企業(yè)法定自查與民航行政檢查結(jié)合的實踐研究
——以日照機場為例

□ 民航山東監(jiān)管局 孫樂寅/文

日照機場2015年12月22日通航，先后開通北京、上海等21個城市22個通航點，2016年旅客吞吐量40.85萬人次，2017年旅客吞吐量73.77萬人次，同比增長80%，增速為華東地區(qū)第一，2018年旅客吞吐量90.13萬人次，提前7年達到2025年的規(guī)劃設(shè)計能力；平均客座率達84.7%。

同時，日照機場按照民航局“兩翼齊飛”發(fā)展戰(zhàn)略，確立了支線運輸、通用航空、航空產(chǎn)業(yè)“三位一體”的發(fā)展定位，創(chuàng)新打造了“1+N”通航發(fā)展新模式，以濤雒、嵐山、莒縣、五蓮等通用機場（起降點）為“N”的支線帶通用、通用帶起降點的運營網(wǎng)絡(luò)基本建立，不斷激發(fā)通用航空發(fā)展活力，目前有5家通航企業(yè)、45架飛機駐場運行，累計已有20余家通航企業(yè)在日照機場開展相關(guān)業(yè)務(wù)。2018年通航飛行1.86萬小時；通航起降7.09萬架次，3年平均增長120.6%，成為山東省通航訓(xùn)練主要基地。

作為典型的新興中小機場，日照機場在制度建設(shè)、經(jīng)營管理、人才培養(yǎng)、安全理念等方面具有一定優(yōu)勢，尤其是在法定自查、服務(wù)通航等方面進行了積極探索，形成了一系列的特色成果，并得到了民航局、華東管理局、山東監(jiān)管局等相關(guān)部門的高度評價和認(rèn)可。

本文以日照機場為例，研究總結(jié)了企業(yè)法定自查的經(jīng)驗，為廣大中小機場提供了借鑒，為民航單位法定自查制度的完善提供了素材。

民航單位法定自查的提出背景

民航單位法定自查是在民航行業(yè)監(jiān)管模式調(diào)整改革中提出來的，有著深刻的時代背景和強烈的現(xiàn)實需求。眾所周知，中國民航業(yè)近年來取得了長足的發(fā)展，民航成為人們主要的出行方式之一。不論從機場吞吐量還是從航空公司規(guī)模來看，中國已經(jīng)成為民航大國。

同時，黨和政府高層以及廣大旅客對民航運行安全提出了更高的要求，這些壓力最終落在了一線民航運行單位和監(jiān)管部門。受體制編制的限制，民航監(jiān)管部門的監(jiān)察員數(shù)量和結(jié)構(gòu)多年來幾乎保持不變。據(jù)統(tǒng)計，目前民航各級行政機關(guān)共有監(jiān)察員2588名，其中民航監(jiān)管局和運行辦的監(jiān)察員為1397名。雖然半數(shù)以上的民航監(jiān)察員分布在基層一線，但是相對于數(shù)量龐大的監(jiān)管對象和不斷提升的監(jiān)管要求，民航監(jiān)管資源依然捉襟見肘。以民航山東監(jiān)管局為例，全局現(xiàn)有行政編制監(jiān)察員42名，大致分為十個專業(yè)，平均到每個專業(yè)的監(jiān)察員約三、四名，其中飛標(biāo)、適航等專業(yè)技術(shù)類的監(jiān)察員尤其稀缺。

長期以來，民航行政機關(guān)對民航企事業(yè)單位采用“保姆式”監(jiān)管模式，即監(jiān)管事項全覆蓋和具體到盯人盯事盯崗位。但是，這種“保姆式”監(jiān)管模式已經(jīng)遠遠不能滿足新形勢下的民航發(fā)展要求，必須尋求改變和創(chuàng)新。

2016年，民航局提出了民航行業(yè)監(jiān)管模式調(diào)整改革，努力從盯人盯事的保姆式監(jiān)管向盯組織盯系統(tǒng)的督導(dǎo)式監(jiān)管轉(zhuǎn)變。在新形勢下，民航監(jiān)管的思路正在發(fā)生改變，更加注重企業(yè)安全生產(chǎn)主體責(zé)任的落實。目前，對通航企業(yè)采取的“放管結(jié)合、以放為主”的監(jiān)管政策也正是這種監(jiān)管思路的具體體現(xiàn)。但是，民航監(jiān)管部門向系統(tǒng)性、督導(dǎo)式監(jiān)管模式轉(zhuǎn)變必須基于兩個重要前提：一是監(jiān)察員隊伍自身監(jiān)管理念的轉(zhuǎn)變；二是民航單位必須大力提升自身的安全管理水平，確保在脫離局方保姆式監(jiān)管之后仍能持續(xù)安全運行。如果民航單位的安全管理能力沒有得到有效提升，那么民航監(jiān)管部門的監(jiān)管模式調(diào)整改革工作就難以得到實質(zhì)性推進。

在這種情況下，如何提升民航單位的安全管理水平就成為局方關(guān)注的焦點。法定自查作為民航單位提升自身安全管理水平的重要手段也就在這種背景下應(yīng)運而生了。可以說，法定自查工作不但關(guān)系到局方行業(yè)監(jiān)管模式調(diào)整改革工作的成敗，而且還關(guān)乎將來相當(dāng)長的時期內(nèi)整個民航業(yè)的整體安全管理水平。

法定自查工作的基本制度架構(gòu)

法定自查的核心理念就是要求民航單位在對標(biāo)局方的監(jiān)管事項庫和FSOP檢查單等的基礎(chǔ)上，建立自己的自查事項清單，并按照預(yù)定的計劃系統(tǒng)自查問題、自我整改、消除隱患。通過這種途徑大幅提升企業(yè)安全管理能力，切實履行安全生產(chǎn)主體責(zé)任。

（一）法定自查的上位法依據(jù)

《中華人民共和國安全生產(chǎn)法》第三十八條規(guī)定：“生產(chǎn)經(jīng)營單位應(yīng)當(dāng)建立健全生產(chǎn)安全事故隱患排查治理制度，采取技術(shù)、管理措施，及時發(fā)現(xiàn)并消除事故隱患。事故隱患排查治理情況應(yīng)當(dāng)如實記錄，并向從業(yè)人員通報?？h級以上地方各級人民政府負有安全生產(chǎn)監(jiān)督管理職責(zé)的部門應(yīng)當(dāng)建立健全重大事故隱患治理督辦制度，督促生產(chǎn)經(jīng)營單位消除重大事故隱患?！边@就是開展民航單位法定自查工作最重要的法理基礎(chǔ)。

此外，目前開展法定自查工作的主要依據(jù)還有民航局《關(guān)于民航單位法定自查有關(guān)問題的通告》。在該規(guī)范性文件中，規(guī)定了法定自查包含兩個方面的內(nèi)容：一是安全生產(chǎn)自查，即民航單位采取必要的技術(shù)和管理措施等手段，及時排查整改自身存在的安全隱患；二是經(jīng)營運行自查，即民航單位排查自身違反法律、法規(guī)、規(guī)章、標(biāo)準(zhǔn)和規(guī)范性文件，可能導(dǎo)致破壞民用航空經(jīng)營秩序的狀態(tài)、行為或者存在缺陷的活動。

（二）民航單位法定自查制度建設(shè)

民航單位開展法定自查首先要建章立制，即建立本單位的自查機構(gòu)、明確相關(guān)人員責(zé)任、對標(biāo)局方監(jiān)管事項庫建立自查清單、制定自查計劃并開展自查、跟蹤問題的閉環(huán)、建立自查臺賬等。在這一系列的工作中，最關(guān)鍵的是對標(biāo)局方監(jiān)管事項庫建立自查清單，這也是最為耗費精力的一個環(huán)節(jié)。

民航行業(yè)監(jiān)管事項庫是以局方處室的監(jiān)管專業(yè)為標(biāo)準(zhǔn)進行類別劃分的。由于企業(yè)的組織架構(gòu)與民航行政機關(guān)有著巨大差異，因此不能生搬硬套局方的監(jiān)管事項庫，而是要根據(jù)自身的實際情況，有選擇地進行篩選和甄別，靈活地運用局方監(jiān)管事項庫并及時進行動態(tài)更新。

法定自查是民航行業(yè)監(jiān)管模式調(diào)整改革中的一項制度設(shè)計，處于起步和發(fā)展階段?！蛾P(guān)于民航單位法定自查有關(guān)問題的通告》也只是對法定自查工作提出了一些基本的實施要求和整體框架設(shè)計，該項工作的具體落實還是需要各民航單位根據(jù)自身實際情況進行實踐探索，在局方法定自查工作的基本框架內(nèi)不斷完善和充實相關(guān)工作內(nèi)容，切實通過法定自查提升自身的安全管理水平。

日照機場法定自查模式的主要成果和推廣意義

日照機場在開展法定自查方面卓有成效，從建章立制、貫徹執(zhí)行、整改閉環(huán)等方面積累了大量的先進經(jīng)驗，為法定自查制度的健全和發(fā)展提供了有益借鑒。

（一）建章立制，突出一個“嚴(yán)”字

法定自查工作在日照機場得以推廣運用的基礎(chǔ)在于自查開始的建章立制工作。日照機場公司層領(lǐng)導(dǎo)對法定自查工作高度重視，充分認(rèn)識到法定自查是提升自身安全管理水平的有效手段，必須統(tǒng)一思想認(rèn)識嚴(yán)格貫徹執(zhí)行。日照機場成立了公司級法定自查工作領(lǐng)導(dǎo)小組，各個部室成立了自查專項小組，并且明確了具體責(zé)任人。按照《關(guān)于民航單位法定自查有關(guān)問題的通告》的相關(guān)要求，日照機場明確了安全監(jiān)察部為法定自查的牽頭部門，負責(zé)各部門法定自查工作的綜合協(xié)調(diào)管理和監(jiān)督，及時收集自查中發(fā)現(xiàn)的問題并跟蹤整改閉環(huán)情況。

法定自查雖然是一項新制度，但日照機場在原有制度的基礎(chǔ)上進一步發(fā)展創(chuàng)新，用法定自查理念將原有的機場安全管理體系和安全隱患排查治理制度進行優(yōu)化，形成了《機場安全監(jiān)察管理辦法》，建立了公司三級監(jiān)察體系，即公司級、部門級、崗位級。將監(jiān)管模式分為四大類，即法定自查、定期檢查、專項檢查、體系評審。制定了嚴(yán)格的法定自查實施標(biāo)準(zhǔn)和實施程序，按年度制定詳細的自查計劃，通過制度的形式將法定自查工作常態(tài)化，形成了引進一個理念（企業(yè)法定自查理念），建立一套標(biāo)準(zhǔn)（安全檢查標(biāo)準(zhǔn)），鍛煉一支隊伍（安全監(jiān)察員隊伍）的“三個一”工作目標(biāo)。

日照機場將法定自查工作分為動員部署、自查實施、自查完善和自查提升四個階段。在每個階段嚴(yán)格貫徹落實各項規(guī)章制度，確保法定自查工作有序推進。為使法定自查工作形成長效機制，日照機場在公司月度安委會上定期通報法定自查推進情況，對法定自查工作進度滯后的部門進行重點督導(dǎo)，倒逼相關(guān)部門落實法定自查職責(zé)。

（二）貫徹執(zhí)行，突出一個“實”字

法定自查是一項新制度，沒有固定的參考樣本和操作規(guī)則可以遵循。日照機場十分重視對法定自查人員的培訓(xùn)工作，將培訓(xùn)和研討貫穿始終，先后多次組織各部室法定自查工作小組責(zé)任人和聯(lián)絡(luò)員進行專題培訓(xùn)，重點對法定自查的理念和監(jiān)管事項庫進行講解。在自查實施階段，舉行答疑培訓(xùn)，針對法定自查中出現(xiàn)的各種問題進行集中研究，提出解決對策。同時開展部門幫扶，在必要的情況下進行點對點輔導(dǎo)示范，取得了良好效果。

法定自查的核心環(huán)節(jié)就是對標(biāo)局方監(jiān)管事項庫建立企業(yè)自查清單。日照機場安全監(jiān)察部對《民航行業(yè)監(jiān)管事項清單》進行任務(wù)分解，確定了各部門的自查工作范圍，按照“統(tǒng)一管理，分工負責(zé)，協(xié)同推進”的原則，制定了法定自查工作推進表。在任務(wù)分解的過程中結(jié)合工作實際進行靈活變通，杜絕機械式的生搬硬套。例如，局方空防處、機場處、運輸處的監(jiān)管范圍涉及機場多個部門的，指定一個部室牽頭，其他部室積極配合，共同完成特定類別的法定自查工作。

在完成法定自查規(guī)定范圍項目的同時，機場設(shè)定了機場自身的符合性判定標(biāo)準(zhǔn)，在滿足局方檢查標(biāo)準(zhǔn)的基礎(chǔ)上，更要滿足公司各級手冊、程序的要求；同時，增設(shè)了檢查頻次、指標(biāo)類型，對標(biāo)公司三級手冊、規(guī)章制度和分級自查法定承諾的項目內(nèi)容，形成了日照機場法定自查清單，清單節(jié)選見表1所示。

表1：日照機場法定自查清單

表2：日照機場法定自查檢查記錄

法定自查清單嚴(yán)格對標(biāo)局方監(jiān)管事項庫并記錄自查過程全程留痕，最后形成公司年度自查報告。在自查過程中，自查小組成員、小組負責(zé)人、分管領(lǐng)導(dǎo)逐級審核簽字，確保了各層級安全責(zé)任的落實。自查事項的判斷標(biāo)準(zhǔn)具體分為“不適用、符合、不符合”，對不符合項進行重點關(guān)注并制定整改措施，在未完成整改前，明確相關(guān)人員責(zé)任，要求其對存在的問題采取有效的安全措施，防止不安全事件發(fā)生。整改時，分析導(dǎo)致問題發(fā)生的系統(tǒng)性原因，從完善管理體系、優(yōu)化工作程序、加強人員培訓(xùn)、改進設(shè)備設(shè)施等方面提出整改措施及預(yù)防性措施，杜絕類似問題重復(fù)發(fā)生，進而達到安全關(guān)口前移的效果。法定自查檢查記錄節(jié)選見表2所示。

（三）融會貫通，突出一個“細”字

法定自查工作不應(yīng)在原有工作上給工作人員做加法，應(yīng)融會貫通，結(jié)合目前的安全檢查、審核等工作開展，在系統(tǒng)梳理、系統(tǒng)整合上下功夫，這就離不開機場的“精細化”管理。

日照機場將法定自查與145部維修單位系統(tǒng)內(nèi)審、“雙重預(yù)防體系”、機場安全管理體系SMS等管理體系融會貫通，為安全工作做好“減法”。法定自查工作遵循實事求是的原則，不搞形式主義，不掩蓋問題，認(rèn)真對待自查發(fā)現(xiàn)的問題和隱患，積極落實整改。

同時，機場要求各部門統(tǒng)一檢查記錄單格式，完善證明材料，統(tǒng)一制作成PPT匯報形式，將重點檢查點特殊標(biāo)注，方便更新、查閱、存檔。用進一步細化法定自查案卷管理的手段來實現(xiàn)法定自查的法定承諾。

企業(yè)法定自查與局方行政檢查的有機結(jié)合

企業(yè)法定自查和局方行政檢查是并行不悖的兩條線，兩者相互促進、不可替代。企業(yè)開展法定自查是履行安全生產(chǎn)主體責(zé)任，局方開展行政檢查是履行安全監(jiān)管責(zé)任。法定自查制度將企業(yè)的自查和行政檢查實現(xiàn)了標(biāo)準(zhǔn)上的高度統(tǒng)一，進而實現(xiàn)了企業(yè)自查和行政檢查的緊密結(jié)合。局方行政檢查所依據(jù)的監(jiān)管事項庫是一個系統(tǒng)化的工程，梳理出來的每一項檢查內(nèi)容都有明確的檢查依據(jù)、檢查標(biāo)準(zhǔn)、檢查頻次等具體規(guī)定，具有很強的可操作性。民航單位基于這樣的標(biāo)準(zhǔn)體系所建立起來的自查機制無疑可以在很大程度上提升其安全管理水平，這也是法定自查制度設(shè)計的初衷。

根據(jù)民航局《關(guān)于民航單位法定自查有關(guān)問題的通告》的相關(guān)精神，民航監(jiān)管部門對民航單位法定自查的情況僅開展形式上的檢查，即是否建立自查機構(gòu)明確人員責(zé)任、是否建立自查清單明確自查要求、是否制定自查計劃嚴(yán)格貫徹實施、是否跟蹤問題閉環(huán)完善自查臺賬等。而對民航單位法定自查過程中是否深入開展、自查出多少問題、是否及時整改等情況不作太多干涉。因為，法定自查的設(shè)計初衷就是提升企業(yè)的安全管理能力，切實履行安全生產(chǎn)主體責(zé)任。局方若過多地干涉企業(yè)法定自查，顯然不利于這一制度價值的實現(xiàn)。但是，民航單位在法定自查方面的自主性并不代表其可以敷衍了事。因為，法定自查的不充分履行，必然會大幅增加民航單位的安全運行風(fēng)險。一旦出現(xiàn)了事故征候甚至發(fā)生了事故，那么民航監(jiān)管部門就會介入調(diào)查違規(guī)違章行為，行政整改、行政處罰、信用管理等相關(guān)手段都會被綜合運用，相關(guān)民航單位必將為此付出沉重的代價。相反，如果民航單位積極履行法定自查，及時對自查出的問題進行整改閉環(huán)，那么可以享受到一定的從輕、減輕、免于處罰的優(yōu)惠政策。

根據(jù)民航行業(yè)監(jiān)管模式調(diào)整改革的總體思路，在民航監(jiān)管部門逐步轉(zhuǎn)變監(jiān)管模式的過程中，法定自查必將發(fā)揮越來越重要的作用，將會與行政檢查產(chǎn)生更多的交集。在民航單位法定自查制度發(fā)展完善到一定階段后，企業(yè)的安全管理水平將會得到大幅度提升。屆時，局方的行政檢查將從全覆蓋模式中脫離出來，更多地采用督導(dǎo)、抽查、雙隨機等方式檢查民航單位的合規(guī)運行情況。當(dāng)然，在監(jiān)管模式轉(zhuǎn)變的過程中必然會出現(xiàn)新問題新挑戰(zhàn)，這是改革必然要承受的陣痛，但是只要牢牢堅守航空安全的底線，將運行狀態(tài)保持在安全可控的范圍內(nèi)，監(jiān)管模式調(diào)整改革的進程就會持續(xù)向前推進。

日照機場的法定自查工作積累了一系列的經(jīng)驗做法，全員參與、深入人心，造就了“嚴(yán)、實、細”的工作作風(fēng)，促進了安全管理水平的持續(xù)提升，豐富和發(fā)展了法定自查制度體系。日照機場注重構(gòu)建法定自查工作的長效機制，通過制度手段嚴(yán)格將具體責(zé)任落實到崗位和個人，提升了工作人員開展法定自查的積極性，最大限度地發(fā)揮了法定自查效能。同時，日照機場法定自查的經(jīng)驗做法也為局方監(jiān)管模式調(diào)整改革工作的推進提供了一定的導(dǎo)向作用，為探索研究法定自查和行政檢查的深度融合提供了難得的樣本。日照機場法定自查成果顯著，其經(jīng)驗和做法值得相關(guān)民航單位參考和借鑒。