民告官有多難？上海一企業(yè)遭遇踢皮球式行政訴訟立案難

本社記者 祁彪

立案登記制實(shí)行已經(jīng)有四年了，但這起行政訴訟案件仍舊遭遇了上海市兩級(jí)三家法院踢皮球式的立案難。

本刊曾于2017年第37期刊登文章《上海閔行：土地閑置的鍋該誰(shuí)背？》，報(bào)道了注冊(cè)在上海市閔行區(qū)的外商投資企業(yè)格蘭德倉(cāng)儲(chǔ)（上海）有限公司（下稱格蘭德公司）通過(guò)招拍掛合法程序競(jìng)得位于閔行區(qū)的“吳涇鎮(zhèn)工—72號(hào)”地塊的土地使用權(quán)，但在簽訂出讓合同全額支付土地出讓金并實(shí)際占有使用土地的情況下，卻又被閔行區(qū)規(guī)劃和土地管理局（下稱閔行區(qū)規(guī)土局）以“合同目的不能實(shí)現(xiàn)（實(shí)際是因?yàn)檎畢^(qū)域規(guī)劃控制原因造成的土地閑置）”為由，在未達(dá)成任何補(bǔ)償方案的情況下強(qiáng)行提前解除《土地使用權(quán)出讓合同》收回該地塊的遭遇。

2016年1月18日，格蘭德公司不服，依據(jù)合同法有關(guān)規(guī)定向閔行區(qū)人民法院提出“合同解除異議”的民事訴訟。2016年3月25日，閔行法院作出〔2016〕滬0112民初5214號(hào)《民事裁定書》，以案件實(shí)質(zhì)是針對(duì)行政機(jī)關(guān)具體行政行為提起訴訟而不是民事案件受理范圍為由駁回了起訴。

然而，就在格蘭德公司信心滿滿提起行政訴訟走上法律維權(quán)之路后，卻在閔行區(qū)人民法院、上海市第一中級(jí)人民法院和浦東新區(qū)人民法院等兩級(jí)三家法院，兜兜轉(zhuǎn)轉(zhuǎn)了三年多的時(shí)間，法院均進(jìn)行了受理，卻始終未予正式立案。

在立案登記制大背景下，格蘭德公司的遭遇，格外值得關(guān)注與反思。

土地閑置，明確為政府原因造成土地閑置

2008年9月25日，在位于上海市南泉北路201號(hào)的土地交易市場(chǎng)四樓1號(hào)多功能室舉辦的國(guó)有建設(shè)用地使用權(quán)掛牌出讓活動(dòng)中，格蘭德公司競(jìng)得位于閔行區(qū)的“吳涇鎮(zhèn)工—72號(hào)”地塊，并簽署了《成交確認(rèn)書》。

2009年12月25日，格蘭德公司與閔行區(qū)規(guī)土局簽訂《土地出讓合同》。根據(jù)該合同，出讓的72號(hào)地塊的總面積約為14.5萬(wàn)平方米，位于閔行區(qū)吳涇鎮(zhèn)，平面界址為南至元江路、西至虹梅南路、北至氯堿總廠、東至規(guī)劃新建河，土地性質(zhì)為工業(yè)用地，土地出讓金總額為1.32億元。此外，雙方還約定閔行區(qū)規(guī)土局于2010年3月14日前將出讓宗地交付給格蘭德公司，建設(shè)項(xiàng)目在2010年12月25日前開工，在2013年12月25日前竣工。

“此后，進(jìn)展雖有些小插曲，但總體來(lái)說(shuō)按部就班。為了建設(shè)好這個(gè)項(xiàng)目，我們專程從日本選了著名設(shè)計(jì)公司進(jìn)行規(guī)劃設(shè)計(jì)。但是，當(dāng)我們向閔行區(qū)規(guī)土局申報(bào)準(zhǔn)備手續(xù)、征詢項(xiàng)目概念設(shè)計(jì)方案意見時(shí)，被告知發(fā)生了始料未及的意外情況?！备裉m德公司負(fù)責(zé)人說(shuō)。

2011年9月2日，上海市規(guī)劃和國(guó)土資源管理局（下稱上海市規(guī)土局）印發(fā)了“滬規(guī)土資詳〔2011〕705號(hào)”《關(guān)于開展高橋石化、吳涇工業(yè)區(qū)、上海石化和金山石化及周邊地區(qū)發(fā)展研究加強(qiáng)規(guī)劃和土地控制的通知》（下稱《通知》），其中明確規(guī)定：“暫停高橋石化、吳涇工業(yè)區(qū)、上海石化和金山石化及其周邊地區(qū)建設(shè)項(xiàng)目規(guī)劃審批和土地出讓等工作?！?/p>

>>上海市閔行區(qū)人民法院

“‘吳涇鎮(zhèn)工—72號(hào)’地塊恰好在《通知》要求的范圍內(nèi)，只能被迫暫停所有申報(bào)項(xiàng)目等相關(guān)工作?！备裉m德公司負(fù)責(zé)人說(shuō)，“雖然《通知》并沒有說(shuō)明暫停多長(zhǎng)時(shí)間，但我們以為既然是暫停，過(guò)一段時(shí)間總會(huì)解禁開工的?！?/p>

就這樣，“吳涇鎮(zhèn)工－72號(hào)”地塊因政府的原因被閑置了下來(lái)。

“但令我們沒想到的是，我們最終沒有等到可以復(fù)工的通知，而是等到了一紙《閑置土地認(rèn)定書》?！备裉m德公司負(fù)責(zé)人說(shuō)。

根據(jù)閔行區(qū)規(guī)土局于2014年12月3日下達(dá)的這份《閑置土地認(rèn)定書》，“吳涇鎮(zhèn)工—72號(hào)”地塊存在“國(guó)有建設(shè)用地使用權(quán)人超過(guò)國(guó)有建設(shè)用地使用權(quán)有償使用合同規(guī)定的動(dòng)工開發(fā)日期滿一年未動(dòng)工開發(fā)的情況，根據(jù)調(diào)查結(jié)果和《閑置土地處置辦法》的規(guī)定，認(rèn)定該地塊為閑置土地”。

同時(shí)，該《閑置土地認(rèn)定書》明確載明土地閑置原因?yàn)椤敖?jīng)核實(shí)，該地塊涉及規(guī)劃控制，故認(rèn)定由于政府原因?qū)е略摰貕K閑置”。

“2015年9月下旬至10月，閔行區(qū)規(guī)土局及閔行區(qū)人民政府的領(lǐng)導(dǎo)連續(xù)數(shù)次約談我們，告訴我們因國(guó)務(wù)院督辦處理閑置土地，閔行區(qū)政府決定對(duì)轄區(qū)內(nèi)八塊閑置土地進(jìn)行處理。因?yàn)?2號(hào)地塊屬于政府原因?qū)е麻e置，且因?yàn)橐?guī)劃凍結(jié)原因也不具備開工條件，閔行區(qū)政府決定與我們協(xié)商有償回收土地。我們當(dāng)時(shí)同意閔行區(qū)政府按照《閑置土地處置辦法》的有關(guān)規(guī)定，進(jìn)行協(xié)商解決?！备裉m德公司負(fù)責(zé)人說(shuō)。

然而2015年10月21日，閔行區(qū)規(guī)土局在未協(xié)商一致的情況下，單方面作出了《關(guān)于解除閔行區(qū)吳涇鎮(zhèn)工-72號(hào)地塊〈上海市國(guó)有土地使用權(quán)出讓合同〉的通知書》（閔規(guī)土用[2015]19號(hào)），主要內(nèi)容為：“72號(hào)地塊已經(jīng)超過(guò)開工期限。因?yàn)橐?guī)劃凍結(jié)原因不具備開工條件，合同目的不能實(shí)現(xiàn)，經(jīng)閔行區(qū)人民政府批準(zhǔn)，閔行區(qū)規(guī)土局決定解除《土地出讓合同》，收回土地，后續(xù)補(bǔ)償事宜由閔行區(qū)規(guī)土局、閔行區(qū)土地儲(chǔ)備中心與格蘭德公司進(jìn)一步協(xié)商?！备裉m德公司強(qiáng)調(diào)，閔行區(qū)規(guī)土局這一行政行為沒有任何行政法律法規(guī)的依據(jù)。

此后雙方雖多次溝通，但未達(dá)成一致意見。

行政訴訟遭遇踢皮球式立案難

2016年1月18日，格蘭德公司依據(jù)合同法向閔行區(qū)法院提出“合同解除異議”的民事訴訟。

2016年3月25日，閔行區(qū)法院作出〔2016〕滬0112民初5214號(hào)《民事裁定書》，以“案件不是民事案件受理范圍”為由駁回起訴。閔行區(qū)法院在裁定書中認(rèn)定，閔行區(qū)規(guī)土局是行政機(jī)關(guān)，其以行政公文形式向格蘭德公司發(fā)出《解除合同通知書》，是具體行政行為?，F(xiàn)格蘭德公司要確認(rèn)該通知無(wú)效，其實(shí)質(zhì)是針對(duì)行政機(jī)關(guān)具體行政行為提起訴訟，故不適用民事訴訟法的規(guī)定，不是民事案件受理范圍。在案件審理過(guò)程中，閔行區(qū)規(guī)土局提交了書面答辯狀，也認(rèn)為該案是行政案件，民事起訴應(yīng)當(dāng)駁回。

“既然法院認(rèn)定是行政案件，我們當(dāng)然義無(wú)反顧地走上了行政訴訟的維權(quán)道路。哪知道在立案登記制大背景下，我們行政訴訟維權(quán)的立案難，居然難于上青天，至今已經(jīng)過(guò)去了三年多時(shí)間，兩級(jí)三家法院受理訴狀后卻始終無(wú)法立案?！备裉m德公司負(fù)責(zé)人表示。

2016年4月，格蘭德公司以閔行區(qū)規(guī)土局為被告向閔行區(qū)法院提起行政訴訟，請(qǐng)求法院確認(rèn)閔行區(qū)規(guī)土局解除合同的行政行為違法。

“法院收下了該案的訴訟材料蓋了留置印章存放于立案庭，但是遲遲不予正式立案。直到2017年10月20日，眼看著距離閔行區(qū)規(guī)土局作出收地通知快要兩年，我們?cè)僖淮稳ラh行區(qū)法院申請(qǐng)立案，閔行區(qū)法院收了我們的行政起訴狀，并出具了‘起訴材料收據(jù)’，但仍未立案?！备裉m德公司負(fù)責(zé)人表示。

我國(guó)行政訴訟法第五十二條規(guī)定：“人民法院既不立案，又不作出不予立案裁定的，當(dāng)事人可以向上一級(jí)人民法院起訴。上一級(jí)人民法院認(rèn)為符合起訴條件的，應(yīng)當(dāng)立案、審理，也可以指定其他下級(jí)人民法院立案、審理。”為了進(jìn)一步保障當(dāng)事人訴訟權(quán)利，最高人民法院于2017年8月31日發(fā)布了《最高人民法院關(guān)于進(jìn)一步保護(hù)和規(guī)范當(dāng)事人依法行使行政訴權(quán)的若干意見》。

于是，格蘭德公司據(jù)此分別于2017年11月及2018年2月9日，按照行政訴訟法的明確規(guī)定直接起訴至上海市一中院。但是，上海市一中院收取了格蘭德公司的起訴狀和訴訟材料后，僅要求填寫了《上海市第一中級(jí)人民法院當(dāng)事人送達(dá)地址確認(rèn)書》，既不予立案，后續(xù)如泥牛入海，也沒有任何說(shuō)法。

2018年4月2日，格蘭德公司向上海市一中院寄送了《增加訴訟請(qǐng)求申請(qǐng)》，要求增加訴訟請(qǐng)求。與此同時(shí)，格蘭德公司也在申請(qǐng)中再次強(qiáng)烈要求法院依法盡快立案。

2019年3月，格蘭德公司代理人接到上海市一中院立案庭電話，告知案件終于可以立案，要求格蘭德公司重新向浦東新區(qū)法院提出訴訟。

2019年3月19日，格蘭德公司向浦東新區(qū)法院依法起訴閔行區(qū)規(guī)土局，浦東新區(qū)法院立案庭副庭長(zhǎng)親自接待，并受理了訴訟材料和出具收據(jù)。

“來(lái)來(lái)回回折騰了三年，我們以為終于可以立案了。但是高興勁兒還沒過(guò)，幾天后，浦東新區(qū)法院立案庭副庭長(zhǎng)就致電我們公司的訴訟代理人，表示其經(jīng)與上海市一中院、上海市高院溝通后認(rèn)為案件還是屬于民事案件，無(wú)法按照行政案件進(jìn)行立案，并且要求我們?nèi)』卦V訟材料。我們多次要求浦東新區(qū)法院就此出具書面裁定，但浦東新區(qū)法院就是不肯?！备裉m德公司負(fù)責(zé)人說(shuō)。

“法院告訴我們，閔行區(qū)法院、上海市一中院、上海市高院對(duì)這個(gè)案件到底是民事案件還是行政案件一直在討論，內(nèi)部爭(zhēng)論不休，所以遲遲不能立案?！备裉m德公司負(fù)責(zé)人表示。

行政、民事爭(zhēng)議是否應(yīng)該成立案難原因？

“浦東新區(qū)法院說(shuō)我們的案子屬于民事訴訟，所以無(wú)法按照行政訴訟立案。我們了解到上海三級(jí)法院對(duì)于這個(gè)案件到底是民事還是行政案件也有爭(zhēng)議，可這起案件真的有爭(zhēng)議嗎？這些爭(zhēng)議能夠成為法院不立案，一拖就是三年多時(shí)間的理由嗎？”格蘭德公司負(fù)責(zé)人說(shuō)。

格蘭德公司認(rèn)為，這起案件到底是什么性質(zhì)的案件，根本就不值得爭(zhēng)議。

首先，閔行區(qū)法院的生效裁定已經(jīng)明確這是行政案件。閔行區(qū)法院在格蘭德提起“合同解除異議”之訴的《民事裁定書》中已經(jīng)明確“本案被告上海市閔行區(qū)規(guī)劃和土地管理局是行政機(jī)關(guān)，其以行政公文形式向原告發(fā)出的閔規(guī)土用〔2015〕19號(hào)《關(guān)于解除閔行區(qū)吳涇鎮(zhèn)工-72號(hào)地塊<上海市國(guó)有建設(shè)用地使用權(quán)出讓合同>的通知書》，該行為是具體行政行為?，F(xiàn)原告要求確認(rèn)該通知無(wú)效，其實(shí)質(zhì)是針對(duì)行政機(jī)關(guān)具體行政行為提起訴訟，故不適用民事訴訟法的規(guī)定，不是民事案件受理范圍”。

其次，最高法院確定的司法實(shí)踐及司法規(guī)則中，已明確將此類案件作為行政案件受理。2018年6月8日，最高法院第一巡回法庭作出《關(guān)于行政審判法律適用若干問(wèn)題的會(huì)議紀(jì)要》，其中載明：“國(guó)有土地出讓合同屬于典型的行政協(xié)議，因?yàn)楹炗喰姓f(xié)議行為，行政機(jī)關(guān)不依法履行、未按照約定履行協(xié)議行為，行政機(jī)關(guān)單方變更、解除協(xié)議引發(fā)的糾紛，應(yīng)當(dāng)通過(guò)行政訴訟的途徑解決?！?/p>

“我們提起民事訴訟，法院以生效裁定的形式告訴我們這不屬于民事案件，而是行政案件，應(yīng)該去打行政訴訟。好，我們?nèi)ゴ蛐姓V訟了，結(jié)果法院又告訴我們這個(gè)案件到底屬于民事還是行政訴訟有爭(zhēng)議，因此不能立案，這不是耍我們玩嗎？最高法院《關(guān)于行政審判法律適用若干問(wèn)題的會(huì)議紀(jì)要》難道沒有指導(dǎo)意義？”格蘭德公司感到十分迷茫。

“近幾年來(lái)，中共中央、國(guó)務(wù)院和最高法院頻頻發(fā)文，強(qiáng)調(diào)堅(jiān)決平等保護(hù)非公有制企業(yè)的合法產(chǎn)權(quán)。在這種大背景下，我們希望司法機(jī)關(guān)能夠切實(shí)保障我們的合法權(quán)益，盡快給我們立案，讓我們能夠通過(guò)法律途徑維權(quán)。如果不立案，也請(qǐng)法院出具書面裁定，讓我們能夠盡快進(jìn)行下一步法律程序?！备裉m德公司負(fù)責(zé)人如是說(shuō)。

記者就此事采訪了上海市一中院、閔行區(qū)法院、浦東新區(qū)法院，均未給予回復(fù)。本刊將繼續(xù)關(guān)注該行政案件的進(jìn)展。