【提??要】對于繳費不到15年的第一代農(nóng)民工，他們是養(yǎng)老保險滾存積累基金重要的貢獻(xiàn)者，應(yīng)該提升他們的養(yǎng)老保險待遇水平，建議同步設(shè)立調(diào)劑金制度，以彰顯社會公平，彌補(bǔ)政策的缺陷與不足。

【關(guān)鍵詞】農(nóng)民工養(yǎng)老待遇;養(yǎng)老保險權(quán)益; 調(diào)劑金制度;社會公平

一、歷史上農(nóng)民工參保的政策設(shè)計

2006年《國務(wù)院關(guān)于解決農(nóng)民工問題的若干意見》（國發(fā)[2006]5號）提出，對農(nóng)民工養(yǎng)老保險應(yīng)實行“低費率、廣覆蓋、可轉(zhuǎn)移，并能夠與現(xiàn)行的養(yǎng)老保險制度銜接”。針對農(nóng)民工收入普遍偏低的特點，2009年2月5日由人社部發(fā)布的《農(nóng)民工參加基本養(yǎng)老保險辦法》規(guī)定：“用人單位繳費比例為工資總額的12%，比目前規(guī)定的平均繳費比例低了8個百分點;農(nóng)民工個人繳費比例為4%至8%，可以根據(jù)本人的收入情況合理選擇和確定。過去已經(jīng)參加城保的農(nóng)民工及用人單位，可以按照本辦法的規(guī)定調(diào)整繳費比例。這樣規(guī)定，可以大大降低農(nóng)民工及其用人單位的經(jīng)濟(jì)負(fù)擔(dān)，以最大限度地將農(nóng)民工納入養(yǎng)老保險制度覆蓋范圍?！?/p>

按照政策規(guī)定，到達(dá)領(lǐng)取養(yǎng)老保險待遇年齡的農(nóng)民工，遵循與城鎮(zhèn)參保職工一視同仁的原則計發(fā)相關(guān)待遇：繳費滿15年以上的，按月領(lǐng)取基本養(yǎng)老金，包括基礎(chǔ)養(yǎng)老金和個人賬戶養(yǎng)老金;繳費不滿15年的，選擇參加城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險的，由社保機(jī)構(gòu)將其養(yǎng)老保險關(guān)系及基金轉(zhuǎn)入城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險制度。

二、農(nóng)民工在一定歷史時期的大量退保現(xiàn)象與養(yǎng)老保險的可轉(zhuǎn)移和可接續(xù)

2007年，深圳共有439.97萬人參加基本養(yǎng)老保險，而退保人數(shù)竟然高達(dá)83萬人，一年中，退保人就把8億多元企業(yè)繳費貢獻(xiàn)給了當(dāng)?shù)厣绫！?010年1月1日之前，農(nóng)民工參與城鎮(zhèn)養(yǎng)老保險政策與城鎮(zhèn)職工不同的是，農(nóng)民工到不同統(tǒng)籌地區(qū)重新就業(yè)，退保有自己的自由選擇權(quán)。珠江三角洲每年退保的農(nóng)民工在百萬人以上。全國每年退出養(yǎng)老保險人數(shù)在3000萬左右。

農(nóng)民工大量退保彰顯養(yǎng)老保險制度在不同統(tǒng)籌地區(qū)接續(xù)上有所缺失。無論農(nóng)民工是否選擇退保，均處于不利地位。即農(nóng)民工退保之后，能夠揣著現(xiàn)金回家比其他一切都實際。但農(nóng)民工拿到了退保金之后，在城市務(wù)工幾年甚至十多年的繳費年限被作廢（清零處理），個人賬戶不復(fù)存在。今后繼續(xù)在城市務(wù)工雖然可以重新繳納養(yǎng)老保險費，繳費年限卻不能累計計算，計發(fā)水平自然相對較低，重新計算繳費年限，對農(nóng)民工的利益而言得不償失。對農(nóng)民工養(yǎng)老保險制度設(shè)計的許多缺陷使農(nóng)民工處于一個十字路口，農(nóng)民工對自身今后返鄉(xiāng)務(wù)農(nóng)還是繼續(xù)留在城市務(wù)工無法預(yù)期，比較之下，退保便成為農(nóng)民工的一個更為自然也更理性的選擇。

針對農(nóng)民工就業(yè)流動性強(qiáng)的特點，2009年2月5日， 人社部發(fā)布了《農(nóng)民工參加基本養(yǎng)老保險辦法》和《城鎮(zhèn)企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險關(guān)系轉(zhuǎn)移接續(xù)暫行辦法》（以下簡稱《暫行辦法》），明確了農(nóng)民工養(yǎng)老保險關(guān)系轉(zhuǎn)移和權(quán)益累計、接續(xù)的政策：“農(nóng)民工離開就業(yè)城市時，當(dāng)?shù)厣鐣ｋU經(jīng)辦機(jī)構(gòu)一方面要為其開具參保繳費憑證，證明他在本地參保的時間和累計繳費情況;另一方面暫時封存其權(quán)益記錄和個人賬戶。農(nóng)民工回到原就業(yè)城市就業(yè)并繼續(xù)參保的，其權(quán)益記錄和個人賬戶自然解封，養(yǎng)老保險權(quán)益得以延續(xù);農(nóng)民工到其他城市就業(yè)并繼續(xù)參保的，只要向新就業(yè)地社會保險經(jīng)辦機(jī)構(gòu)出示參保繳費憑證并提出轉(zhuǎn)移申請，就可以轉(zhuǎn)移接續(xù)養(yǎng)老保險關(guān)系，其養(yǎng)老保險權(quán)益累計計算;農(nóng)民工由于各種原因未能繼續(xù)參保的，其權(quán)益記錄和個人賬戶一直封存，個人賬戶繼續(xù)按國家規(guī)定計息，直到其繼續(xù)參?；虻竭_(dá)領(lǐng)取待遇年齡，已經(jīng)參保繳費的權(quán)益不受損失。”

為了提高農(nóng)民工參保的穩(wěn)定性，《暫行辦法》要求：“首先從農(nóng)民工做起，建立全國社保信息查詢系統(tǒng)，逐步推廣到全部參保人員都有社會保障卡，個人身份證號碼作為其本人全國通用、終身不變的社會保障號碼、加上密碼，在全國各個社保經(jīng)辦機(jī)構(gòu)都能隨時查詢本人的養(yǎng)老保險參保繳費等權(quán)益記錄信息。”?2009年12月28日，此辦法經(jīng)國務(wù)院第93次常務(wù)會議討論通過，于2010年1月1日起實施?！稌盒修k法》規(guī)定：“參保人員無論是城鎮(zhèn)職工還是農(nóng)民工，跨省流動就業(yè)參保繳費的，其基本養(yǎng)老保險關(guān)系可以轉(zhuǎn)移接續(xù)，繳費年限合并計算，個人賬戶儲存額累計計算;未達(dá)到領(lǐng)取待遇年齡時，不得提前終止基本養(yǎng)老保險關(guān)系并辦理退保手續(xù)?！?/p>

采取以上措施后，農(nóng)民工離開就業(yè)城市、中斷參保繳費的，原則上不再辦理“退保”。

包括農(nóng)民工在內(nèi)的參加城鎮(zhèn)企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險的所有人員，其基本養(yǎng)老保險關(guān)系可在跨統(tǒng)籌地區(qū)就業(yè)時隨同轉(zhuǎn)移;在轉(zhuǎn)移個人賬戶儲存額的同時，還轉(zhuǎn)移部分單位繳費的12%到流入地，其金額是單位繳納金額的60%;參保人員在各地的繳費年限合并計算，個人賬戶儲存額累計計算，對農(nóng)民工一視同仁。為避免參保人員因辦理轉(zhuǎn)續(xù)關(guān)系而在兩地往返奔波，《暫行辦法》規(guī)定了統(tǒng)一的辦理流程：“參保人員離開就業(yè)地，由社保經(jīng)辦機(jī)構(gòu)發(fā)給參保繳費憑證;在新就業(yè)地參保，只需提出轉(zhuǎn)續(xù)關(guān)系的書面申請，轉(zhuǎn)入和轉(zhuǎn)出地社保經(jīng)辦機(jī)構(gòu)為其協(xié)調(diào)辦理審核、確認(rèn)和跨地區(qū)轉(zhuǎn)續(xù)手續(xù)?！?/p>

三、從《兩個辦法》到《暫行辦法》的政策反思

進(jìn)城務(wù)工農(nóng)民被“五險一金”政策納入城鎮(zhèn)養(yǎng)老保險體系，由于候鳥性的工作變動，農(nóng)民工早期不得不反復(fù)退?；蜃罱K斷保。鑒此，2009年2月5日，人社部在其官方網(wǎng)站公布了《農(nóng)民工參加基本養(yǎng)老保險辦法》和《城鎮(zhèn)企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險關(guān)系轉(zhuǎn)移接續(xù)暫行辦法》（以下簡稱《兩個辦法》）。出臺了《兩個辦法》之后，接續(xù)工作并不順利，農(nóng)民工在原多個務(wù)工城市留下的統(tǒng)籌基金卻與可能或不能在城市務(wù)工滿15年的自己無緣。于是，國務(wù)院于2014年7月1號起正式出臺實施《暫行辦法》，使農(nóng)民工對統(tǒng)籌基金的使用有了交集。但是，交集依然有限，政策鼓勵農(nóng)民工繳費滿15年，但大多數(shù)農(nóng)民工因之前存在退保、繳費年限清零的問題，而心有余慮。

（一）退保與斷保，均存在一定的可能性與必然性

《兩個辦法》維系了個人賬戶儲存額所有權(quán)隨同個人跨統(tǒng)籌地區(qū)的轉(zhuǎn)移，以體現(xiàn)政策的連續(xù)性;統(tǒng)籌基金的轉(zhuǎn)移量，則確定為本人1998年1月1日后各年度實際繳費工資的12%。2011年《中華人民共和國社會保險法》出臺后，不再允許農(nóng)民工退保取現(xiàn)，只能辦理轉(zhuǎn)移接續(xù)。法律禁止參保者提前支取個人賬戶養(yǎng)老金，終結(jié)了農(nóng)民工以取現(xiàn)為目標(biāo)的退保行為，但并沒改變其他類型的中斷保險或退保行為。人社部社保中心統(tǒng)計數(shù)據(jù)顯示：“2011年全國開具基本養(yǎng)老保險參保繳費憑證以轉(zhuǎn)移接續(xù)的人中，成功轉(zhuǎn)移的人僅占20%，約八成的人流動后，要么沒有就業(yè)，要么就業(yè)后沒去辦理或沒辦理成功?！眹鴦?wù)院總理李克強(qiáng)在2013年中國工會第十六次全國代表大會上表示，我國大概有3億多人參加了城鎮(zhèn)職工養(yǎng)老保險，當(dāng)年有累計3800萬人中斷繳保險。在人社部當(dāng)時所做的一項調(diào)查中，有23%的工作人口中斷了繳費即斷保。

人社部發(fā)布的《中國社會保險發(fā)展年度報告2015》顯示：2015年，職工養(yǎng)老保險繳費人數(shù)占參保職工的比例下降至80.3%，而這一比例在2006年的統(tǒng)計數(shù)據(jù)中是90%。10年間，職工養(yǎng)老保險繳費人數(shù)占實際繳費人數(shù)的比例下降了近十個百分點。2015年企業(yè)繳費人數(shù)為1.9731億人，按此基數(shù)計算，2015年中斷、棄繳的人數(shù)已高達(dá)3887萬。社保轉(zhuǎn)移接續(xù)在實行過程中存在什么問題？調(diào)查顯示：“61.4%的受訪者認(rèn)為各地社會保障繳費標(biāo)準(zhǔn)不一，55.3%的受訪者指出目前宣傳不到位，民眾不了解具體政策內(nèi)容，53.8%的受訪者指出各地社會保險統(tǒng)籌層次低，43.1%的受訪者指出缺少全國統(tǒng)一的社保電子平臺”。中斷或退出養(yǎng)老保險行為包括：（1）農(nóng)民工更換工作后新單位不給繳納養(yǎng)老保險而斷保;（2）因就業(yè)中斷而斷保;（3）累計繳費已滿15年，按照現(xiàn)行政策即可在達(dá)到退休年齡后按月領(lǐng)取養(yǎng)老金，自己不愿再多繳;（4）轉(zhuǎn)移接續(xù)不暢導(dǎo)致的斷保。

（二）農(nóng)民工跨統(tǒng)籌地區(qū)應(yīng)享受的統(tǒng)籌基金權(quán)益因繳費年限不足而受限

不論是城鎮(zhèn)職工流動還是農(nóng)民工流動，都涉及社保轉(zhuǎn)移接續(xù)的問題。據(jù)我們過去在廣州市白云區(qū)對20多萬農(nóng)民工的調(diào)查，其中有相當(dāng)一部分人中途甚至屢次退保，在工作過的城市留下了企業(yè)為農(nóng)民工向社會繳納的統(tǒng)籌基金，但是統(tǒng)籌基金跟以后多數(shù)農(nóng)民工個人領(lǐng)取養(yǎng)老金的金額是沒有關(guān)系的，只是農(nóng)民工新舊不同統(tǒng)籌地區(qū)兩個務(wù)工城市的利益分配問題。而隨著農(nóng)民工年齡的遞增，第一代農(nóng)民工“退休”后的養(yǎng)老問題將會日益凸顯。根據(jù)國家統(tǒng)計局發(fā)布的《2014年全國農(nóng)民工監(jiān)測調(diào)查報告》：“在2010-2014年5年間，50歲以上的農(nóng)民工在總量中的比例增加了4.2個百分點，達(dá)到17.1%。由于受教育水平偏低，這部分農(nóng)民工大多只能從事建筑、環(huán)衛(wèi)等技術(shù)含量低、工作強(qiáng)度大的重體力勞動，在各行業(yè)中收入增長較少，在城鎮(zhèn)社保的參保率也偏低。隨著年歲老去、體力日漸衰弱和病痛的增多，養(yǎng)老和醫(yī)療保障成了他們的一塊心病。盡管已經(jīng)將農(nóng)民工納入城鎮(zhèn)職工養(yǎng)老和醫(yī)療保險制度，但他們的身份差別在體制內(nèi)還是另一種情境。”

實施農(nóng)民工個人賬戶可攜帶轉(zhuǎn)移政策后，企業(yè)為農(nóng)民工繳納的統(tǒng)籌賬戶基金仍大部分留在原地區(qū)不能轉(zhuǎn)出到新務(wù)工城市。在經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)，農(nóng)民工轉(zhuǎn)移到其它地區(qū)后遺留的統(tǒng)籌賬戶基金數(shù)額巨大。這也是廣東省等發(fā)達(dá)地區(qū)養(yǎng)老保險滾存結(jié)余基金十分龐大的原因之一。第一代農(nóng)民工暫時作為一個沒有太大養(yǎng)老負(fù)擔(dān)的獨立群體，個人賬戶可轉(zhuǎn)續(xù)，其遺留在原工作城市的統(tǒng)籌基金數(shù)量是非?？捎^的。當(dāng)?shù)谝淮r(nóng)民工大量進(jìn)入退休年齡，保證讓包括農(nóng)民工在內(nèi)的退休者享受社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展成果的政策，應(yīng)永久固定下來，這是讓不同代際參保者的的財產(chǎn)權(quán)利獲得公平對待的先決條件。中共十九大提出實現(xiàn)養(yǎng)老保險全國統(tǒng)籌，首先要求建立全國養(yǎng)老保險調(diào)劑基金，農(nóng)民工流入最多的發(fā)達(dá)省份多做貢獻(xiàn)有其必然的合理性。

（三）充分認(rèn)可農(nóng)民工對統(tǒng)籌賬戶基金的貢獻(xiàn)

Ross Garnaut、Jane Golley、Ligang Song從中國農(nóng)民工參加養(yǎng)老保險的角度出發(fā)，分析了在中國城市中由戶口不同導(dǎo)致的養(yǎng)老保障問題，其主要觀點是低水平的社會統(tǒng)籌導(dǎo)致了養(yǎng)老保險轉(zhuǎn)移的不便并且阻礙了高流動性的農(nóng)民工將他們的養(yǎng)老繳費進(jìn)行接續(xù)。結(jié)果，當(dāng)一個農(nóng)民工要去異地工作時，不得不犧牲其養(yǎng)老保險繳費;并且當(dāng)勞動力市場波動時，會有大量的農(nóng)民工退出養(yǎng)老保險。由于只有個人賬戶可以轉(zhuǎn)移而不包括農(nóng)民工（城市繳費要求滿15年）未來退休時對統(tǒng)籌賬戶的分享，因此無論是農(nóng)民工還是他們的雇主都沒有很強(qiáng)的意愿參加養(yǎng)老保險。Catherine Jones Finer從養(yǎng)老保險制度的角度出發(fā)，研究了養(yǎng)老保險不公平的原因，其主要觀點是：“中國養(yǎng)老保險系統(tǒng)的一個非常顯著的特點是城市與農(nóng)村區(qū)域的分離，農(nóng)村人口的需求在歷次養(yǎng)老保險的改革中都被忽略?！?/p>

中國養(yǎng)老保險制度要求將農(nóng)民工納入城鎮(zhèn)養(yǎng)老保險體系，勞動用工企業(yè)要為農(nóng)民工繳納統(tǒng)籌基金。養(yǎng)老保險統(tǒng)籌賬戶的主要用途：一是用于統(tǒng)籌范圍內(nèi)的基金調(diào)劑;二是用于養(yǎng)老金計發(fā)中的基礎(chǔ)性養(yǎng)老金部分;三是用于養(yǎng)老保險中超過15年的終身養(yǎng)老金支出。將農(nóng)民工納入城鎮(zhèn)養(yǎng)老保險制度，事實上是企業(yè)以農(nóng)民工名義繳納的統(tǒng)籌賬戶基金和企業(yè)為城鎮(zhèn)職工繳納的養(yǎng)老保險統(tǒng)籌賬戶基金構(gòu)成了兩者的共有財產(chǎn)權(quán)，而農(nóng)民工離開原有統(tǒng)籌城市，歷史上曾經(jīng)允許他們自由退保，留下數(shù)額巨大的統(tǒng)籌賬戶基金，卻可能由于繳費不到15年而不能與城鎮(zhèn)職工一道享有共有財產(chǎn)權(quán)的權(quán)益?！秲蓚€辦法》頒布后雖不允許退保，準(zhǔn)許統(tǒng)籌基金可以轉(zhuǎn)移，比率確定為本人1998年1月1日后各年度實際繳費工資的12%左右，但繳費不到15年的農(nóng)民工本身并不涉及這12%的利益，不論是原務(wù)工城市還是新務(wù)工城市，在城市繳費記錄若不滿15年，農(nóng)民工個人都不享有對統(tǒng)籌基金的分享權(quán)。

人社部2017年2月26日發(fā)布的一份報告稱：“近年來，中國社保經(jīng)辦水平不斷提升，2016年全國辦理基本養(yǎng)老保險關(guān)系跨省轉(zhuǎn)移接續(xù)200萬人次，較2012年增加85.3萬人次，增長74.4%，2012年以來累計辦理860萬人次，轉(zhuǎn)移資金達(dá)到1717億元?！睋?jù)此報告，按12 ：8的轉(zhuǎn)移比率計算，2012年以來留在當(dāng)?shù)氐酿B(yǎng)老保險統(tǒng)籌資金就是1145億元?？梢酝扑?，《兩個辦法》實施之前允許退保，留在當(dāng)?shù)氐慕y(tǒng)籌基金數(shù)額巨大。盡管辦理轉(zhuǎn)移接續(xù)的可能不全是農(nóng)民工，但也可以看出作為轉(zhuǎn)移主體的農(nóng)民工所作的重大貢獻(xiàn)。

對斷保而言，如上述客觀原因之外，關(guān)鍵問題是要真心從農(nóng)民工的切身利益出發(fā)，打破地方利益分配格局，讓農(nóng)民工有權(quán)享受他們在曾務(wù)工城市留下的統(tǒng)籌賬戶這一共有財產(chǎn)權(quán)。要建立規(guī)范的保障制度，遏止棄保行為，必須從提高社保體系兼容性入手。如此，“斷?！爆F(xiàn)象就可能自行消解。

（四）《暫行辦法》讓農(nóng)民工使用統(tǒng)籌基金有了交集，但受益者有限

《中華人民共和國社會保險法》與《兩個辦法》出臺后，農(nóng)民工自主退保的選擇權(quán)利被切斷，多個省級統(tǒng)籌單位錯綜復(fù)雜的利益鏈，使農(nóng)民工依舊成為城市的過客。其斷保也許是理性的，也許是不得以而為之;也許是主動的，也許是被動的。在十九大報告提出養(yǎng)老保險全國統(tǒng)籌的大背景下，一定要做好農(nóng)民工享受參保城鎮(zhèn)養(yǎng)老保險統(tǒng)籌基金的頂層設(shè)計，要做好城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險制度與城鎮(zhèn)職工養(yǎng)老保險制度的銜接工作。只有這樣，斷保行為才會自行逐步消解，退保才可能成為歷史。

《中華人民共和國社會保險法》規(guī)定，“要做好城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險與新型農(nóng)村社會養(yǎng)老保險制度、城鎮(zhèn)居民社會養(yǎng)老保險制度的銜接。”上述《暫行辦法》又作了詳細(xì)規(guī)定，有以下政策利好。

其一，對于參加了城鎮(zhèn)養(yǎng)老保險但不再返回城鎮(zhèn)就業(yè)的農(nóng)民工，若其在城鎮(zhèn)參保的時間己經(jīng)滿15年以上，只要達(dá)到規(guī)定領(lǐng)取養(yǎng)老金的年齡條件，就可按城鎮(zhèn)同樣的標(biāo)準(zhǔn)在待遇給予地計算領(lǐng)取養(yǎng)老金;如參保者累計繳費年限不滿15年，則可以將其在城鎮(zhèn)參保的相關(guān)權(quán)益記錄和資金轉(zhuǎn)到新型農(nóng)村社會養(yǎng)老保險制度，其繳費年限也能得到承認(rèn)?！稌盒修k法》明確了職保與城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險的銜接辦法。這對流動性較強(qiáng)的農(nóng)民工而言，是一個重大的政策利好，使農(nóng)民工可以公平地享受與城鎮(zhèn)職工一致的社會養(yǎng)老保險待遇。

其二，只要參加城鎮(zhèn)職工養(yǎng)老保險制度，繳費滿15年，就可以將城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險轉(zhuǎn)入城鎮(zhèn)職工養(yǎng)老保險，享受城鎮(zhèn)職工養(yǎng)老保險待遇，事實上就是可以享受統(tǒng)籌賬戶的資產(chǎn)權(quán)益。繳費不滿15年的，允許延長繳費至滿15年后再辦理制度銜接手續(xù)，享受相應(yīng)待遇。在政策導(dǎo)向上鼓勵參保人員特別是農(nóng)民工長繳費多繳費，從而享受較高待遇;在制度安排上體現(xiàn)了對農(nóng)民工的生活保障，有利于促進(jìn)人口和勞動力流動，有利于推動中國城鎮(zhèn)化健康發(fā)展。

其三，對城鎮(zhèn)職工養(yǎng)老保險向城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險轉(zhuǎn)移的，沒有規(guī)定轉(zhuǎn)移城鎮(zhèn)職工養(yǎng)老保險統(tǒng)籌基金。統(tǒng)籌基金不是個人財產(chǎn)權(quán)益，但屬于城鎮(zhèn)職工養(yǎng)老保險中包括農(nóng)民工在內(nèi)的參保者的共同權(quán)益資產(chǎn)，規(guī)定農(nóng)民工繳費達(dá)到15年可以享受城鎮(zhèn)養(yǎng)老保險待遇，就是對滿足條件的農(nóng)民工與城鎮(zhèn)職工一道享受共同權(quán)益資產(chǎn)的政策肯定，使共同權(quán)益資產(chǎn)轉(zhuǎn)化成了個人權(quán)益?！稌盒修k法》認(rèn)定統(tǒng)籌基金不屬于個人所有從表面形式上是對的，實質(zhì)上是共有權(quán)益通過基礎(chǔ)養(yǎng)老金發(fā)放的方式轉(zhuǎn)化成了個人權(quán)益資產(chǎn)。

城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險制度包括被政策覆蓋、納入?yún)⒈７秶霓r(nóng)民工。出于防止碎片化管理的考慮，對農(nóng)民工群體沒有獨立的養(yǎng)老保險制度設(shè)計。農(nóng)民工參加城鎮(zhèn)職工養(yǎng)老保險，其繳費基數(shù)、經(jīng)辦流程以及享受的養(yǎng)老保險待遇都和本市城鎮(zhèn)職工基本上是一個標(biāo)準(zhǔn)，他們自然也應(yīng)該與城鎮(zhèn)職工一道享受經(jīng)由統(tǒng)籌賬戶轉(zhuǎn)化而來的基礎(chǔ)養(yǎng)老金。

《暫行辦法》也在一定程度上肯定了在城鎮(zhèn)務(wù)工并繳費15年以上的農(nóng)民工享受城鎮(zhèn)職工養(yǎng)老保險待遇，可以享受統(tǒng)籌基金配置的基礎(chǔ)性養(yǎng)老金。這突破了“統(tǒng)籌基金是國家對城鎮(zhèn)職工養(yǎng)老保險制度的專門安排”的制度約束，在制度公平上邁開了一大步。從另一角度來看，“城鄉(xiāng)一體化”是中國縮小城鄉(xiāng)差別的社會實踐所要追求并且實現(xiàn)的最終戰(zhàn)略目標(biāo)，相當(dāng)部分農(nóng)民工在城鄉(xiāng)間流動，不同的年齡段表現(xiàn)為轉(zhuǎn)移勞動力、農(nóng)業(yè)勞動力、剩余勞動力三重結(jié)構(gòu)。近十年來，40歲以上的農(nóng)民工大量回歸農(nóng)村，成為農(nóng)村的主要勞動力（如圖所示）。

目前中國對城鎮(zhèn)職工養(yǎng)老保險和城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險如何銜接尚未作出詳細(xì)規(guī)定，直接影響農(nóng)民工持續(xù)參保。40歲以上的農(nóng)民工轉(zhuǎn)移到城鎮(zhèn)務(wù)工的不多，或者說大量的農(nóng)民工40歲以后回到了農(nóng)村。目前跨統(tǒng)籌地區(qū)務(wù)工的農(nóng)民工比例有所減少，而且相當(dāng)部分農(nóng)民工有過退保、斷保的經(jīng)歷，這些農(nóng)民工在城鎮(zhèn)難以繳費15年以上，40歲之后返回農(nóng)村也只能享受待遇較低的城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險。企業(yè)以他們個人名冊繳納的統(tǒng)籌基金只能向城鎮(zhèn)職工實施逆向分配。

如圖所示，40歲以上農(nóng)民工年齡結(jié)構(gòu)呈上升趨勢，第一代農(nóng)民工的養(yǎng)老問題不可忽視。對即將大范圍進(jìn)入退休年齡的第一代農(nóng)民工而言，《暫行辦法》是社會公平方面的一大進(jìn)步。在2009年2月5日出臺《兩個辦法》之前，就存在大量的農(nóng)民工退保問題。大量農(nóng)民工退保后遺留在原務(wù)工城市的統(tǒng)籌基金沒有在轉(zhuǎn)出地與轉(zhuǎn)入地之間按8%和12%比例分割，20%的統(tǒng)籌基金全部留在了原務(wù)工城市，需不需要按照8%和12%的比例分割清算？《暫行辦法》稱，“在參保人員轉(zhuǎn)入城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險制度時，不轉(zhuǎn)這部分統(tǒng)籌基金，不影響其應(yīng)有的養(yǎng)老金水平。”在養(yǎng)老金的制度安排上，應(yīng)體現(xiàn)“工業(yè)反哺農(nóng)業(yè)、城市支援農(nóng)村、城鄉(xiāng)養(yǎng)老保險一制化框架內(nèi)互助共濟(jì)”的宗旨。近年來，有相當(dāng)部分農(nóng)民工返鄉(xiāng)轉(zhuǎn)入城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險制度。《2018年度人力資源和社會保障事業(yè)發(fā)展統(tǒng)計公報》稱：截至2018年底，城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險基金累計結(jié)存50901億元，發(fā)達(dá)地區(qū)農(nóng)民工因退保、轉(zhuǎn)續(xù)或是斷保為當(dāng)?shù)卣粝铝舜罅康慕y(tǒng)籌基金，農(nóng)民工這個群體功不可沒。

劉傳江、程建林撰文認(rèn)為，最低繳費年限限制、保險關(guān)系很難轉(zhuǎn)移、繳費年限與養(yǎng)老金統(tǒng)籌金無法接續(xù)所形成的養(yǎng)老保險“便攜性損失”，構(gòu)成了農(nóng)民工參加養(yǎng)老保險的主要障礙。要提高農(nóng)民工的養(yǎng)老保障水平，就必須減少農(nóng)民工所面臨的“便攜性損失”，關(guān)鍵是適當(dāng)降低最低繳費年限并設(shè)法促成既有養(yǎng)老保險關(guān)系及繳費年限的銜接?！稌盒修k法》稱，“按照現(xiàn)行政策規(guī)定，參加城鎮(zhèn)職工養(yǎng)老保險人員繳費年限不足15年申請終止基本養(yǎng)老保險關(guān)系的，僅將其個人賬戶儲存額一次性支付給本人，如果城鎮(zhèn)職工養(yǎng)老保險向城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險轉(zhuǎn)移統(tǒng)籌基金并計入其個人賬戶，會造成兩類制度在政策上的不平衡?！辫b于中國沒有準(zhǔn)確的養(yǎng)老保險精確統(tǒng)計，2018年農(nóng)民工總量28836萬人，其中預(yù)期有多少人繳費滿15年可能領(lǐng)取城鎮(zhèn)養(yǎng)老保險待遇？有多少人曾經(jīng)退保、斷保，接續(xù)后進(jìn)入到城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險制度？轉(zhuǎn)出地與轉(zhuǎn)入地12%和8%的統(tǒng)籌基金分割后地區(qū)間的平衡狀況如何？中國龐大的養(yǎng)老保險基金累計結(jié)存中有多少是由農(nóng)民工的統(tǒng)籌基金構(gòu)成的？這些都是未知數(shù)。宏觀統(tǒng)計數(shù)據(jù)的缺失不利于養(yǎng)老保險事業(yè)的有序管理。

四、同步建立調(diào)劑金制度，提升農(nóng)民工養(yǎng)老保險水平

我們作一種制度假設(shè)：即轉(zhuǎn)移一部分以農(nóng)民工名冊繳納的統(tǒng)籌基金到城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險中，增加城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險的存量和流量，增強(qiáng)城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險制度的基金積累能力，增加這一制度內(nèi)參保人的養(yǎng)老待遇。這種假設(shè)要遭遇兩個問題：一是《暫行辦法》定義的統(tǒng)籌基金是國家針對城鎮(zhèn)職工養(yǎng)老保險制度的專門安排，既是為了解決已退休人員的養(yǎng)老保障，也是為了均衡單位的養(yǎng)老負(fù)擔(dān)，體現(xiàn)的是社會保險的互濟(jì)功能，與個人賬戶功能和權(quán)益歸屬不同，不屬于個人所有;二是新農(nóng)保與城市居民養(yǎng)老保險制度并軌，不便于將這種假設(shè)付諸實施，因為城市居民不是目前龐大的養(yǎng)老保險滾存積累基金的貢獻(xiàn)者。不管是純農(nóng)民還是農(nóng)民工，他們都是為中國工業(yè)化發(fā)展做出了巨大貢獻(xiàn)的人群。

《中華人民共和國社會保險法》從法律層面明確了跨地區(qū)就業(yè)勞動者基本養(yǎng)老保險權(quán)益及關(guān)系轉(zhuǎn)接的原則，即“個人跨統(tǒng)籌地區(qū)就業(yè)的，其基本養(yǎng)老保險關(guān)系隨本人轉(zhuǎn)移，繳費年限累計計算。個人達(dá)到法定退休年齡時，基本養(yǎng)老金分段計算、統(tǒng)一支付”。農(nóng)民工加入了城鎮(zhèn)基本養(yǎng)老保險制度，他們在城市務(wù)工退休后的基本養(yǎng)老金來源在哪？顯然離不開原在若干不同統(tǒng)籌城市務(wù)工后遺留的統(tǒng)籌基金作后盾?！吨腥A人民共和國社會保險法》并沒有排除農(nóng)民工享受統(tǒng)籌基金的權(quán)利，當(dāng)然，要滿足繳費達(dá)到15年的條件。

農(nóng)民工在城鄉(xiāng)間流動，政府目前對城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險和城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險如何銜接尚未作出詳細(xì)和明確的規(guī)定，這直接影響農(nóng)民工持續(xù)參保。如何不讓勞動者被動斷保？國家人社部勞科院社會保險研究所的一項研究課題中指出：“應(yīng)當(dāng)放開以個人身份參加養(yǎng)老保險的戶籍限制，這既能使農(nóng)民工在返鄉(xiāng)后以個人身份繼續(xù)繳納職工養(yǎng)老保險，又允許非本地戶籍農(nóng)民工從事個體經(jīng)營時能以靈活就業(yè)人員的身份參加基本養(yǎng)老保險。此外，還應(yīng)盡快出臺統(tǒng)一的城鄉(xiāng)養(yǎng)老保險銜接政策，對不同地區(qū)、不同制度間轉(zhuǎn)移接續(xù)時的條件、資金規(guī)模、年限認(rèn)定、待遇標(biāo)準(zhǔn)明確具體規(guī)定，真正實現(xiàn)不管你到哪里干，養(yǎng)老保險接著算?！比玎嵄乃裕骸按蛲ㄐ罗r(nóng)保、城居保（注：新農(nóng)保和城居保已整合）與職保的銜接轉(zhuǎn)換通道，參保者才能真正從城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險中受益?！?/p>

在養(yǎng)老金計發(fā)公式中包括兩部分，一是統(tǒng)籌賬戶基金作為基礎(chǔ)性養(yǎng)老金，二是個人賬戶積累基金，兩者加在一起構(gòu)成了個人每月所獲得的養(yǎng)老金。城鎮(zhèn)養(yǎng)老保險制度包括城鎮(zhèn)職工養(yǎng)老保險制度中參保的農(nóng)民工，農(nóng)民工沒有獨立的養(yǎng)老保險制度設(shè)計，繳費滿15年，他們自然也要與城鎮(zhèn)職工一道享受統(tǒng)籌賬戶的基礎(chǔ)養(yǎng)老金。而繳費不滿15年，他們與統(tǒng)籌賬戶的基礎(chǔ)養(yǎng)老金就會失之交臂，這有失公正。社會保險制度的設(shè)計和建立一定要基于公平正義原則，要讓為城市建設(shè)灑下血汗的務(wù)工農(nóng)民享受到公正的社保待遇。

我們2017年在對珠三角地區(qū)勞動關(guān)系的調(diào)查中得知：強(qiáng)制性的“五險一金”政策，衍生了一個重復(fù)保險的問題，雖說這是政策不允許的，由于信息通道不暢，地方政府并沒有認(rèn)真清理，而一些新入職農(nóng)民工并不情愿參加城鎮(zhèn)職工養(yǎng)老保險制度。

中國目前仍然存在嚴(yán)重的養(yǎng)老保險待遇多軌制的問題。在城鎮(zhèn)職工養(yǎng)老保險的制度設(shè)計中，提出了養(yǎng)老保險全國統(tǒng)籌的戰(zhàn)略思路，2018年已經(jīng)建立了比例為3%的全國調(diào)劑金制度，落實國有企業(yè)劃轉(zhuǎn)部分股份或是部分國有企業(yè)利潤撥付10%給城鎮(zhèn)職工養(yǎng)老保險基金的改革也在同步進(jìn)行。而在城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險制度建設(shè)中，全國繳費檔次普遍偏低，中央與地方政府在養(yǎng)老金收繳和支出中的財政補(bǔ)貼越來越大。廣州市2018年的一次民意調(diào)查顯示，廣州市城市居民養(yǎng)老金繳費月平均為75.27元，而被調(diào)查者對養(yǎng)老待遇的月平均期望值為2469.39元，兩者相差近2400元。有的學(xué)者提出了城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險“待遇政治化”的問題，也有的學(xué)者提出城市居民養(yǎng)老保險待遇福利化的問題，起因為權(quán)利與義務(wù)相對稱的社會保險原則很難在城市居民養(yǎng)老保險制度中得以實施，嚴(yán)重依靠財政補(bǔ)貼的城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險制度在未來可持續(xù)難度較大。參保人的權(quán)利與義務(wù)意識薄弱，期望值的膨脹不利于制度的可持續(xù)發(fā)展。

最后，再總結(jié)和強(qiáng)調(diào)一下本文寫作的出發(fā)點：老一代農(nóng)民工在數(shù)十年改革開放中為城市建設(shè)和經(jīng)濟(jì)發(fā)展做出了重大貢獻(xiàn)，相當(dāng)一部分農(nóng)民工在城市參加了城鎮(zhèn)養(yǎng)老保險，這在強(qiáng)調(diào)“五險一金”政策的發(fā)達(dá)省份更為明顯，農(nóng)民工參保率最高，企業(yè)以他們的名冊繳納了統(tǒng)籌基金。但由于歷史上一次甚至多次退保、接續(xù)、斷保等問題，很多農(nóng)民工無法在一個統(tǒng)籌地區(qū)繳費滿15年，繳費年限清零甚至發(fā)生過多次，他們因此失去了享受統(tǒng)籌賬戶基金的權(quán)益。國家和政府應(yīng)該肯定老一代農(nóng)民工也是發(fā)達(dá)省份滾存養(yǎng)老保險基金的重要貢獻(xiàn)者，建議在政策設(shè)計中，也從目前50901億元的城鎮(zhèn)職工養(yǎng)老保險滾存結(jié)余基金中，每年撥付一定比例的調(diào)劑金，為老一代農(nóng)民工增加養(yǎng)老保險待遇，也相應(yīng)減輕中央與地方財政在城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險中越來越大的補(bǔ)貼負(fù)擔(dān)，在一定程度上解決養(yǎng)老公平問題。在具體的政策設(shè)計上，需要政府部門在大數(shù)據(jù)基礎(chǔ)上精心研究、準(zhǔn)確定位，出臺公平合理的分配辦法和實施細(xì)則。

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Abstract： To capture to expend less than 15 years of the first generation of migrant workers， they are important contributor of accumulated endowment insurance funds， we should enhance the level of their endowment insurance treatment， and ?set up the administer system synchronously to manifest social fair， make up for the shortage and defect of policy.

Keywords： Pension Insurance Rights and Interests; Administer System; Social Justice