鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略背景下農(nóng)村生活垃圾處理的法律規(guī)制

毛彥鈞

改革開放四十年以來，我國的農(nóng)村經(jīng)濟(jì)得到迅速發(fā)展，農(nóng)村居民的收入水平和生活條件也在不斷提高，伴隨而來的則是農(nóng)村生活垃圾的激增以及農(nóng)村生活垃圾污染問題的涌現(xiàn)。廣大農(nóng)村區(qū)域占我國國土面積90%左右，農(nóng)村生活垃圾處理不當(dāng)造成的環(huán)境污染日益嚴(yán)重。2018年國務(wù)院公布的中央一號文件《關(guān)于實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的意見》明確指出，要持續(xù)改善農(nóng)村人居環(huán)境，實(shí)施農(nóng)村人居環(huán)境整治三年行動(dòng)計(jì)劃，將農(nóng)村垃圾治理作為主攻方向，塑造美麗鄉(xiāng)村新風(fēng)貌。在此背景下，針對當(dāng)前我國部分農(nóng)村地區(qū)“垃圾隨風(fēng)刮、污水靠蒸發(fā)、環(huán)境臟亂差”的現(xiàn)象，本文試從法律規(guī)制的角度出發(fā)，探索農(nóng)村生活垃圾處理的解決路徑，以期推動(dòng)農(nóng)村生態(tài)環(huán)境得到根本好轉(zhuǎn)。

一、農(nóng)村生活垃圾的治理現(xiàn)狀

（一）農(nóng)村生活垃圾的概念及其分類

農(nóng)村生活垃圾指的是生活在農(nóng)村地區(qū)的居民在日常生活和生產(chǎn)勞作過程中產(chǎn)生的一些固體廢物。經(jīng)過調(diào)查發(fā)現(xiàn)，“農(nóng)村生活垃圾的四分類法”[1]相對容易被農(nóng)村居民所理解和接受，即將農(nóng)村生活垃圾分為可回收垃圾（塑料瓶、玻璃制品、廢金屬等）、不可回收垃圾（塑料薄膜、化妝品等）、有機(jī)垃圾（廚余垃圾、蔬菜果皮等）、有毒有害垃圾（廢電池、農(nóng)藥瓶等）四類，并在此分類基礎(chǔ)上，形成相對應(yīng)的處理機(jī)制，逐類進(jìn)行垃圾減量和資源再利用。當(dāng)前，我國浙江地區(qū)在進(jìn)行農(nóng)村垃圾的“二次四分法”[2]試點(diǎn)，即讓農(nóng)村居民對垃圾進(jìn)行首次分類，簡單來說，就是先由村民將垃圾分為可腐爛和不可腐爛兩類，再由保潔員對不可腐爛類的垃圾進(jìn)行二次劃分：可賣錢和不可賣錢兩類，這種分法能很大程度實(shí)現(xiàn)農(nóng)村垃圾的減量和資源再利用。

（二）農(nóng)村生活垃圾治理的立法現(xiàn)狀

當(dāng)前，我國形成了以憲法為基礎(chǔ)，環(huán)境保護(hù)法為指導(dǎo)，行政法規(guī)、規(guī)章、規(guī)范性文件和其他法律中關(guān)于環(huán)境保護(hù)的有關(guān)規(guī)定為主要框架的相對完善的環(huán)境法體系。憲法第二十六條規(guī)定了國家有義務(wù)保護(hù)和改善生活環(huán)境和生態(tài)環(huán)境并防止污染和其他公害，是關(guān)于環(huán)境保護(hù)立法的法律基礎(chǔ)。而環(huán)境保護(hù)法中有關(guān)條文則規(guī)定了各級政府應(yīng)采取措施對生活廢棄物進(jìn)行分類處置并回收利用，公民應(yīng)履行對生活廢棄物進(jìn)行分類放置的義務(wù)，縣級政府指導(dǎo)和組織農(nóng)村生活廢棄物處置的有關(guān)工作以及各級政府應(yīng)有專門的財(cái)政資金支持農(nóng)村環(huán)境保護(hù)工作等。除此之外，有關(guān)農(nóng)村生活垃圾處理的內(nèi)容，在環(huán)境單行保護(hù)法律中也有體現(xiàn)，如《固體廢物污染環(huán)境防治法》第四十九條規(guī)定了防治農(nóng)村生活垃圾污染環(huán)境的具體實(shí)施方案。

上述法律法規(guī)雖然都涉及農(nóng)村環(huán)境保護(hù)問題，也能對農(nóng)村環(huán)境污染的整治起到指導(dǎo)性作用，但是都規(guī)定的比較零散，不便查閱。而受長期以來“重城市輕農(nóng)村”發(fā)展理念的影響和立法技術(shù)上的欠缺，我國大部分地區(qū)還沒有制定出臺專門針對農(nóng)村生活垃圾處理的地方性法規(guī)，這一空白是農(nóng)村生活垃圾治理所遇到的一大阻礙，因此，我國的環(huán)境立法還需得到相應(yīng)完善。

（三）農(nóng)村生活垃圾的治理實(shí)踐

我國過去的農(nóng)村生活垃圾處理大部分是以簡易的填埋和焚燒為主，治理技術(shù)不成熟且無法達(dá)到無害化處理[3]，沒有形成一套完善的垃圾處理體系，導(dǎo)致地下水、土壤等污染嚴(yán)重，對農(nóng)村生態(tài)環(huán)境造成了極大損害。隨著我國對環(huán)境問題的重視，近幾年，部分地區(qū)開始推廣實(shí)行“戶存放、村收集、鎮(zhèn)轉(zhuǎn)運(yùn)、縣處理”的治理模式，該模式的普及使農(nóng)村生活垃圾的處理形成了科學(xué)合理的“收集—轉(zhuǎn)運(yùn)—處置”模式，提高了農(nóng)村生活垃圾的處理率，在垃圾減量和資源再利用上取得了較大成效。但這類模式的運(yùn)行也引發(fā)了一些問題，如將農(nóng)村生活垃圾轉(zhuǎn)移到城市處理，無疑會給城市生活垃圾處理設(shè)施造成巨大壓力，生活垃圾體量大及垃圾處理設(shè)施少之間的供需矛盾難以平衡。當(dāng)這種平衡被打破后，垃圾進(jìn)城會給城市造成二次污染，而且該類農(nóng)村生活垃圾治理模式成本高、資金需求大，后期難以持續(xù)有效運(yùn)轉(zhuǎn)。因此，探索有效處理農(nóng)村生活垃圾的方法還需要在實(shí)踐中不斷完善發(fā)展。

二、農(nóng)村生活垃圾處理中的法律問題

（一）現(xiàn)有環(huán)境立法不完善

我國計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)代的城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)和“重城市輕農(nóng)村”的發(fā)展理念使我國長期將經(jīng)濟(jì)發(fā)展和環(huán)境污染防治的重心置于城市。關(guān)于城市生活垃圾的治理，2007年建設(shè)部就已制定出臺了《城市生活垃圾管理辦法》，而反觀當(dāng)前我國對農(nóng)村生活垃圾的治理，除了《環(huán)境保護(hù)法》《固體廢物污染環(huán)境防治法》等法律法規(guī)中有部分對農(nóng)村生活垃圾處理的原則性規(guī)定之外，并無專門針對農(nóng)村生活垃圾的治理規(guī)劃、清掃收集、處置、監(jiān)督管理、法律責(zé)任等問題的具體性規(guī)定，而且這些原則性、抽象性規(guī)定還比較混亂和分散，缺乏體系性。對于農(nóng)村生活垃圾的處理，法律條文規(guī)定的過于簡單，導(dǎo)致公眾法律意識淡薄，“垃圾圍村”現(xiàn)象日益突出。再加上我國農(nóng)村區(qū)域面積廣闊，各地農(nóng)村發(fā)展情況不平衡，制定出臺針對農(nóng)村生活垃圾處理的全國性法律難度較大。

（二）環(huán)境執(zhí)法體系不完備

農(nóng)村生活垃圾處理是一項(xiàng)綜合性治理工程，不能只依靠環(huán)保部門加以治理防范，還需要政府其他部門協(xié)商合作，共同完善關(guān)于農(nóng)村生活垃圾處理的執(zhí)法體系。根據(jù)當(dāng)前環(huán)保執(zhí)法的實(shí)踐情況來看，鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級常設(shè)環(huán)保機(jī)構(gòu)比較缺乏，通過比較2011年到2015年《全國環(huán)境統(tǒng)計(jì)公報(bào)》中的有關(guān)數(shù)據(jù)可以發(fā)現(xiàn)，我國鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級環(huán)保機(jī)構(gòu)數(shù)這五年來雖然增加了938個(gè)，總共達(dá)到2896個(gè)，但這樣的數(shù)量僅占全國環(huán)保系統(tǒng)機(jī)構(gòu)總數(shù)的19.55%。鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級環(huán)保執(zhí)法力度的不足，使農(nóng)村生活垃圾的治理難以得到科學(xué)合理的引導(dǎo)。農(nóng)村生活垃圾處理工作量大，且需要相對充足的人力和資金，因此環(huán)境執(zhí)法工作很難取得實(shí)際成效。另外，立法上的不完善，也在一定程度上導(dǎo)致了環(huán)保執(zhí)法機(jī)關(guān)沒有具體的執(zhí)行依據(jù)和標(biāo)準(zhǔn)，影響了執(zhí)法效果。

（三）公眾缺乏環(huán)保意識

我國村民文化水平普遍不高，有關(guān)生態(tài)環(huán)境的法律法規(guī)知識較少，且普遍缺乏環(huán)保意識。大多數(shù)村民對待生活垃圾的態(tài)度僅局限于“自掃門前雪”，而對于如何科學(xué)有效的處理生活垃圾和進(jìn)行生態(tài)保護(hù)缺乏認(rèn)知，一味依賴政府進(jìn)行垃圾處置，導(dǎo)致了農(nóng)村地區(qū)生活垃圾日益增多且得不到有效處理的棘手局面。此外，為節(jié)約成本和提高產(chǎn)能，在農(nóng)村地區(qū)附近設(shè)廠的企業(yè)隨意將工業(yè)垃圾轉(zhuǎn)移到農(nóng)村進(jìn)行排放、堆積，而村民為追求短期利益對此睜一只眼閉一只眼。村民環(huán)保意識的淡薄和環(huán)境保護(hù)法律知識的匱乏是造成當(dāng)前我國農(nóng)村人居環(huán)境不理想的重要因素。

（四）法律監(jiān)督存在缺陷

環(huán)境立法上的不完善，使農(nóng)村生活垃圾的治理長期處于“無人管、無法管”的狀態(tài)，這也導(dǎo)致法律監(jiān)督在農(nóng)村生活垃圾治理中缺位。當(dāng)前，我國的環(huán)保監(jiān)督機(jī)構(gòu)的設(shè)置呈現(xiàn)出一種“倒金字塔”模式，即鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級環(huán)保監(jiān)督機(jī)構(gòu)還比較缺乏，阻礙了農(nóng)村生活垃圾治理的步伐。此外，僅由環(huán)保機(jī)構(gòu)進(jìn)行法律監(jiān)督，其法律監(jiān)督主體的單一性也導(dǎo)致了環(huán)境監(jiān)督“心有余而力不足”，對農(nóng)村生活垃圾治理的監(jiān)督難以持續(xù)有效的進(jìn)行。

三、消解農(nóng)村生活垃圾法律困境的對策

改善農(nóng)村人居環(huán)境，推進(jìn)農(nóng)村生活垃圾治理，是實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的一項(xiàng)重要任務(wù)。針對上述我國在農(nóng)村生活垃圾治理中存在的法律問題，應(yīng)結(jié)合各地實(shí)際情況，因地制宜，提出切實(shí)可行的解決對策，消解我國在農(nóng)村生活垃圾治理方面的法律困境。

（一）完善環(huán)境立法，制定相應(yīng)法律法規(guī)

第一，轉(zhuǎn)變環(huán)境立法理念。受我國過去長期以來“重城市輕農(nóng)村”發(fā)展理念和城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)模式的影響，環(huán)境立法主要圍繞著城市環(huán)境而展開，而鮮有關(guān)于農(nóng)村生態(tài)環(huán)境的立法，導(dǎo)致農(nóng)村生態(tài)環(huán)境得不到重視，污染問題越來越嚴(yán)重。因此要從環(huán)境立法理念入手，讓農(nóng)村生態(tài)環(huán)境、農(nóng)村人居環(huán)境像城市環(huán)境一樣得到同等重視，保障環(huán)境治理投資得到公平分配，保護(hù)農(nóng)村居民和城市居民享有平等的環(huán)境權(quán)益，以此推動(dòng)我國農(nóng)村環(huán)境的可持續(xù)發(fā)展。

第二，構(gòu)建相應(yīng)法律法規(guī)。就我國目前的治理實(shí)踐而言，由于各地經(jīng)濟(jì)水平、民族風(fēng)俗、地理環(huán)境等存在差異，制定一部專門的農(nóng)村環(huán)境保護(hù)法還有較大困難，但針對農(nóng)村生活垃圾的處理，相關(guān)法律法規(guī)的制定工作可以有序展開。一是制定出臺《垃圾分類法》等全國性法律。我國農(nóng)村生活垃圾治理難度大主要?dú)w因于垃圾分類沒有做好，可借鑒日本等國家治理垃圾的方法，先出臺《垃圾分類法》，在其中明文規(guī)定垃圾分類的方法、處置、監(jiān)督管理、法律責(zé)任等。通過強(qiáng)制性的法律規(guī)定，讓公民做好生活垃圾處理模式前期的分類義務(wù)，減輕垃圾收集-轉(zhuǎn)運(yùn)-處理的壓力。二是加快制定地方性法規(guī)的步伐。各地政府要結(jié)合環(huán)境保護(hù)法的基本原則，立足實(shí)踐，積極研究推進(jìn)農(nóng)村生活垃圾治理的立法工作，并明確生活垃圾治理過程中的政府責(zé)任和村民義務(wù)。三是將農(nóng)村生活垃圾治理等內(nèi)容納入村規(guī)民約。農(nóng)村社會從本質(zhì)上來說是一種建立在血緣關(guān)系上的熟人社會，村民之間行為趨同性較強(qiáng)，村規(guī)民約作為約束村民行為的內(nèi)部性條約能一定程度上在農(nóng)村生活垃圾治理方面彌補(bǔ)法律法規(guī)的空白，促使村民積極主動(dòng)的參與到垃圾治理的工作中。

（二）加快環(huán)境執(zhí)法隊(duì)伍建設(shè)，提高環(huán)保執(zhí)法水平

首先，就我國環(huán)保機(jī)構(gòu)的設(shè)置現(xiàn)狀而言，專門增設(shè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級環(huán)境管理部門還存在諸多困難，但可以采取抽調(diào)的形式讓當(dāng)?shù)丨h(huán)保監(jiān)測機(jī)構(gòu)的專業(yè)工作人員以兼職的形式不定期擔(dān)任環(huán)境執(zhí)法人員，專門對農(nóng)村生活垃圾進(jìn)行指導(dǎo)、管理和監(jiān)督。其次，加強(qiáng)多個(gè)部門的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，發(fā)揮村民委員會和有關(guān)環(huán)保機(jī)構(gòu)聯(lián)合執(zhí)法的作用，形成合力對農(nóng)村生活垃圾的處理進(jìn)行全方位的監(jiān)管。最后，強(qiáng)化對農(nóng)村生活垃圾治理主體的監(jiān)督考核，將農(nóng)村生活垃圾治理的情況納入政府業(yè)績考核范圍，并依據(jù)治理情況的好壞給予相應(yīng)獎(jiǎng)勵(lì)或追究相關(guān)執(zhí)法人員的法律責(zé)任。

（三）培養(yǎng)村民環(huán)保意識，鼓勵(lì)公眾參與治理

農(nóng)村生活垃圾的治理不僅僅是政府的事情，村民作為直接當(dāng)事人，既是農(nóng)村生活垃圾的產(chǎn)生者，同時(shí)又深受其影響。因此培養(yǎng)和提高村民的環(huán)保意識，鼓勵(lì)公眾參與到生活垃圾的治理進(jìn)程是必不可少的。首先，鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級政府要充分利用好電視、廣播、報(bào)紙等傳統(tǒng)媒體和微博、微信等網(wǎng)絡(luò)新媒體，就垃圾分類等環(huán)保知識向村民進(jìn)行廣泛宣傳，組織開展環(huán)境衛(wèi)生光榮榜等獎(jiǎng)勵(lì)活動(dòng)，積極引導(dǎo)村民參與到生活垃圾治理中，讓村民們在潛移默化中提高環(huán)保意識。其次，地方政府在制定農(nóng)村生活垃圾管理?xiàng)l例等地方性法規(guī)、規(guī)章、規(guī)范性文件時(shí)，要認(rèn)真聽取村民意見，保障村民對生活垃圾治理立法工作的知情權(quán)和參與權(quán)。最后，地方政府應(yīng)適當(dāng)放寬垃圾治理準(zhǔn)入門檻，鼓勵(lì)各類企業(yè)積極參與到農(nóng)村生活垃圾治理項(xiàng)目中來，如通過特許經(jīng)營等方式吸引社會資本加入垃圾收集-轉(zhuǎn)運(yùn)-處理模式，提高農(nóng)村生活垃圾的處理效率。

（四）加強(qiáng)法律監(jiān)督力度，優(yōu)化環(huán)境督查體系

當(dāng)前我國對農(nóng)村生活垃圾治理的法律監(jiān)督還存在不足，較大程度上阻礙了農(nóng)村垃圾治理的工作進(jìn)程，因此加強(qiáng)其法律監(jiān)督的力度和優(yōu)化環(huán)境督查體系刻不容緩。首先，應(yīng)充分發(fā)揮人民代表大會、人大常委會等國家權(quán)力機(jī)關(guān)的監(jiān)督作用，讓行使環(huán)保職能的行政機(jī)關(guān)定期向同級人民代表大會、人大常委會匯報(bào)農(nóng)村生活垃圾治理的狀況。其次，發(fā)揮村委會的監(jiān)督作用。村委會作為村民自治組織，不僅能從內(nèi)部對村民行為進(jìn)行監(jiān)督，還能確保和督查環(huán)保機(jī)構(gòu)工作人員嚴(yán)格執(zhí)法。最后，發(fā)揮村民的監(jiān)督作用。在推動(dòng)村民參與到農(nóng)村生活垃圾治理的過程中，應(yīng)充分保障村民的參與權(quán)、知情權(quán)、監(jiān)督權(quán)，比如村民有權(quán)對環(huán)保機(jī)構(gòu)工作人員的執(zhí)法情況、農(nóng)村生活垃圾治理經(jīng)費(fèi)的支出和使用情況等方面進(jìn)行監(jiān)督和舉報(bào)。

改善農(nóng)村人居環(huán)境，把農(nóng)村垃圾治理作為主攻方向，建立健全適應(yīng)農(nóng)村實(shí)際情況的生活垃圾收運(yùn)處理體系，完善關(guān)于農(nóng)村生活垃圾治理的法律法規(guī)，建設(shè)美麗宜居鄉(xiāng)村，是實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村振興的重要內(nèi)容。習(xí)近平總書記對垃圾分類工作作出重要指示并強(qiáng)調(diào)：“實(shí)行垃圾分類，培養(yǎng)垃圾分類的好習(xí)慣，為改善生活環(huán)境作努力，為綠色發(fā)展、可持續(xù)發(fā)展做貢獻(xiàn)。”因此，建立健全農(nóng)村生活垃圾分類法律制度，完善環(huán)境執(zhí)法體系，鼓勵(lì)公眾參與生活垃圾治理并強(qiáng)化對治理工作的法律監(jiān)督等，能為當(dāng)前農(nóng)村生活垃圾的治理提供較為完善的法律保障。

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作 ?者：中共重慶市委黨校法律專業(yè)碩士研究生

責(zé)任編輯：宋英俊