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      淺談我國環(huán)境責(zé)任保險制度的完善

      2019-09-20 04:49:51郭毅玲
      時代經(jīng)貿(mào) 2019年8期

      郭毅玲

      【摘要】近年來,隨著我國社會經(jīng)濟的迅速發(fā)展,環(huán)境問題日趨嚴(yán)重,給人們的生命和財產(chǎn)造成了重大損害。西方國家多年的經(jīng)驗表明環(huán)境責(zé)任保險制度能達(dá)到救濟受害人、分散單個企業(yè)承擔(dān)環(huán)境污染賠償責(zé)任的風(fēng)險和減輕政府財政負(fù)擔(dān)的目的。因此,針對我國環(huán)境責(zé)任保險制度中存在的問題對其加以完善就顯得非常重要。

      【關(guān)鍵詞】環(huán)境責(zé)任保險;投保模式;環(huán)境損害賠償

      一、環(huán)境責(zé)任保險的界定

      環(huán)境責(zé)任保險源于責(zé)任保險理論,屬于責(zé)任保險的特殊類型,承保標(biāo)的為被保險人應(yīng)承擔(dān)的民事賠償責(zé)任?!吨腥A人民共和國保險法》第65條規(guī)定:“責(zé)任保險是指以被保險人對第三者依法應(yīng)負(fù)的賠償責(zé)任為保險標(biāo)的的保險?!必?zé)任保險是財產(chǎn)保險的一類,其主要作用是為填補財產(chǎn)損害,這種財產(chǎn)損害是被保險人遭受的消極損害。一般認(rèn)為,環(huán)境責(zé)任保險是根據(jù)相關(guān)法律的規(guī)定或約定,由投保人向保險人支付一定的保險費,當(dāng)被保險人從事法定或約定的業(yè)務(wù)活動導(dǎo)致環(huán)境污染而應(yīng)承擔(dān)環(huán)境賠償和治理責(zé)任時,由保險人在約定的責(zé)任范圍內(nèi)向第三人承擔(dān)民事責(zé)任的保險。環(huán)境責(zé)任保險是“經(jīng)濟制度與環(huán)境侵權(quán)民事責(zé)任特別法高度結(jié)合的產(chǎn)物,對于化解環(huán)境侵權(quán)人的風(fēng)險,增加受害人受償?shù)目赡苄詿o疑是有效的?!?/p>

      由于環(huán)境責(zé)任保險是伴隨著環(huán)境侵權(quán)行為不斷頻發(fā)而產(chǎn)生的,環(huán)境侵權(quán)行為的間接性、持續(xù)性及累積性等特點就決定了環(huán)境責(zé)任保險與其他財產(chǎn)保險最大的不同之處在于其保險的特殊性,其主要表現(xiàn)在:第一,環(huán)境責(zé)任保險的合同內(nèi)容具有特定性,特定行業(yè)、特定企業(yè)訂立特定的合同,不適用統(tǒng)一的格式合同。第二,環(huán)境責(zé)任保險合同承保范圍具有限定性。環(huán)境污染造成的損害范圍廣,向受害人支付的損害賠償金數(shù)額巨大,保險人出于降低自身經(jīng)營風(fēng)險的需要對承保責(zé)任和范圍進(jìn)行限定,使保險人和被保險人之間達(dá)到利益的平衡。第三,環(huán)境責(zé)任保險的合同內(nèi)容具有社會公益性。由于環(huán)境侵權(quán)行為涉及面廣,直接影響著經(jīng)濟和社會的良性有序發(fā)展,環(huán)境責(zé)任保險制度不僅要解決環(huán)境污染問題而且還要維護(hù)社會的穩(wěn)定,這就要求在制度設(shè)計上要體現(xiàn)出社會公益性的特點,即利用大數(shù)法則將巨額賠償?shù)娘L(fēng)險在同種危險制造者之間進(jìn)行社會性的分散,就可以避免因單個污染者支付能力不足而導(dǎo)致救濟不力。另外,環(huán)境責(zé)任保險不同于其他傳統(tǒng)保險在因果關(guān)系方面遵循過錯責(zé)任原則。

      二、環(huán)境責(zé)任保險制度在我國的發(fā)展演進(jìn)

      為了防止環(huán)境污染危害公眾健康,引發(fā)社會矛盾,我國從20世紀(jì)90年代開始試行環(huán)境責(zé)任保險制度,后來政府部門不斷在政策方面強化,為構(gòu)建我國環(huán)境責(zé)任保險制度奠定了政策基礎(chǔ)。直到2014年新修訂的《環(huán)境保護(hù)法》頒布,將保護(hù)環(huán)境作為我國的一項基本國策,并在第52條新增加規(guī)定:“國家鼓勵投保環(huán)境污染責(zé)任保險”,又為構(gòu)建我國環(huán)境責(zé)任保險制度奠定了法律基礎(chǔ)。

      (一)1991年至2005年,環(huán)境責(zé)任保險制度在我國初步開展試點

      在20世紀(jì)90年代初期,以任意性責(zé)任保險為投保模式的環(huán)境責(zé)任保險制度在我國就已出現(xiàn)。1991年,我國保險公司和各地環(huán)保部門合作推出了污染責(zé)任保險,首先在大連試點,然后在沈陽、長春、吉林等城市相繼展開。但最后據(jù)調(diào)查結(jié)果來看,因為我國企業(yè)的環(huán)境保護(hù)意識不高,雖然進(jìn)行了大量的宣傳,但大多數(shù)企業(yè)不愿投保,導(dǎo)致當(dāng)時效果并不理想。這表明完全實行任意性投保模式的環(huán)境責(zé)任保險制度是不可行的。

      (二)2006年至2011年,環(huán)境責(zé)任保險開始在全國范圍推廣

      由于我國嚴(yán)重的突發(fā)性環(huán)境污染事件的發(fā)生給社會帶來了較大的損害后果,據(jù)統(tǒng)計僅2005年,我國共發(fā)生大小環(huán)境污染事件1406起,造成直接經(jīng)濟損失10515萬元。于是,國務(wù)院在2006年6月就出臺了《關(guān)于保險業(yè)改革發(fā)展的若干意見》,提出要大力發(fā)展責(zé)任保險,尤其將環(huán)境責(zé)任保險作為一個重要發(fā)展領(lǐng)域。2007年12月,原國家環(huán)境保護(hù)總局和原中國保險監(jiān)督管理委員會又聯(lián)合印發(fā)《關(guān)于環(huán)境責(zé)任保險工作的指導(dǎo)意見》,正式啟動了環(huán)境責(zé)任保險政策,并決定開始在全國范圍內(nèi)推廣環(huán)境責(zé)任保險工作。據(jù)資料顯示,2008年4月,平安財險率先向中國保監(jiān)會備案正式推出其自行開發(fā)的環(huán)境責(zé)任保險產(chǎn)品。2008年12月,環(huán)保部向媒體發(fā)布了全國首例環(huán)境責(zé)任保險案例。但這一時期我國仍然實行的是任意性投保模式的環(huán)境責(zé)任保險制度。由于國家未對環(huán)境責(zé)任保險實行強行立法規(guī)范,導(dǎo)致企業(yè)因為缺乏環(huán)境風(fēng)險防范意識而不重視環(huán)境責(zé)任保險。因此實行強制性投保模式的環(huán)境責(zé)任保險勢在必行。

      (三)2012年至今,我國初步建立環(huán)境責(zé)任保險制度

      由于環(huán)境責(zé)任保險自從上世紀(jì)九十年代在我國開展試點以來,一直效果不佳。于是2011年年底,國務(wù)院發(fā)布了《國家環(huán)境保護(hù)“十二五”規(guī)劃》,在規(guī)劃中指出“十二五”期間我國將健全環(huán)境責(zé)任保險制度,研究建立重金屬排放等高環(huán)境風(fēng)險企業(yè)強制責(zé)任保險制度。這是我國首次在國家政策文件層面提到強制性環(huán)境責(zé)任保險,為今后逐步推行強制性環(huán)境責(zé)任保險奠定了基礎(chǔ)。2013年2月,環(huán)境保護(hù)部和中國保險監(jiān)督管理委員會聯(lián)合發(fā)布了《關(guān)于開展強制性環(huán)境責(zé)任保險試點工作的指導(dǎo)意見》,明確強調(diào)環(huán)境責(zé)任保險的強制性,是對前述《國家環(huán)境保護(hù)“十二五”規(guī)劃》的具體化,將實行強制性環(huán)境責(zé)任保險的環(huán)境污染企業(yè)的范圍從原來的重金屬排放企業(yè)擴大到其他高環(huán)境風(fēng)險企業(yè)和依據(jù)地方性立法被納入投保范圍的企業(yè),并為保險監(jiān)管部門、保險公司和投保企業(yè)規(guī)定了具體的操作要求和指南。即指導(dǎo)意見的出臺可以看出國家治理環(huán)境污染的決心和力度,對于增強企業(yè)的安全生產(chǎn)和環(huán)境保護(hù)意識具有重要意義。雖然此時開始逐步推行強制性環(huán)境責(zé)任保險但其在我國的定位依然是社會性政策保險。直到2014年4月24日新修訂的《環(huán)境保護(hù)法》頒布,才使環(huán)境責(zé)任保險制度從政策層面過渡到了法律層面。該法第52條規(guī)定:“國家鼓勵投保環(huán)境污染責(zé)任保險?!边@標(biāo)志著我國首次以環(huán)境基本法的形式對環(huán)境責(zé)任保險加以確認(rèn)。從企業(yè)層面來看,該規(guī)定起到良好的激勵和宣傳作用,法制意識比較強的企業(yè)也會積極購買環(huán)境責(zé)任保險,從而大大降低企業(yè)的經(jīng)營風(fēng)險。從政府層面來看,該規(guī)定可以加快政府積極引導(dǎo)保險公司提供相應(yīng)的保險產(chǎn)品,進(jìn)而督促企業(yè)積極參保。從污染受害者層面來看,該規(guī)定為其合法權(quán)益保護(hù)提供了法律保障。雖然《環(huán)境保護(hù)法》第52條的規(guī)定為進(jìn)一步完善環(huán)境責(zé)任保險制度提供了直接法律依據(jù),但在法條表述中還是“鼓勵”,并未明確提出建立強制性環(huán)境責(zé)任保險制度。

      三、當(dāng)前我國環(huán)境責(zé)任保險制度中存在的問題

      (一)環(huán)境責(zé)任保險制度法律體系不完善

      2015年新修訂的《環(huán)境保護(hù)法》實施前,我國環(huán)境責(zé)任保險全國性立法和地方性立法雖都有所涉及,但其立法總體上呈現(xiàn)碎片化狀態(tài):總體數(shù)量少、條款分散、原則性條款居多、專門性立法稀少、環(huán)境責(zé)任保險市場運行規(guī)則不完整。新修訂的《環(huán)境保護(hù)法》第52條首次在法律上宣告了環(huán)境責(zé)任保險,具有非常重要的歷史意義,但該條款是鼓勵性、不具操作性的條款,無法滿足環(huán)境責(zé)任保險的實踐需求。目前我國尚未有足以支撐環(huán)境責(zé)任保險全程運行的法律規(guī)則,有關(guān)環(huán)境責(zé)任保險的專門立法更是尚未提上國家有關(guān)部門的議事日程。沒有形成完整的法律法規(guī)體系是環(huán)境責(zé)任保險在我國試行不佳的主要原因。

      (二)我國環(huán)境責(zé)任保險承保范圍不合理

      目前,我國有關(guān)環(huán)境責(zé)任保險承保范圍太窄難以真正地分散風(fēng)險,這樣投保人與保險人的積極性都不高,易造成投保人不愿投保和保險人“借?!钡默F(xiàn)象。我國剛開始實施環(huán)境責(zé)任保險只把突發(fā)性污染行為造成的賠償責(zé)任納入承保范圍,而把累積性與企業(yè)正常行為造成的損害賠償責(zé)任排除在范圍之外。從現(xiàn)階段發(fā)生的環(huán)境污染事故造成的嚴(yán)重后果可以看出,被排除在范圍之外的行為對環(huán)境造成的影響也是非常嚴(yán)重,應(yīng)引起我們的重視。因此,隨著經(jīng)濟發(fā)展與人們對環(huán)境責(zé)任保險制度等方面認(rèn)識的不斷深入,應(yīng)隨時調(diào)整承保范圍,開發(fā)新的環(huán)境責(zé)任保險險種,提高投保人的積極性。

      (三)任意性投保模式導(dǎo)致企業(yè)投保積極性不高

      由于我國在環(huán)境責(zé)任保險制度方面的法律法規(guī)不完善,加之任意性投保模式使企業(yè)在是否投保的選擇上有充分的自主權(quán)。一些企業(yè)抱有僥幸心理認(rèn)為自己重視安全生產(chǎn)不會發(fā)生重大安全事故:有的企業(yè)認(rèn)為自己已經(jīng)購買了安全生產(chǎn)責(zé)任險,沒必要再買環(huán)境責(zé)任保險:由于小企業(yè)盈利有限,處于維持狀態(tài),購買環(huán)境責(zé)任保險無疑加重其經(jīng)營成本等于強迫他們破產(chǎn):實力雄厚的大企業(yè)不重視環(huán)境責(zé)任保險,他們財大氣粗,自認(rèn)為錢能解決一切問題,購買環(huán)境保險則是多余的??傊谌我庑酝侗DJ降闹鲗?dǎo)下,排污企業(yè)沒有較強的風(fēng)險意識和動力去購買環(huán)境責(zé)任保險。另外企業(yè)主體投保該制度積極性的大小還取決于它需要的滿足程度,比如承保范圍限制過窄,企業(yè)很難把有些風(fēng)險分散出去。企業(yè)投保環(huán)境責(zé)任險不僅需要繳納保費而且當(dāng)環(huán)境污染事故發(fā)生時還必須承擔(dān)被排除在承保范圍之外的賠償責(zé)任,巨大的經(jīng)濟損失使企業(yè)喪失積極性,難以真正分散風(fēng)險。所以該制度優(yōu)勢的發(fā)揮,不僅需要完善有關(guān)制度的設(shè)計還需要政府制定鼓勵企業(yè)投保的優(yōu)惠政策。這樣不但可以提高企業(yè)投保的積極性吸引更多的企業(yè)投保,同時也降低保險公司承保的經(jīng)營風(fēng)險。

      四、完善我國環(huán)境責(zé)任保險制度的建議

      (一)完善我國環(huán)境責(zé)任保險法律體系

      首先,應(yīng)明確認(rèn)定環(huán)境損害賠償責(zé)任。我國環(huán)境損害賠償責(zé)任的認(rèn)定主要是在原有的民事侵權(quán)責(zé)任法律體系的框架下進(jìn)行的,但由于環(huán)境侵權(quán)行為的特殊性和復(fù)雜性,民事?lián)p害賠償責(zé)任的認(rèn)定無法滿足其特殊情況。目前關(guān)于環(huán)境責(zé)任保險的責(zé)任問題主要規(guī)定在《侵權(quán)責(zé)任法》和《保險法》中。雖然在《侵權(quán)責(zé)任法》第八章中專門規(guī)定了“環(huán)境污染責(zé)任”,但僅僅是一般性規(guī)定,因為過于簡單和原則不能明確對環(huán)境損害責(zé)任予以認(rèn)定。另外,現(xiàn)行的《保險法》第65條對第三者責(zé)任保險作出了明確規(guī)定。第66條則對責(zé)任保險中保險人承擔(dān)仲裁費和訴訟費作出了明確規(guī)定。但這些規(guī)定都相當(dāng)籠統(tǒng),沒有針對環(huán)境責(zé)任保險的專門規(guī)定,而且還缺乏可操作性。因此,需要在相關(guān)法律中予以補充和細(xì)化。

      其次,應(yīng)完善現(xiàn)行的環(huán)境法律法規(guī)。作為環(huán)境法領(lǐng)域的基本法律《環(huán)境保護(hù)法》第52條的規(guī)定只是起到指導(dǎo)性作用缺乏實踐操作性,應(yīng)該結(jié)合我國實際需要以及綜合不同環(huán)境領(lǐng)域的特點,逐漸使環(huán)境責(zé)任保險在各領(lǐng)域的具體條款更加細(xì)化,逐步形成并充實環(huán)境基本法倡導(dǎo)條款結(jié)合環(huán)境單行法強制投保等細(xì)化條款的法律條款群。

      第三,對實施環(huán)境責(zé)任保險制度最大的法律保障則是建立一部專門的環(huán)境責(zé)任保險法律,在這部法律中應(yīng)對有關(guān)保險模式、保險范圍與除外責(zé)任、索賠時效等進(jìn)行全面設(shè)計。

      (二)應(yīng)合理界定環(huán)境責(zé)任保險的承保范圍

      環(huán)境責(zé)任保險的主要功能在于填補受害人損害,分散侵權(quán)行為人的風(fēng)險。目前我國有關(guān)環(huán)境責(zé)任保險承保范圍太窄,無法滿足投保企業(yè)轉(zhuǎn)移大部分環(huán)境責(zé)任風(fēng)險的需求。因此,在確定我國環(huán)境責(zé)任保險的承包范圍時應(yīng)考慮企業(yè)轉(zhuǎn)移環(huán)境責(zé)任風(fēng)險的實際需求,同時協(xié)調(diào)受害人、被保險人與保險人之間的利益平衡,真正達(dá)到分散風(fēng)險,切實保護(hù)受害人利益、國家利益的目的。在我國的環(huán)境責(zé)任保險承保范圍的具體設(shè)計中應(yīng)采取分步走的策略,即遵循先易后難原則,先承保突發(fā)性的環(huán)境侵權(quán)行為,待日后條件成熟時再承保積累性的環(huán)境侵權(quán)行為。現(xiàn)階段需把突發(fā)性污染事故風(fēng)險納入承保范圍發(fā),對于累積性污染行為在承保時附加限制性條件,待條件成熟時再逐步將累積性污染行為納入承保范圍。

      (三)應(yīng)建立強制性投保模式的環(huán)境責(zé)任保險制度

      國際上環(huán)境責(zé)任保險較為典型的投保模式主要有三種:一是強制責(zé)任保險與財務(wù)保證或擔(dān)保相結(jié)合的環(huán)境責(zé)任保險制度;二是強制責(zé)任保險制度:三是以任意保險為主,強制責(zé)任保險為輔的責(zé)任保險制度。從我國目前的規(guī)定來看主要采取的是任意性投保模式的環(huán)境責(zé)任保險制度,企業(yè)在是否投保的選擇上有充分的自主權(quán),致使許多企業(yè)由于節(jié)約成本或者抱有僥幸心理而不愿購買環(huán)境責(zé)任保險,因此,環(huán)境責(zé)任保險制度在我國推行步履維艱。從我國經(jīng)濟社會發(fā)展的現(xiàn)狀來看,實施強制性的環(huán)境責(zé)任保險制度契合了市場運行機制,又能積極應(yīng)對企業(yè)環(huán)境污染造成的損害救濟。強制性的環(huán)境責(zé)任保險制度有著內(nèi)在的獨特優(yōu)勢:首先能促使企業(yè)加強環(huán)境管理,提高自身的安全生產(chǎn)和環(huán)境保護(hù)意識,積極預(yù)防可能發(fā)生的環(huán)境風(fēng)險。其次,強制性環(huán)境責(zé)任保險制度能充分保護(hù)受害人的利益并及時補償損失。第三,強制性環(huán)境責(zé)任保險制度能分散企業(yè)對污染事故的賠償壓力。實行強制性社會保險制度從表面上看要強制企業(yè)投保會加重企業(yè)的負(fù)擔(dān),但實際上依據(jù)“大數(shù)法則”,可以把所有參保的企業(yè)作為一個共同體,當(dāng)發(fā)生環(huán)境損害事故時,用所有企業(yè)繳納的保險費為個別企業(yè)造成的損失埋單,以此來分散風(fēng)險,促進(jìn)社會經(jīng)濟的平穩(wěn)發(fā)展。另外從西方發(fā)達(dá)國家的成功實踐表明強制性環(huán)境責(zé)任保險制度是規(guī)范企業(yè)污染的一種有效制度安排,是符合市場經(jīng)濟運行機制的。我國應(yīng)借鑒國外先進(jìn)的立法和實踐經(jīng)驗,制定和完善相應(yīng)的法律法規(guī),構(gòu)建適合我國經(jīng)濟發(fā)展需要的強制性環(huán)境責(zé)任保險制度。

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