文丨胡薇

日前，國(guó)務(wù)院辦公廳印發(fā)《關(guān)于促進(jìn)3歲以下嬰幼兒照護(hù)服務(wù)發(fā)展的指導(dǎo)意見(jiàn)》，明確指出“3歲以下嬰幼兒照護(hù)服務(wù)是生命全周期服務(wù)管理的重要內(nèi)容，事關(guān)嬰幼兒健康成長(zhǎng)，事關(guān)千家萬(wàn)戶。”首次從國(guó)家層面明確了嬰幼兒照護(hù)的重要意義與國(guó)家責(zé)任，要求將嬰幼兒照護(hù)服務(wù)納入經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展規(guī)劃，并將以家庭、社區(qū)和照護(hù)服務(wù)機(jī)構(gòu)為重點(diǎn)，展開(kāi)全方位的政策扶持，標(biāo)志著嬰幼兒照護(hù)服務(wù)將全面納入公共服務(wù)體系。

幼有所育，回應(yīng)人民關(guān)切

20 世紀(jì)90年代以前，托兒所曾遍布中國(guó)大中城市的企事業(yè)單位和街道社區(qū)。但自改革開(kāi)放以來(lái)，隨著單位制的瓦解和社會(huì)福利體系的改革，特別是出生人口的大量減少，3 歲以下的托兒機(jī)構(gòu)嚴(yán)重萎縮。教育部2005年《教育統(tǒng)計(jì)報(bào)告》顯示，相比2000年，集體性托幼機(jī)構(gòu)銳減70%，有研究顯示，2006年～2016年，3 歲以下嬰幼兒的入托率僅為4.8%。

托幼服務(wù)的匱乏隨著中國(guó)人口政策的轉(zhuǎn)變?nèi)找嫱癸@。2016年，二孩生育政策正式放開(kāi)，但公眾的生育意愿卻并未明顯提振，“養(yǎng)育”已成為影響“生育”的關(guān)鍵原因。許多地方，如陜西省、南京市、上海市等地開(kāi)始探索建立嬰幼兒照護(hù)的公共服務(wù)體系，中央對(duì)此也高度重視。黨的十九大報(bào)告提出，要“促進(jìn)生育政策和相關(guān)經(jīng)濟(jì)社會(huì)政策配套銜接”和“幼有所育”的發(fā)展理念，2017年的中央經(jīng)濟(jì)工作會(huì)議也指出要著力解決好嬰幼兒照護(hù)和兒童早期教育服務(wù)問(wèn)題。本次《意見(jiàn)》則是中央層面首次對(duì)嬰幼兒照護(hù)服務(wù)進(jìn)行的全方位頂層設(shè)計(jì)，標(biāo)志著我國(guó)兒童福利事業(yè)取得重大進(jìn)展。

社會(huì)投資，明確國(guó)家責(zé)任

對(duì)國(guó)家來(lái)說(shuō)，0～3 歲兒童發(fā)展具有巨大的社會(huì)效益和經(jīng)濟(jì)效益，因此世界各國(guó)普遍重視對(duì)兒童的早期投資。但是歷史地看，兒童照顧到底應(yīng)是誰(shuí)的責(zé)任，卻一直是個(gè)充滿爭(zhēng)議的問(wèn)題，且受一國(guó)文化傳統(tǒng)、經(jīng)濟(jì)實(shí)力和福利體制改革的深刻影響。20 世紀(jì)中期以來(lái)，兒童照顧越來(lái)越具有公共產(chǎn)品的性質(zhì)，包括聯(lián)合國(guó)《兒童權(quán)利公約》在內(nèi)的多項(xiàng)國(guó)際公約均主張，國(guó)家應(yīng)采取一切適當(dāng)措施確保兒童得到保護(hù)和照料，英、美、韓、日等發(fā)達(dá)國(guó)家也普遍開(kāi)始重視對(duì)兒童的早期投資，歐盟的“社會(huì)投資”計(jì)劃甚至將對(duì)家庭和兒童的投資視為一項(xiàng)重要的社會(huì)政策。

在我國(guó)，兒童照顧也逐漸重回公共政策視野。黨的十六大以來(lái)，兒童福利事業(yè)發(fā)展取得重大進(jìn)展，黨的十九大首次提出“幼有所育”的政策目標(biāo)，中央在國(guó)務(wù)院常務(wù)會(huì)議等一些重要場(chǎng)合也多次提出要重視托育服務(wù)發(fā)展。對(duì)兒童照顧的重視并非僅僅出于公平理念的考慮，也是基于對(duì)國(guó)家長(zhǎng)期發(fā)展的一項(xiàng)戰(zhàn)略規(guī)劃。研究表明，對(duì)兒童照顧的投資不僅可以提振生育意愿、提高女性勞動(dòng)參與率，還可以為未來(lái)的社會(huì)發(fā)展提供優(yōu)秀的人力資源儲(chǔ)備，甚至可以配合延遲退休政策的推行、助力反貧困，實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)的可持續(xù)發(fā)展。因此，《意見(jiàn)》的出臺(tái)具有劃時(shí)代的重要意義，它首次從中央層面明確了國(guó)家責(zé)任，表明嬰幼兒照護(hù)將不再只是家庭的責(zé)任，也是全社會(huì)和國(guó)家的責(zé)任。

家庭為本，社會(huì)廣泛參與

緩解兒童照顧的壓力，需要構(gòu)建以家庭為本、政府政策支持、社會(huì)廣泛參與的照顧體系。近年來(lái)，衛(wèi)生健康、教育等政府部門與婦聯(lián)、計(jì)生協(xié)、工會(huì)等群團(tuán)組織進(jìn)行了許多有益的探索，市場(chǎng)對(duì)托育與學(xué)前教育的熱度也開(kāi)始上升，但由于缺乏頂層設(shè)計(jì)，進(jìn)展一直較為緩慢。本次《意見(jiàn)》明確提出了“家庭為主，托育補(bǔ)充”的基本原則，認(rèn)為家庭對(duì)嬰幼兒照護(hù)應(yīng)負(fù)主體責(zé)任，同時(shí)也強(qiáng)調(diào)了政府引導(dǎo)與社區(qū)、企事業(yè)單位、市場(chǎng)等社會(huì)力量的廣泛參與。

嬰幼兒照護(hù)政策首要是為家庭提供支持，如科學(xué)養(yǎng)育指導(dǎo)、落實(shí)產(chǎn)假親職政策、探索彈性工作制、開(kāi)展兒童早期教育等。政府可以通過(guò)政策制定、資源提供和規(guī)范監(jiān)督等落實(shí)國(guó)家責(zé)任，如通過(guò)財(cái)稅政策降低家庭養(yǎng)育成本，發(fā)展普惠性的照護(hù)服務(wù)減輕照顧負(fù)擔(dān)，激發(fā)并監(jiān)督社會(huì)力量積極參與兒童照顧事業(yè)等。市場(chǎng)和社會(huì)則是嬰幼兒照護(hù)服務(wù)供給的重要力量，可提供多元化與多樣化的服務(wù)?！兑庖?jiàn)》也提出要充分發(fā)揮市場(chǎng)在資源配置中的決定作用，鼓勵(lì)營(yíng)利與非營(yíng)利照護(hù)服務(wù)機(jī)構(gòu)共同發(fā)展，支持用人單位為職工提供福利性的照護(hù)服務(wù)等，政府對(duì)此應(yīng)予以政策扶持，同時(shí)加強(qiáng)規(guī)范監(jiān)管，著力避免傷害兒童利益的事件發(fā)生。

兒童優(yōu)先，強(qiáng)化監(jiān)管責(zé)任

聯(lián)合國(guó)《兒童權(quán)利公約》曾指出“關(guān)于兒童的一切行為，不論是由公私社會(huì)福利機(jī)構(gòu)、法院、行政當(dāng)局或立法機(jī)構(gòu)執(zhí)行，均應(yīng)以兒童的最大利益為一種首要考慮”，這即是兒童優(yōu)先的原則，意味著社會(huì)的發(fā)展和制度的設(shè)計(jì)都應(yīng)將“兒童優(yōu)先”作為首要考慮?！吨袊?guó)兒童發(fā)展綱要（2011—2020年）》也明確提出了兒童優(yōu)先、兒童最大利益和兒童參與的原則。但是長(zhǎng)期以來(lái)，我國(guó)的公共政策及服務(wù)規(guī)劃卻一直缺少“兒童視角”，并未充分考慮兒童的公共服務(wù)需求。近年來(lái)，一些公共服務(wù)設(shè)施開(kāi)始重視相關(guān)規(guī)劃，一些城市如南京、杭州、深圳、長(zhǎng)沙等已開(kāi)始探索“兒童友好型”城市建設(shè)，但從全國(guó)層面來(lái)看，仍未形成社會(huì)基本共識(shí)。本次《意見(jiàn)》明確指出，要“按照兒童優(yōu)先的原則，最大限度地保護(hù)嬰幼兒，確保嬰幼兒的安全與健康。遵循嬰幼兒成長(zhǎng)特點(diǎn)和規(guī)律，促進(jìn)嬰幼兒在身體發(fā)育、動(dòng)作、語(yǔ)言、認(rèn)知、情感與社會(huì)性方面的全面發(fā)展”。

兒童的健康程度是衡量人類生活環(huán)境的健康程度和政府管理水平的最終標(biāo)準(zhǔn)。國(guó)家衛(wèi)生健康委一直高度重視兒童健康工作，開(kāi)展了大量有關(guān)兒童健康促進(jìn)、早期教育和營(yíng)養(yǎng)干預(yù)的行動(dòng)。本次《意見(jiàn)》明確賦予了衛(wèi)生健康部門關(guān)于嬰幼兒照護(hù)服務(wù)的監(jiān)管職責(zé)，即“負(fù)責(zé)組織制定嬰幼兒照護(hù)服務(wù)的政策規(guī)范，協(xié)調(diào)相關(guān)部門做好對(duì)嬰幼兒照護(hù)服務(wù)機(jī)構(gòu)的監(jiān)督管理，負(fù)責(zé)嬰幼兒照護(hù)衛(wèi)生保健和嬰幼兒早期發(fā)展的業(yè)務(wù)指導(dǎo)”等。同時(shí)也提出了一些重要的監(jiān)管要求，如“建立健全嬰幼兒照護(hù)服務(wù)機(jī)構(gòu)備案登記制度、信息公示制度和質(zhì)量評(píng)估制度，對(duì)嬰幼兒照護(hù)服務(wù)機(jī)構(gòu)實(shí)施動(dòng)態(tài)管理”“運(yùn)用互聯(lián)網(wǎng)等信息化手段對(duì)嬰幼兒照護(hù)服務(wù)機(jī)構(gòu)的服務(wù)過(guò)程加強(qiáng)監(jiān)管”“依法逐步實(shí)行工作人員職業(yè)資格準(zhǔn)入制度，對(duì)虐童等行為零容忍，對(duì)相關(guān)個(gè)人和直接管理人員實(shí)行終身禁入”等。據(jù)悉，國(guó)家衛(wèi)生健康委正在會(huì)同有關(guān)部門研究制定相關(guān)規(guī)范，健全完善相關(guān)政策法規(guī)。