共同繼承的財產原則”進行調整。因此，“國家管轄范圍外”實際上具體包括水體部分的公海和水體之下的海床與底土部分的國際海底區(qū)域兩部分。沿海國外大陸架的上覆水體為公海，所以同樣位于“國家管轄范圍外”，也理應屬于海洋保護區(qū)的這一劃區(qū)管理工具的適用范圍。但是，從現(xiàn)有

建立海洋保護區(qū)的實踐來看，出現(xiàn)了沿海國以其擁有的外大陸架權利或已經提交外大陸架劃界案為由，將外大陸架連同上覆水體一并排除在海洋保護區(qū)的適用范圍之外的現(xiàn)象。例如，在《保護東北大西洋海洋環(huán)境公約》委員會（簡稱OSPAR委員會）建立查理·吉伯斯南部海洋保護區(qū)（the Charlie-Gibbs South MPA）時，由于冰島反對將其提交外大陸架劃界案中的區(qū)域及其上覆水體納入海洋保護區(qū)的范圍，致使該保護區(qū)的面積從原來的23萬多平方公里減少至14萬平方公里，而且屬于公海的水體部分也無法受到保護。[7]俄羅斯甚至明確提出應當授予受到新保護區(qū)顯著影響的國家決定權和話語權。[8]在此種情況下，沿海國的主張實際上侵蝕了海洋保護區(qū)的適用范圍，導致海洋保護區(qū)面臨著無法真正實現(xiàn)整體性保護海洋物種、棲息地和生態(tài)系統(tǒng)的困境。

第二，退一步講，即便在海洋保護區(qū)僅就沿海國外大陸架上覆水體進行保護時，外大陸架與上覆水體“分治”的情形也使得沿海國外大陸架權利對海洋保護區(qū)的有效性造成損害。雖然當前在國際社會中并沒有一個被普遍接受的海洋保護區(qū)的定義，[9]6但從海洋保護區(qū)的本質特征來說，對人類的海洋活動進行管理與一定程度上的限制，以此達到對海洋生物多樣性養(yǎng)護與可持續(xù)利用的平衡，始終是其價值之所在。這從一些國際組織對“海洋保護區(qū)”概念的界定中便可得出。1999年，世界自然保護聯(lián)盟（IUCN）首次將海洋保護區(qū)界定為：“任何通過法律程序或其他有效方式建立的，對其中部分或全部環(huán)境進行封閉保護的潮間帶或潮下帶陸架區(qū)域，包括其上覆水體及相關的動植物群落、歷史及文化屬性?！盵10]該定義突出強調了海洋保護區(qū)的管理措施應當是對海洋環(huán)境進行封閉保護，并且這種管理措施還應當具有法律效力。2004年，《生物多樣性公約》締約方第七次會議將“海洋和沿海保護區(qū)”定義為：“在海洋環(huán)境范圍以內或與海洋環(huán)境相鄰的區(qū)域，通過法律或習慣等在內的有效方式建立的，與周圍具有明顯界限的區(qū)域，在該區(qū)域范圍內海洋和沿海的生態(tài)環(huán)境系統(tǒng)和生物多樣性比周圍地區(qū)受到更高程度的保護，保護內容包括該區(qū)域的上覆水體和相關的植物、動物、歷史和文化特征等。”

[11]這是國際社會首次在有法律拘束力的國際公約框架下，對海洋保護區(qū)的定義作出的界定，該定義也同樣強調海洋保護區(qū)應當受到更高程度的保護?？梢?，海洋保護區(qū)內的生態(tài)環(huán)境和生物多樣性應當比周圍地區(qū)受到更高程度的保護，這意味著海洋保護區(qū)對沿海國的海洋活動應當具有明顯的約束與限制作用。

然而，現(xiàn)實情況是，海洋中的水體與底土在自然地理特征上原本就是連為一體，不可分割的。沿海國在行使勘探開發(fā)其外大陸架自然資源的主權權利時必須首先經由水體進入海底，而海底活動的環(huán)境影響也會不可避免地波及到周圍水體。進而言之，海洋水體環(huán)境的惡化同樣也會對海底環(huán)境造成影響。二者是一種共生共存的關系。因此，即便是海洋保護區(qū)僅將沿海國外大陸架上覆水體納入保護范圍，其具有明顯限制性的管理措施仍將與沿海國外大陸架權利和自由發(fā)生碰撞。在二者缺少協(xié)調的情況下，海洋保護區(qū)管理措施的有效性可能會因讓位于沿海國行使外大陸架權利和自由而受到減損。此時，海洋保護區(qū)能否真正起到養(yǎng)護海洋環(huán)境和養(yǎng)護生物多樣性的作用便存有疑問，甚至還可能會產生“紙面上的保護區(qū)”的后果。

第三，沿海國積極提交外大陸架劃界案的現(xiàn)狀，可能造成海洋保護區(qū)建立實踐的無所適從。從陸地支配海洋原則出發(fā)，外大陸架是沿海國陸地領土的自然延伸，其應當是客觀存在的。但是，對外大陸架提出權利要求的沿海國，必須首先根據(jù)《公約》規(guī)定的一系列科學技術標準編制關于劃定其外大陸架外部界限的劃界案，然后提交給大陸架界限委員會并由聯(lián)合國秘書長妥為公布。根據(jù)《公約》第76條第8款的規(guī)定，沿海國自行劃定的外大陸架界限只有在大陸架界限委員會建議的基礎上劃定，才具有[CM（21]確定性和約束力。因此，沿海國如要主張200海里以外的大陸架，則必須向聯(lián)合國大陸架界限委員會提交劃界案，而數(shù)量眾多且結論遲遲未定的外大陸架劃界案也進一步加深了當前BBNJ國際文書談判中海洋保護區(qū)制度磋商的復雜性。截止到2019年6月30日，聯(lián)合國大陸架界限委員會共收到了各沿海國和地區(qū)遞交的84份外大陸架劃界案和7個修正案，并且完成了其中32份劃界案的審議①。從審議的進度來看，委員會將在2040年完成55份劃界案的審議并給出相應的建議。[12]考慮到沿海國外大陸架劃界案數(shù)量仍會不斷增加，以及在現(xiàn)有提交給聯(lián)合國大陸架界限委員會的劃界案中，還存在著大量主張重疊的爭議區(qū)域，委員會全部審議完外大陸架劃界案可能至少還需要50年的時間。在BBNJ國際文書談判中，雖然海洋保護區(qū)的適用范圍已經被明確且嚴格地限定在國家管轄范圍外的公海和“區(qū)域”，但沿海國外大陸架界限未最終確定，海洋保護區(qū)建立實踐中的適用范圍也就隨之無法確定。在《公約》第76條第8款規(guī)定的程序正式完成之前，沿海國大陸架的外部界限不得合法地成為最終界限和具有約束力。[13]這對于通過海洋保護區(qū)的建立來保護海底環(huán)境及生物多樣性而言無疑具有消極影響②。BBNJ國際文書談判中海洋保護區(qū)議題自提出時就將關注的重點集中于海底生態(tài)環(huán)境，其主要目的也是為了更好地保護海底山脈、冷水珊瑚、熱液噴口和若干其他水下地貌的海洋生物多樣性。[5]實踐中，OSPAR委員會建立的彩虹熱液噴口海洋保護區(qū)（Rainbow Hydrothermal Vent Field MPA）、查理—吉布斯南部海洋保護區(qū)（Charlie-Gibbs South MPA）以及米爾恩海山海洋保護區(qū)（Milne Seamount Complex MPA）等都是專門保護海底區(qū)域的海洋保護區(qū)。從海洋生物多樣性日益惡化的現(xiàn)實狀況來看，海洋保護區(qū)的建立實踐若等沿海國外大陸架界限最終確定后再開始，顯然是不合理的。而若不顧沿海國的外大陸架劃界案及與其他國家的劃界爭議，徑行在如此敏感的區(qū)域建立海洋保護區(qū)也容易招致沿海國的反對。面對這樣的困境，海洋保護區(qū)制度必須充分考慮到背后所包含著的復雜的政治與法律問題。

二、海洋保護區(qū)與沿海國外大陸架權利調適困境的原因

在聯(lián)合國第三次海洋法會議通過的《公約》生效后，世界范圍內興起了一場海洋區(qū)域“重新劃定”的運動，也激發(fā)了各國對自身海洋權益的空前重視，特別是大陸架蘊藏著占海床礦物總價值的百分之九十的豐富的海底油氣資源，[14]而外大陸架深水區(qū)域更是蘊含著豐富的礦產資源，如富鈷結殼、多金屬結核、天然氣水合物、海底熱液硫化物礦床以及與熱液硫化物礦床伴生的深海生物基因資源，使得許多國家都把對外大陸架的爭奪作為維護本國戰(zhàn)略資源利益的重要手段。日本為擴大自身管轄范圍，不僅以沖之鳥礁為基點主張200海里專屬經濟區(qū)和大陸架，而且在其于2008年11月向大陸架劃界委員會提交的外大陸架劃界案中，部分區(qū)塊依據(jù)沖之鳥礁主張47萬平方公里的專屬經濟區(qū)和約25.5萬平方公里的200海里以外大陸架。[15]然而，日本的國土面積總共才37.8萬平方公里，其僅由沖之鳥礁主張的200海里以外大陸架就超過國土總面積的60%。自1969年北海大陸架案后，國際司法機構也愈發(fā)經常地處理有關因外大陸架劃界而引發(fā)的國際爭端，世界各國對于外大陸架權利的爭奪從未真正停止過。從各國提交給聯(lián)合國大陸架界限委員會的劃界案來看，各國均充分利用《公約》有關條款擴展本國的大陸架管轄海域，甚至對條款有關內容進行曲解或作出有利于本國的解釋，對深海洋脊、海底洋脊與海底高地等概念提出了嚴重的挑戰(zhàn)，試圖對本應屬于“區(qū)域”的部分海域提出主張，侵害全人類的共同利益。[16]沿海國除了在國家劃界實踐與國際司法實踐中不斷尋求擴展自身外大陸架權利的范圍外，BBNJ國際文書的談判也為沿海國合法擴展外大陸架權利提供了新的場所和機會。所以，有些國家在談判中開始要求對外大陸架的上覆水體主張?zhí)厥鈾嗬?，例如在第一次政府間會議期間，澳大利亞、歐盟、冰島主張海洋保護區(qū)建立在外大陸架上覆水體時，應當向沿海國共享信息。[17]8從《公約》規(guī)定的大陸架制度來看，其是各方利益妥協(xié)的產物，本身就存在著諸多模糊之處，為沿海國想方設法擴展外大陸架范圍預留了制度空間。作為利益調整的權利制度，大陸架劃界的國際法規(guī)則及大陸架本身的“權原”制度不明確并缺少權威的法律解釋。

[18]具體而言，根據(jù)自然延伸原則，如果從測算領海寬度的基線量起，大陸邊外緣延伸到了200海里以外，則應當根據(jù)《公約》第76條第4款規(guī)定的“愛爾蘭公式”和“海登堡公式”兩種方法劃定大陸邊的外緣，并且這兩種方法可以由沿海國自行選擇適用。然而，適用上述兩種方法的前提是必須先確定大陸坡腳的位置，所以《公約》第76條第4款（b）項將大陸坡腳定義為：“在沒有相反證明的情形下，大陸坡腳應定為大陸坡底坡度變動最大之點?！钡?，《公約》對于大陸坡腳的定義并不十分準確，沒有考慮到同時存在多個坡度變動最大之點的情況，因此沿海國可以通過提出相反的證據(jù)支持有利于自身的主張。其次，從最大化大陸架范圍的意義上講，沿海國可以在其大陸架的某些部分應用“愛爾蘭公式”而在其他部分應用“海登堡公式”，[19]從而也為沿海國預留了可供操作的空間，加深了大陸架外部界限劃定中的不確定性。再次，《公約》第76條第5款的規(guī)定，同樣賦予沿海國選擇劃定大陸架外部界限標準的權利。當沿海國以“不應超過連接二千五百公尺深度各點的二千五百公尺等深線一百海里”為標準時，大陸架外部界限可能會擴展到350海里以外。最后，《公約》規(guī)定用來限制大陸架寬度的洋脊條款，存在一定的模糊性。《公約》第76條存在三種類型的“洋脊”表述，即深海洋脊、海底洋脊和海底高地。若洋脊認定為“作為大陸邊自然構成部分的海臺、海隆、海峰、暗灘和坡尖等海底高地”，那么沿海國就可以利用2 500米等深線外加100海里限制線的原則，最大限度地擴展其大陸架范圍。例如，俄羅斯劃界案力圖從科學上論證北冰洋中的2條主要洋脊（羅莫洛索夫和門捷列也夫海嶺）的地殼屬性為大陸性地殼，從而可認為它們是大陸邊的自然組成部分，而將其外大陸架外部界限一直劃到北極極點。[20]

總結來看，之所以是沿海國的外大陸架權利而不是其他權利在海洋保護區(qū)建立實踐中引起如此困境，主要原因在于外大陸架上蘊藏豐富自然資源以及《公約》對于大陸架制度的模糊規(guī)定，激發(fā)了沿海國不斷尋求擴展大陸架范圍的實踐，并進而希望當前BBNJ國際文書談判所達成的海洋保護區(qū)制度不會破壞現(xiàn)狀。這同時也反映出主權國家在當前以BBNJ國際文書談判為代表的新一輪全球海洋治理進程中，仍然牢牢的占據(jù)著主導性地位。

三、海洋保護區(qū)制度與沿海國外大陸架權利的調適對策

當前，主權國家雖然在全球海洋治理中占據(jù)主導性地位，但國際管轄范圍外海洋保護區(qū)的建立仍需要由主權國家與主管的國際組織通過合作完成。在面對全球海洋環(huán)境的惡化和生物多樣性水平的銳減時，任何國家都不具備單獨應對這些問題的能力，因此有必要在全球性的基礎上或在區(qū)域性的基礎上，直接或通過主管國際組織進行合作①。國際合作對于有效管理國家管轄范圍外海洋的具體活動或保護國家管轄范圍外海洋的環(huán)境而言始終是至關重要的。筆者認為主權國家與主管國際組織正在形成一種由雙方相互進行策略性調適而達成的“調適性合作”關系的趨向②。這種關系具有兩個方面的深刻內涵：其一，主權國家在面對全球環(huán)境問題上深刻認識到治理能力的有限，而主動調適自我角色與主管國際組織合作推進全球海洋環(huán)境治理;其二，主管國際組織為了獲取主權國家通過條約賦予的合法性，采取策略性行動推動與主權國家的合作。因此，“調適性合作”關系具有主權國家主動調適與國際組織策略性能動的雙重邏輯：主權國家通過制度構建等方式實現(xiàn)與國際組織開展合作實踐，而國際組織也在合作實踐中影響主權國家的行為。[21]BBNJ國際文書的談判過程，也充分反映出主權國家正在尋求建立這種“調適性合作”關系的趨向。例如，談判各方一致認為應當通過國際授權的方式，依靠現(xiàn)有或建立新國際組織以實現(xiàn)對海洋保護區(qū)的建立和管理。與此同時，主權國家仍希望保留海洋保護區(qū)主導者的角色，要求“案文還將處理該文書規(guī)定的措施與毗鄰沿海國所制定措施之間的關系問題，包括兼容性問題，不得妨礙沿海國的權利?！盵2]11在此前提下，海洋保護區(qū)制度可以從以下幾個方面主動與沿海國外大陸架權利進行調適。

（一）海洋保護區(qū)可以采用全球管理模式促進與沿海國的合作

在2018年9月舉行的第一次政府間會議中，非洲集團、77國集團和歐盟等與會方支持采用以締約方大會為決策機構的全球模式。

[17]7與全球模式相對應，在BBNJ國際文書談判中，還形成了區(qū)域模式與混合模式兩種管理模式。[22]全球模式相比較另外兩種管理模式而言，可以增強海洋保護區(qū)建立主體的合法性，增進沿海國對海洋保護區(qū)的認同。長期以來，一些國際組織在國家管轄范圍外區(qū)域建立海洋保護區(qū)的合法性一直受到沿海國的質疑，而合法性存在爭議也造成了沿海國與海洋保護區(qū)的主管國際組織進行合作的抵觸心理?，F(xiàn)有國家管轄范圍外海洋保護區(qū)的建立主體均為區(qū)域性組織，其成立依據(jù)的條約往往欠缺對《公約》所規(guī)定各項沿海國權利采取限制性管理措施的授權。例如，在南極羅斯海洋保護區(qū)建立的過程中，俄羅斯、烏克蘭、中國等國就曾質疑南極海洋生物資源養(yǎng)護委員會（CCAMLR）在南極海域建立海洋保護區(qū)的法定資格，俄羅斯甚至表示如果問題沒解決將拒絕進一步就此議題進行談判。

[23]又如，盡管《保護東北大西洋海洋環(huán)境公約》附件五允許OSPAR委員會通過方案和措施，防止所有現(xiàn)有或新活動對海洋生態(tài)系統(tǒng)和生物多樣性造成損害，但OSPAR委員會也僅是作為一個“被默認授權”的主管機構采取措施的。[9]14然而在全球模式下，根據(jù)BBNJ國際文書的統(tǒng)一授權而設立的全球性機構，其建立海洋保護區(qū)的法律主體資格可以得到全體締約方的承認，因而更容易獲得沿海國的認同。而且由全球性機構主導海洋保護區(qū)的建立也更加符合《公約》第197條優(yōu)先考慮在全球層面進行合作的規(guī)定，該條提到：“在全球基礎上，并酌情在區(qū)域基礎上”進行海洋環(huán)境的保全和保護合作。

更為重要的是，全球模式在建立海洋保護區(qū)的過程中，相對而言不容易受到單個沿海國過度外大陸架權利主張的影響。成員國在決策層面通過有效和壓倒性控制的方式濫用國際組織法律人格的行為，更可能發(fā)生在規(guī)模較小的地區(qū)組織框架內。[24]沿海國在全球模式下對于建立海洋保護區(qū)的決策所享有的程序性權利，根本不足以影響決策進程本身。除聯(lián)合國安理會和國際貨幣基金組織等極少數(shù)機構外，如果在某個組織內幾個大國之間意見不同，其中任何一國都不足以阻礙該組織的決策進程。[24]全球模式下的決策機構——締約方大會可以更為便利的在設立和管理公海保護區(qū)時將氣候變化、海底采礦、航行及漁業(yè)等一系列影響海洋生物多樣性的因素納入決策過程，在全球層面更好地實現(xiàn)《公約》第197條所設想達到的保護和保全海洋環(huán)境的目標，[25]而不是僅對沿海國此種過度的權利主張聽之任之。

（二）海洋保護區(qū)可以采用“軟硬”結合的管理措施協(xié)調沿海國的外大陸架權利

根據(jù)聯(lián)合國大會的決議，正在談判制定中的BBNJ國際文書將是《聯(lián)合國海洋法》框架下一份具有法律拘束力的協(xié)定。但這并不代表海洋保護區(qū)所采取的管理措施同樣也應當都是具有法律拘束力的“剛性”規(guī)定。眾所周知，在國際環(huán)境法領域，法律文件的軟法化現(xiàn)象比較明顯，而軟法是指在嚴格意義上不具有法律拘束力，但又具有一定法律效果的國際文件，[26]它既包括單獨的軟法文件，例如國際組織或國際會議通過的宣言、建議等，也包括國際條約中的“軟條文”，即雖然規(guī)定在國際條約中，但又缺少義務本質的條文。

[27]海洋保護區(qū)若一概采取具有較強法律拘束力的管理措施，則可能會導致：第一，海洋保護區(qū)的管理措施無法在遵循最佳科學證據(jù)的基礎上，體現(xiàn)出適當?shù)摹皡^(qū)分度”。從科學的角度看，并不是所有具有保護價值的海洋區(qū)域都必須受到嚴格而高標準的保護，也并不是所有區(qū)域都應當受到相同水平的保護。合理的做法是應當根據(jù)不同的環(huán)境特點，分門別類地針對不同海洋活動采取約束力較強的禁止性管理措施和約束力相對不那么強的建議性措施;第二，海洋保護區(qū)管理措施與現(xiàn)有區(qū)域或部門組織，如區(qū)域漁業(yè)組織、聯(lián)合國糧農組織、國際海事組織所采取的管理措施發(fā)生明顯的重疊，損害到這些國際組織的職能范圍。實踐中，為保護容易受到漁業(yè)影響的脆弱海洋生態(tài)系統(tǒng)，一定數(shù)量的區(qū)域漁業(yè)組織已經根據(jù)聯(lián)合國糧農組織的脆弱海洋生態(tài)系統(tǒng)（Vulnerable Marine Ecosystem， VME）標準采取漁業(yè)管理措施，而國際海事組織也設立了眾多特別敏感海域（Particularly Sensitive Sea Areas， PSSA）以進行特殊保護。在這種情況下，海洋保護區(qū)管理措施可能會不合理地取代沿海國根據(jù)上述國際組織的標準所采取的管理措施;第三，海洋保護區(qū)的管理措施缺乏靈活性，無法充分適應將來由于情況變化而對保護方法推陳出新的需要;第四，過分限制沿海國外大陸架權利，使沿海國外大陸架權利中那些原本不會嚴重影響海洋保護區(qū)效果的權利受到損害，背離海洋保護區(qū)平衡養(yǎng)護和可持續(xù)利用生物多樣性的根本目標。

基于此，海洋保護區(qū)的管理措施可以在沿海國自愿配合和參與的基礎上，適當采取一些指導、建議、標準、督促等較為軟性的管理措施，特別是當海[CM（21]洋保護區(qū)涵蓋沿海國外大陸架的上覆水體部分時，可以對該部分水域的管理措施采取不具有法律約束力的“建議”的方式，督促包括沿海國在內的各方自覺保護海洋環(huán)境，防止出現(xiàn)沿海國反對將上覆水體納入海洋保護區(qū)的困境出現(xiàn)。隨著時間的推移，這些“軟”措施在得到沿海國的支持與認同之后，再在海洋保護區(qū)中涉及外大陸架的上覆水體部分采取具有法律約束力的管理措施。

（三）海洋保護區(qū)可以引入“臨時安排”制度回避外大陸架劃界程序及爭議的影響

“臨時安排”（Provisional Arrangements）通常用來解決海洋劃界爭議，其主要指在爭議各方達成最終的劃界協(xié)議之前，應基于諒解和合作精神，盡一切努力作出實際性的臨時安排，并且這種臨時安排不危害或阻礙最后協(xié)議的達成以及不妨害最后界限的劃定①。《公約》在海岸相向或相鄰國家間的“專屬經濟區(qū)或大陸架”劃界時，規(guī)定了“臨時安排”的制度。這兩種“臨時安排”的適用的時間要求是在正式劃界協(xié)議達成之前，內容方面則應具有“實際性”，而實際性即表示“臨時安排”應當規(guī)定具體的內容且具有可操作性。筆者認為在海洋保護區(qū)制度中引入“臨時安排”可以與沿海國就海洋保護區(qū)建立實踐中涉及外大陸架劃界部分的問題進行有針對性的磋商，達成具有可操作性的海洋保護區(qū)合作實施與管理方案。

首先，《公約》規(guī)定的“臨時安排”并未對內容作出限制，盡管存在劃界爭議的各方達成“臨時安排”的主要目的在于為在最終劃界之前臨時利用這些區(qū)域的自然資源鋪平道路，但“臨時安排”也可以具有其他目的。海洋保護區(qū)建立過程中的“臨時安排”是為了在沿海國外大陸架界限最終劃定之前，先行在該區(qū)域進行合作采取及時的環(huán)境保護措施，本身符合“臨時安排”的內容要求。

其次，根據(jù)《公約》第192條的規(guī)定，各國有保護和保全海洋環(huán)境的一般義務，這種義務并不區(qū)分海洋環(huán)境是否處于國家管轄范圍。因此，沿海國與主管國際組織就建立海洋保護區(qū)達成“臨時安排”也是履行該條規(guī)定的義務的行為。

再次，海洋保護區(qū)引入“臨時安排”制度與預防原則相契合。作為生態(tài)系統(tǒng)方法的核心，預防原則已經成為國際環(huán)境法的基本原則之一。根據(jù)《里約宣言》第15條，預防原則是指：“為了保護環(huán)境，各國應按照本國的能力，廣泛適用預防措施。遇有嚴重或不可逆轉損害的威脅時，不得以缺乏科學充分確實證據(jù)為理由，延遲采取符合成本效益的措施

防止環(huán)境惡化?！笨梢?，預防原則的核心是不得拒絕或延遲采取防范環(huán)境惡化的措施，其實質要求在于國際社會及主權國家應當毫不遲延地對環(huán)境進行保護，符合引入“臨時安排”制度的目的。

最后，海洋保護區(qū)引入“臨時安排”制度，還具有來自現(xiàn)實的客觀需要。例如，OSPAR委員會和葡萄牙在合作的基礎上，為約瑟芬海山、亞速爾群島以北的大西洋中脊、阿爾泰海山和安蒂塔爾海山海洋保護區(qū)制定了共同管理的戰(zhàn)略②?？梢哉f，沒有葡萄牙對這些海洋保護區(qū)的支持，目前的OSPAR委員會的公海海洋保護區(qū)網(wǎng)絡不可能實際建立。

[28]OSPAR委員會與葡萄牙所達成的這種合作，實際上就屬于一種建立海洋保護區(qū)的“臨時安排”。所以，從OSPAR委員會與葡萄牙的合作實踐中也可以看出海洋保護區(qū)引入“臨時安排”制度的必要性。而且《公約》也從未明確將“臨時安排”的內容限定在共同開發(fā)資源方面，從《公約》第73條第3款和第83條第3款的起草歷史來看，“臨時安排”絕不是對既往習慣國際法的編纂，而是這種實踐逐漸發(fā)展的一個例子。[29]因此，在海洋保護區(qū)制度中引入“臨時安排”制度，本身也是在順應當下實踐發(fā)展的需要。

四、中國立場的深化

在2018年9月20日召開的第一次政府間會議期間，中國認為在處理海洋保護區(qū)與沿海國關系的問題上，應當重視《公約》規(guī)定的“適當顧及”規(guī)則的適用。[17]92019年4月8日召開第二次政府間會議時，中國主張BBNJ國際文書不應當妨礙締約國根據(jù)現(xiàn)有條約承擔的義務，并且進一步認為在管轄權不明確時，海洋保護區(qū)等此類劃區(qū)管理工具不應該適用。

[30]正如聯(lián)大BBNJ國際文書談判政府間會議主席瑞娜·李所指出的那樣：“各方聚焦點應從泛泛而談的各議題轉向具體的機制和細節(jié)?！盵8]因此，結合中國前兩次提交的書面意見中的立場，筆者認為中國的立場仍具有繼續(xù)深化的空間。

一方面，中國在強調“適當顧及”規(guī)則的同時，還可以在后續(xù)談判中重申“誠意和濫用權利”（Good faith and abuse of rights）原則的重要性，以對“適當顧及”的立場進行補充。

《公約》在許多條文中都直接規(guī)定了“適當顧及”，其要求締約國在行使《公約》賦予的權利與自由時，應當適當顧及其他國家的權利與自由。歸納起來，《公約》中的“適當顧及”規(guī)則，規(guī)定應當適當顧及沿海國權利的主要有兩個條款——第58條第3款和第142條第1款。前者要求適當顧及沿海國專屬經濟區(qū)的權利和義務，而后者則要求適當顧及沿海國大陸架的權利和合法利益。但是，僅依靠“適當顧及”規(guī)則，可能無法應對沿海國過度擴張外大陸架權利的主張。《公約》對“適當顧及”沒有規(guī)定善意、合理、正常行政等標準，需要借助“濫用權利”理論補充。[31]沿海國反對在其外大陸架上覆水體建立海洋保護區(qū)的行為直接違背了海洋保護區(qū)的適用范圍為“國家管轄范圍外”的規(guī)定。這種做法已經超越了沿海國擁有的外大陸架權利范圍而不再屬于權利的行使，因而也無法再適用“合理顧及”規(guī)則加以調整。所以，需要《公約》規(guī)定的“誠意和濫用權利”原則來進一步規(guī)范沿海國的行為。在前期舉行的四次預委會及前兩次政府間會議期間，該原則并未引起其他國家的足夠重視和討論，僅有中國在第四次預委會上提到過“誠意原則”（Good faith）的表述。[32]“誠意和濫用權利”原則是《公約》的一項基本原則，《公約》第300條要求締約國應誠意履行根據(jù)本公約承擔的義務并應以不致構成濫用權利的方式，行使本公約所承認的權利、管轄權和自由。根據(jù)“誠意和濫用權利”原則，沿海國在行使自身外大陸架權利的時候，實際上不得妨礙海洋保護區(qū)適用于其外大陸架的上覆水體部分。

另一方面，在管轄權不明確時，一概排除包括海洋保護區(qū)在內的劃區(qū)管理工具的適用有待商榷。

從文義上來看，“管轄權不明確”的具體內涵并不清晰，而且“管轄權不明確”本身就是主觀判斷的結果，但當前缺少一個中立的主體來進行此種判斷。例如在南海范圍內，中國與周邊國家存在島礁歸屬和海洋劃界爭議，表面上看似乎屬于“管轄權不明確”的區(qū)域。但中國同時還宣稱在南海斷續(xù)線內享有不可爭辯的“歷史性權利”， 這種歷史性權利的內涵一是領土主權，二是非專屬的歷史性權利。[33]2009年5月7日，中國常駐聯(lián)合國代表團照會聯(lián)合國秘書長指出：“中國對南海諸島及其附近海域擁有無可爭辯的主權，并對相關海域及其海床和底土享有主權權利和管轄權①?！边@似乎又表明中國對于南海擁有確切無誤的管轄權。進而言之，若主權國家將尚處于爭議中的區(qū)域通過本國憲法確認的方式宣示主權及管轄權，則該國更不可能去承認該區(qū)域為“管轄權不明確”。

所以，從文義上來看，“管轄權不明確”的表述既缺少評判主體，又容易產生國家之間的爭議。從聯(lián)合國大會一系列有關海洋保護區(qū)等劃區(qū)管理工具的決議與授權來看，海洋保護區(qū)應當尋求養(yǎng)護和可持續(xù)利用生物多樣性之間的平衡，中國在談判中也強調應當使海洋保護區(qū)在保護和可持續(xù)利用之間取得平衡。[17]6但是，保護是可持續(xù)利用的前提條件，在緊急情況下海洋保護區(qū)應當先予建立，不能等到“管轄權明確”之后再進行保護。因此，筆者認為中國可以在該問題的后續(xù)談判時采用“建設性模糊”的策略，不宜繼續(xù)表達此種立場，從而為自己保留合理政策空間。[34]

五、結語

如上所述，在主權國家與海洋保護區(qū)的主管國際組織之間，實際上正在形成一種“調適性合作”的趨向。在此背景之下，海洋保護區(qū)制度與沿海國外大陸權利也應當進行相應的“調適”。海洋保護區(qū)采用全球管理模式，可以促進沿海國與海洋保護區(qū)主管國際組織之間的積極合作，采取“軟硬”相結合的管理措施，

以進一步推動與沿海國的合作。對于因《公約》規(guī)定模糊而催生的外大陸架劃界主張及爭議，“臨時安排”制度的引入可以在實現(xiàn)與沿海國合作的基礎上，促進沿海國外大陸架權利與國際社會整體環(huán)境利益的平衡兼顧。

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① 沿海國所主張的外大陸架面積不可忽視，截止到2019年6月，聯(lián)合國大陸架界限委員會共收到來自70個國家的劃界案，主張面積大于3 200萬平方公里，約為3.2個歐洲或者1個非洲大小的面積。同樣地，這些沿海國所主張的外大陸架的上覆水體約占世界公?？偯娣e的14%，不容忽視。國內學者在BBNJ國際文書談判中海洋保護區(qū)問題上更多地關注公海保護區(qū)與公海自由的關系與協(xié)調問題，而較少關注海洋保護區(qū)對沿海國權利，特別是更具體的沿海國外大陸架權利的影響。國內對公海保護區(qū)與公海自由關系的研究主要有王勇：《論“公海保護區(qū)”對公海自由的合理限制——基于實證的視角》，發(fā)表于《法學》，2019年第1期;馬得懿：《公海元敘事與公海保護區(qū)的構建》，發(fā)表于《武漢大學學報（哲學社會科學版）》，2018年第3期;張磊：《論公海自由與公海保護區(qū)的關系》，發(fā)表于《政治與法律》，2017年第10期;史曉琪，張晏瑲：《公海保護區(qū)與公海自由制度的關系及發(fā)展進路研究》，發(fā)表于《中國海商法研究》，2017年第1期，等等。

② 參見《中國政府關于國家管轄范圍以外區(qū)域海洋生物多樣性養(yǎng)護和可持續(xù)利用問題國際文書草案要素的書面意見》，訪問地址：https：//www.un.org/depts/los/biodiversity/prepcom_files/rolling_comp/China.pdf，以及

《中華人民共和國政府關于國家管轄范圍以外區(qū)域海洋生物多樣性養(yǎng)護和可持續(xù)利用問題國際文書草案要素的書面意見（2017年4月20日修訂版）》，訪問地址：https：//www.un.org/depts/los/biodiversity/prepcom_files/streamlined/China.pdf。

③ 沿海國在行使管理200海里以外大陸架上海洋科學研究的權利時，與200海里內大陸架存在細微的不同。參見《公約》第246條第6款的規(guī)定。

① 參見大陸架界限委員會官網(wǎng)，訪問地址：https：//www.un.org/Depts/los/clcs_new/commission_submissions.htm。

② 查理·吉伯斯北部公海保護區(qū)（Charlie-Gibbs North High Seas MPA）部分位于冰島向聯(lián)合國大陸架界限委員會提交的外大陸架劃界案范圍內，因此迄今為止海床與底土部分尚未受到保護。參見OSPAR委員會網(wǎng)站，訪問地址：https：//www.ospar.org/work-areas/bdc/marine-protected-areas/mpas-in-areas-beyond-national-jurisdiction。

① 參見《公約》第十二部分，第197條。

② 此處借用了國內政治學研究中的“調適性合作”概念，以解釋主權國家與國際組織在建設海洋保護區(qū)上的關系及二者權利之間的協(xié)調。

① 參見《公約》第74條第3款和第83條第3款。

② 所有這些候選海洋保護區(qū)都屬于葡萄牙向聯(lián)合國大陸架界限委員會提交的擴展其大陸架界限的劃界案的范圍。參見OSPAR Recommendations 2010/14， 2010/15， 2010/16 and 2010/17。

① 參見中華人民共和國外交部聲明，訪問地址：https：//www.fmprc.gov.cn/ce/cebn/chn/sgxw/t537847.htm。