師 容

(中國人民公安大學(xué)法學(xué)與犯罪學(xué)學(xué)院, 北京 100038)

110接處警工作是公安執(zhí)法工作的重要內(nèi)容，事關(guān)人民群眾的切身利益。110接處警檢查工作是公安執(zhí)法規(guī)范化建設(shè)的一個重要組成部分，也是公安機關(guān)執(zhí)法質(zhì)量考核評議的主要內(nèi)容和對象。2016年5月20日，國家深化改革領(lǐng)導(dǎo)小組會議審議通過的《關(guān)于深化公安執(zhí)法規(guī)范化建設(shè)的意見》提出八個方面的重點任務(wù)，其中完善執(zhí)法監(jiān)督管理體系要求對公安機關(guān)執(zhí)法主體的執(zhí)法行為進(jìn)行科學(xué)監(jiān)督，從源頭、過程、責(zé)任追究等方面強化對執(zhí)法權(quán)力的監(jiān)督，從而提高執(zhí)法公信力。派出所的上級指導(dǎo)部門對接處警工作進(jìn)行檢查能夠督促民警秉持公平、公正的執(zhí)法理念，嚴(yán)格遵照執(zhí)法程序開展執(zhí)法活動，及時、有效地處置各類警情。本文以Z省N市Y區(qū)對轄區(qū)派出所接處警的檢查工作為例，分析地方公安機關(guān)和基層派出所分別作為接處警工作的監(jiān)督指揮單位和執(zhí)行單位，如何將接處警工作的規(guī)范標(biāo)準(zhǔn)具體落實，如何更好地開展110接處警檢查工作，細(xì)化檢查工作的動態(tài)流程。以此為基礎(chǔ)，對110接處警檢查工作的體系完善提出具體建議，為公安機關(guān)內(nèi)部執(zhí)法監(jiān)督工作提供理論參考。

一、110接處警檢查工作的內(nèi)涵

(一)性質(zhì)界定

作為一種有效的國際國內(nèi)通用的監(jiān)管檢查方式，“飛行檢查”(Unannounced Inspection)簡稱飛檢，是跟蹤檢查的一種形式，指事先不通知被檢查部門實施的現(xiàn)場檢查。最早應(yīng)用在體育競賽非比賽期間，對運動員進(jìn)行不事先通知的突擊性興奮劑抽查。國內(nèi)外研究在公共衛(wèi)生學(xué)、臨床醫(yī)學(xué)和教育學(xué)方面闡述過飛行檢查的必要性和意義。我國國家食品藥品監(jiān)督管理部門依據(jù)《藥品飛行檢查辦法》加大對藥品生產(chǎn)企業(yè)的飛行檢查力度和頻率，針對藥品研制、生產(chǎn)、經(jīng)營和使用等環(huán)節(jié)開展不預(yù)先告知的監(jiān)督檢查被稱為藥品飛行檢查，具有突擊性、獨立性和高效性等特點。這種“飛行檢查”的形式很快被推廣到其他的認(rèn)證單位，交通運輸安全、飛行安全、食品生產(chǎn)安全等政府重點關(guān)注和社會熱點領(lǐng)域通過飛行檢查加強了相關(guān)檢測能力和監(jiān)督管理?！帮w行檢查”的術(shù)語也被運用到公安機關(guān)日常工作檢查過程中，常以“飛行演練”、“飛行檢測”出現(xiàn)在檢查接處警工作的指令單上。110接處警檢查工作具有“飛行檢查”的特點，檢查行動具有保密性、突擊性、現(xiàn)場靈活性和記錄即時性。依據(jù)《公安機關(guān)內(nèi)部執(zhí)法監(jiān)督工作規(guī)定》，公安機關(guān)內(nèi)部執(zhí)法監(jiān)督是指上級公安機關(guān)對下級公安機關(guān)，上級業(yè)務(wù)部門對下級業(yè)務(wù)部門，本級公安機關(guān)對所屬業(yè)務(wù)部門、派出機構(gòu)及其人民警察的各項執(zhí)法活動實施的監(jiān)督。按照《公安機關(guān)內(nèi)部執(zhí)法監(jiān)督工作規(guī)定》，各級公安機關(guān)每年應(yīng)當(dāng)定期、不定期地組織對本級和下級公安機關(guān)的執(zhí)法活動進(jìn)行飛行檢查或者評議。目前已有的研究文獻(xiàn)中沒有出現(xiàn)關(guān)于110接處警檢查工作的定義，結(jié)合上述分析和警務(wù)實踐，筆者認(rèn)為，110接處警檢查工作是指具有公安機關(guān)內(nèi)部執(zhí)法監(jiān)督職責(zé)的主體，即各級公安機關(guān)法制部門、督察部門以及情指聯(lián)勤中心(110接處警指揮中心)，依法按照一定的程序和標(biāo)準(zhǔn)，對公安機關(guān)的接處警執(zhí)法活動展開的形式檢查和實質(zhì)檢查。110接處警檢查工作本質(zhì)上屬于公安機關(guān)的內(nèi)部執(zhí)法監(jiān)督，是公安機關(guān)執(zhí)法質(zhì)量考評的內(nèi)容之一，是對基層派出所履行行政職權(quán)和刑事職權(quán)的執(zhí)法監(jiān)督。110接處警檢查工作，有利于規(guī)范110接處警工作，提高基層民警接處警實戰(zhàn)水平，加強民警的快速反應(yīng)能力和應(yīng)急處突能力。

(二)檢查工作的分類與檢查方式

一般情況下，110接處警檢查工作分為110接處警專項檢查和日常接處警檢查工作兩種。專項檢查由地方公安機關(guān)依據(jù)工作情況，在大型活動安保之前或者專項治理行動之前組織開展，對接處警單位的接處警工作、日常值班備勤工作進(jìn)行檢查，目的是確保在大型活動和專項行動之前各基層單位各個執(zhí)法環(huán)節(jié)不出現(xiàn)疏漏，能夠規(guī)范執(zhí)法，及時發(fā)現(xiàn)問題，切實督導(dǎo)整改，提高接處警質(zhì)量和效率。該類檢查往往速度快、即時效果顯著，屬于運動式檢查。日常接處警檢查是指地方公安機關(guān)定期不定期地對本級和下級公安機關(guān)及其派出機構(gòu)接處警工作進(jìn)行的規(guī)范性檢查，檢查的方式主要有設(shè)置模擬警情檢查、回訪報警人檢查、視頻(對講機)點名檢查等三種。檢查測試結(jié)果和回訪結(jié)果納入民警績效考核評估，對于檢查過程中存在問題的相關(guān)部門進(jìn)行通報批評和有關(guān)考核扣分。

表1 日常接處警檢查工作一覽表

具體而言，模擬警情檢查是通過設(shè)置模擬打架斗毆事件、持刀傷人事件、危及人身財產(chǎn)安全或者社會治安秩序的群體性事件等常見警情或者由檢查主體通過現(xiàn)場按鍵觸發(fā)虛擬報警等方法，對基層派出所民警在警情接報、出警速度、警力配置、警情處置、警容風(fēng)紀(jì)、單警裝備、執(zhí)法記錄儀配備等方面組織開展的模擬測試。通過模擬警情檢查的方式，對公安機關(guān)110快速反應(yīng)和實戰(zhàn)應(yīng)對能力進(jìn)行檢查，是法律授權(quán)的公安機關(guān)對內(nèi)部下設(shè)部門的執(zhí)法行為進(jìn)行的監(jiān)督活動，是防止權(quán)力異化，保障公安機關(guān)充分依法履職的內(nèi)部監(jiān)督方式。模擬警情檢查的執(zhí)行主體主要是情指聯(lián)勤中心的民警，必要時由督察部門、法制部門配合檢查，亦可由其他業(yè)務(wù)警種(反恐、治安)單獨組織檢查。回訪報警人檢查是指通過短信、電話、上門或互聯(lián)網(wǎng)平臺回訪等方法，對報警人進(jìn)行回訪，從而得到民警出警速度、民警態(tài)度、警容風(fēng)紀(jì)以及警情處置結(jié)果的反饋，以此檢查監(jiān)督接處警是否符合法律法規(guī)等規(guī)范性文件規(guī)定的流程以及報警人的滿意程度。接處警回訪主體為公安機關(guān)情指聯(lián)勤中心民警或?qū)ＴO(shè)的接處警回訪人員，并由公安機關(guān)法制部門負(fù)責(zé)本單位接處警工作規(guī)范的制定，由督察部門負(fù)責(zé)接處警回訪工作規(guī)范的落實。視頻(對講機)點名檢查是指通過對講機指令轄區(qū)派出所處警警力按照指定時間到達(dá)指定地點，通過視頻檢查測試其接警調(diào)度是否準(zhǔn)確迅速、力量到達(dá)指定地點是否快速、裝備攜帶是否齊全、著裝是否規(guī)范等內(nèi)容。

二、110接處警檢查工作實踐

(一)110接處警檢查工作的依據(jù)標(biāo)準(zhǔn)

公安工作中，對接處警工作的監(jiān)督檢查依據(jù)主要為公安部出臺的各項規(guī)章以及規(guī)范性文件，如《110接處警工作規(guī)則》、《關(guān)于改革完善受案立案制度的意見》、《公安機關(guān)執(zhí)法質(zhì)量考核評議規(guī)定》，以及地方公安機關(guān)關(guān)于110接處警工作規(guī)定、地方公安機關(guān)關(guān)于執(zhí)法質(zhì)量考核評議的實施細(xì)則等。2015年11月公安部印發(fā)《關(guān)于改革完善受案立案制度的意見》，要求“指揮中心要通過回訪報警人、檢查處警警情反饋等形式，及時發(fā)現(xiàn)受案立案問題；督察部門要通過執(zhí)法檢查、網(wǎng)上督察等方式加強對接報案、受案立案工作的現(xiàn)場督察，運用督察手段及時處理群眾對接報案、受案立案工作的投訴?！贝撕?，全國各地公安機關(guān)開始正式實行接處警回訪工作?；卦L制度明確了不同主體對接處警工作的執(zhí)法檢查，是執(zhí)法監(jiān)督的主要形式。2016年3月1日起施行的《公安機關(guān)執(zhí)法質(zhì)量考核評議規(guī)定》(以下簡稱《規(guī)定》)在2001年版的基礎(chǔ)上作出許多突破性的修訂和完善，對加強公安機關(guān)執(zhí)法監(jiān)督管理、嚴(yán)格落實執(zhí)法責(zé)任和提升執(zhí)法質(zhì)量等方面有重要意義。在考核評議的內(nèi)容和標(biāo)準(zhǔn)中，增加了對“接處警執(zhí)法情況”的考核，《規(guī)定》通過列舉的方式將接處警執(zhí)法應(yīng)當(dāng)達(dá)到的標(biāo)準(zhǔn)予以量化，包括接警文明規(guī)范，出警及時；著裝、攜帶使用處警裝備符合規(guī)定；處置措施適度、規(guī)范；現(xiàn)場取證及時、全面；接處警記錄完整、準(zhǔn)確、規(guī)范；按規(guī)定出具接報案回執(zhí)6項標(biāo)準(zhǔn)。一般由省級公安機關(guān)定期對市級公安機關(guān)進(jìn)行抽案(查)檢查、設(shè)區(qū)的市級公安機關(guān)同步對縣級公安機關(guān)進(jìn)行抽案(查)檢查。

地方公安機關(guān)通過制度轉(zhuǎn)化、標(biāo)準(zhǔn)量化、對檢查結(jié)果的評定和運用等方式，建立對上級公安機關(guān)規(guī)范性文件的運行機制，如將《Z省公安機關(guān)執(zhí)法質(zhì)量考核評議項目內(nèi)容及標(biāo)準(zhǔn)細(xì)則(2018年度)》、《Z省公安廳辦公室關(guān)于部署開展110接處警常態(tài)化巡查工作的通知》、《N市公安機關(guān)執(zhí)法質(zhì)量考核評議補充項目及標(biāo)準(zhǔn)細(xì)則》、《2018年度N市公安機關(guān)執(zhí)法質(zhì)量考核評議實施方案》等，作為開展110接處警檢查工作的主要依據(jù)。

(二)110接處警檢查工作實操流程

1. 110接處警檢查工作流程

我們分別選取Z省N市公安局和N市Y區(qū)公安分局對其下設(shè)單位進(jìn)行模擬警情檢查工作為例，將模擬警情檢查工作的具體流程和責(zé)任主體進(jìn)行歸納梳理，以便對檢查工作實操過程存在的問題進(jìn)行直觀分析。

N市公安局情指聯(lián)勤中心“多人持刀斗毆模擬警情110接處警檢查工作”采用模擬報警形式進(jìn)行，主要檢查在重大警情發(fā)生后，各單位情指聯(lián)勤中心指揮長的指揮調(diào)度，梯次警力到達(dá)現(xiàn)場的時間，民警協(xié)警著裝攜裝情況以及聯(lián)動單位應(yīng)急反應(yīng)效率。檢查采用飛行檢查的方式，檢查時間和警情設(shè)置事先對被檢主體保密，由N市公安局情指聯(lián)勤中心選定任意一轄區(qū)模擬多人持刀斗毆事件(由檢查主體單位民警扮演)，被檢主體接到報警后下達(dá)指令并安排梯次警力赴現(xiàn)場處置。檢查主體參照相關(guān)規(guī)定和要求對被檢主體的接處警和其他現(xiàn)場執(zhí)法情況進(jìn)行考評，檢查結(jié)束由檢查主體將檢查情況進(jìn)行通報，相關(guān)被檢主體(責(zé)任單位)結(jié)合檢查測試中發(fā)現(xiàn)的問題向檢查主體呈交情況說明，并制定整改措施。

N市Y區(qū)公安分局情指聯(lián)勤中心采取現(xiàn)場按鍵觸發(fā)虛擬報警的形式，對轄區(qū)內(nèi)24個派出所的110接處警情況進(jìn)行現(xiàn)場檢查。具體檢查工作由情指聯(lián)勤中心民警赴各派出所轄區(qū)中小學(xué)校、銀行、企業(yè)等單位，手動觸發(fā)警務(wù)室一鍵緊急報警按鍵，通知指揮中心指令轄區(qū)派出所出警，重點檢查各派出所出警時間速度、出警人數(shù)、處警民警協(xié)警警容風(fēng)紀(jì)、單警裝備、接處警車輛裝備、車容車貌等情況。檢查主體通過制式檢查表現(xiàn)場記錄檢查結(jié)果。

圖1110接處警檢查工作流程

2. 110接處警檢查工作存在的問題

110接處警檢查工作從流程上來看符合執(zhí)法質(zhì)量考核規(guī)定的要求，但在實踐操作中容易因種種原因落入形式檢查的窠臼。由圖1可知，檢查流程不是完整的閉環(huán)，沒有被檢主體的反饋，檢查主體在整個工作流程中缺乏互動溝通，機械式地完成檢查工作。筆者通過參與N市Y區(qū)110接處警檢查工作(模擬警情報警和按鍵觸發(fā)報警)，對檢查主體和被檢主體進(jìn)行無結(jié)構(gòu)面對面訪談，將檢查工作在主體層面存在的問題進(jìn)行客觀分析，發(fā)現(xiàn)當(dāng)前110接處警檢查主體的工作設(shè)置和被檢主體的待檢狀態(tài)依舊呈現(xiàn)出與考核標(biāo)準(zhǔn)制定者的目的相去甚遠(yuǎn)的局面。其中的主要原因有：檢查主體與被檢主體對行為的出發(fā)點、行為方式、行為依據(jù)、行為所產(chǎn)生的后果等未能達(dá)成高度共識；兩類行為主體之間的關(guān)系，因為主體自主性因素的增多而更加復(fù)雜等。

圖2110接處警檢查工作責(zé)任主體

(1)被檢主體存在的問題

對于公安工作，理論界和實務(wù)界已形成“打防結(jié)合，以防為主”的共識，但在實踐過程中仍普遍存在“重打擊，輕預(yù)防”的做法，尤其在績效考核中，打擊處理任務(wù)的完成情況在各考核單位評比中占有較大的分量，“打處數(shù)量”往往成為衡量民警個人工作能力的重要標(biāo)準(zhǔn)。在這種考核指揮棒的指引下，派出所領(lǐng)導(dǎo)層的重心傾向于打擊處理工作，側(cè)重于刑事案件的辦理，造成對接處警工作的主觀忽視。負(fù)責(zé)治安類案件管理以及社區(qū)糾紛調(diào)解的民警心理出現(xiàn)落差，使其對接處警工作的重要性產(chǎn)生懷疑，110接處警檢查工作在受檢主體層面薄弱環(huán)節(jié)凸顯。

首先，接處警民警思想上不重視檢查工作。從民警對檢查工作的必要性態(tài)度認(rèn)知上看，“檢查只是走過場，形式主義嚴(yán)重，檢查結(jié)果并不會對考核造成太大的影響”，諸如此類的想法使民警對檢查工作持懷疑態(tài)度，態(tài)度上的忽視表現(xiàn)在行動上的疲于應(yīng)對，甚至排斥上級部門的檢查。其次，接處警民警對警情存在僥幸心理?；鶎用窬刻烀鎸Φ木楹头蔷閿?shù)量較大，接到輕微治安案件或民事糾紛案件報警后，在未出警的情況下主觀判斷警情的嚴(yán)重程度，更有甚者不按照情指聯(lián)勤中心的指令要求，拖延出警。再次，部分民警推諉處警，不作為。檢查過程中發(fā)現(xiàn)，存在警情發(fā)生地屬于出警單位的模糊轄區(qū)以及涉及多個轄區(qū)警情情況，沒有固定的單位對轄區(qū)治安狀況進(jìn)行管理。接處警民警對此類警情并未按照規(guī)定的“就近處警”原則先期處置，而是推諉扯皮，貽誤警情。最后，處警環(huán)節(jié)不規(guī)范。接處警規(guī)范化要求處警環(huán)節(jié)在程序上和實體上統(tǒng)一規(guī)范，均能做到合法合規(guī)合理。受民警個人素質(zhì)的影響，處警過程中執(zhí)法隨意性較大。在檢查過程中，存在民警和輔警著裝攜裝不規(guī)范，如未按照規(guī)定攜帶槍支、執(zhí)法記錄儀等裝備，處警到場時間超過規(guī)定范圍(1)一般情況下，按照城區(qū)中心區(qū)域10分鐘、郊區(qū)15分鐘、農(nóng)村地區(qū)和水上以最快速度要求趕赴現(xiàn)場處置。為了強化社會面快速反應(yīng)能力，全國各地公安機關(guān)制定了重點部位“135快速反應(yīng)控制圈”，即首批警力到場時間按照135控制圈，最大限度地擠壓違法犯罪空間，主要指重點核心部位1分鐘快速反應(yīng)控制圈、人員密集場所3分鐘快速反應(yīng)控制圈、主城區(qū)區(qū)域5分鐘快速反應(yīng)控制圈。在135快速反應(yīng)控制圈內(nèi)發(fā)生的刀斧砍殺、駕車沖撞、爆炸等暴力事件，首批警力到場時間要按照135的要求，確保及時有效處置警情。要求，接警員警情詢問不到位，對講機使用不熟練等問題。

(2)檢查主體存在的問題

110接處警檢查工作是公安民警進(jìn)行自我監(jiān)督，完善基層基礎(chǔ)工作的重要保障。作為檢查工作的執(zhí)行方式以及派出機構(gòu)的上級部門，檢查主體的工作疏漏直接影響到基層公安民警的工作積極性和主動性，影響到執(zhí)法的規(guī)范性。第一，內(nèi)部監(jiān)督模式的局限性。內(nèi)部評估往往被認(rèn)為是“壓力型體制下執(zhí)法運行與數(shù)據(jù)化時代上層決策的綜合性政策產(chǎn)物，而非法律產(chǎn)物”[1]，政策產(chǎn)物的缺點在于變更性較大，實施者要承擔(dān)政策風(fēng)險。110接處警檢查工作的主體一般是上級公安機關(guān)情指聯(lián)勤中心、法制部門，機關(guān)內(nèi)部民警群體與派出所民警相互熟識程度較高，對檢查結(jié)果進(jìn)行劃分和評定時，派出所領(lǐng)導(dǎo)、接處警民警與組織考核民警之間彼此影響，使檢查評分形同虛設(shè)，“熟人監(jiān)督熟人”致使飛行檢查失去了保密性、突擊性的意義。第二，檢查部門之間缺乏有效溝通。執(zhí)法質(zhì)量考核評議實施方案中明確接處警考核工作由情指聯(lián)勤中心、法制部門牽頭，各執(zhí)法辦案單位配合，但在實際考核過程中，法制部門要承擔(dān)案件辦理、重要執(zhí)法制度執(zhí)行、執(zhí)法監(jiān)督救濟(jì)等多項考核，檢查工作往往全權(quán)由情指聯(lián)勤中心民警負(fù)責(zé)。如此一來，實施檢查過程的情指聯(lián)勤中心與結(jié)合檢查結(jié)果評分的法制部門各自為戰(zhàn)，檢查工作失去了科學(xué)性、合理性、嚴(yán)密性。第三，檢查事項重形式程序輕實體質(zhì)效。檢查過程以程序性指標(biāo)為主，缺乏對案(事)件的源頭性、關(guān)聯(lián)性、結(jié)構(gòu)性等方面的重視。檢查主體將重點放在著裝攜裝以及到場時間的分秒控制上，對現(xiàn)場執(zhí)法細(xì)節(jié)如現(xiàn)場取證、視音頻記錄、警情錄入等檢查流于形式。

(三)檢查工作效果評估

效果評估是檢查工作的最后一環(huán)，是檢驗檢查過程是否符合法律規(guī)范、檢查內(nèi)容是否得到主體反饋的核心環(huán)節(jié)。檢查主體和被檢主體要依據(jù)檢查結(jié)果按照各自情況分別進(jìn)行整改和完善，各地關(guān)于公安民警執(zhí)法質(zhì)量考核評議規(guī)范性文件中籠統(tǒng)地將執(zhí)法檢查結(jié)果納入民警的工作考核范圍內(nèi)，后續(xù)獎懲規(guī)定均未及時跟進(jìn)。如“檢查按照《××公安分局執(zhí)法辦案隊伍管理計分辦法》給予扣分，列入隊伍業(yè)務(wù)績效考核”，“縣級公安機關(guān)的執(zhí)法質(zhì)量考核評議結(jié)果折算計入縣級公安機關(guān)綜合實績評估?？h級公安機關(guān)的具體分?jǐn)?shù)、排名及申報等級等考評結(jié)果，經(jīng)市局黨委討論決定并公示后上報省廳”，“市級公安機關(guān)對其業(yè)務(wù)部門的執(zhí)法質(zhì)量考評結(jié)果納入市級年度機關(guān)績效考評。其中，督察、審計、情指聯(lián)勤中心、經(jīng)偵、刑偵、法制等部門在省級相關(guān)警種年終執(zhí)法質(zhì)量考評中名次居后三位的，予以全市通報批評”等規(guī)定，均表現(xiàn)出公安機關(guān)執(zhí)法質(zhì)量考評普遍存在“獎勵軟化、懲罰不夠”的問題。從邏輯上而言，檢查行為本身并非目的，通過檢查工作提升公安民警執(zhí)法質(zhì)量才是根本。[2]從N市公安機關(guān)的實踐來看，近年來，盡管有零星對執(zhí)法質(zhì)量考評的優(yōu)秀單位和個人進(jìn)行通報表揚等表彰，但鮮見因執(zhí)法質(zhì)量不達(dá)標(biāo)被處分的民警，執(zhí)法質(zhì)量考評結(jié)果沒有與隊伍管理真正結(jié)合起來，更沒有與干部任免掛鉤，在獎勵和懲罰措施的落實上均有很大的拓展空間。接處警執(zhí)法考核僅僅是執(zhí)法質(zhì)量考核的內(nèi)容之一，檢查結(jié)果若未及時呈遞給法制部門作為民警執(zhí)規(guī)執(zhí)法、警務(wù)能力的評價，檢查工作的強制執(zhí)行力和效果就無法達(dá)到，檢查行為會因為出口閉塞和無回應(yīng)流于形式。

三、完善110接處警檢查工作體系

110接處警檢查是對接處警執(zhí)法活動的調(diào)查、分析、判斷和評議，促進(jìn)接處警活動不斷調(diào)適、改進(jìn)和發(fā)展，衡量公安基層工作是否符合法律規(guī)定、符合法定程序、社會公眾是否滿意的執(zhí)法監(jiān)督工作，能夠科學(xué)衡量和評價公安基層民警接處警執(zhí)法行為的質(zhì)量和效率，是由檢查主體和被檢主體構(gòu)成的縱向模塊以及檢查工作實踐體系(檢查依據(jù)標(biāo)準(zhǔn)、方式、內(nèi)容、流程、效果評估)橫向模塊統(tǒng)一構(gòu)成的網(wǎng)格式系統(tǒng)。檢查工作效用的最大化依賴于對系統(tǒng)過程的依法全面完整的實施，檢查主體與被檢主體對執(zhí)法規(guī)范化能夠達(dá)成一致的認(rèn)識并且相互協(xié)調(diào)配合，檢查效果評估納入績效考核指標(biāo)體系，以及引入專業(yè)第三方對檢查工作進(jìn)行監(jiān)督。

(一)科學(xué)制定工作細(xì)則，完善檢查工作規(guī)范支撐

就110接處警檢查工作來說，廣而雜的規(guī)范標(biāo)準(zhǔn)使檢查行為本身缺乏統(tǒng)一準(zhǔn)確的衡量尺度，人為地降低了基層民警對該項工作的認(rèn)可度和支持度。完整的接處警工作包括接警、派警、出警、處警四個環(huán)節(jié)，與其對應(yīng)的檢查工作亦應(yīng)是全方位的，即對檢查主體和被檢主體的規(guī)范內(nèi)容要完整地涵蓋整個檢查工作流程，包括接警、派警、處警、執(zhí)法語言、執(zhí)法行動等等。公安機關(guān)不僅要嚴(yán)格遵循上級制定的規(guī)范制度開展接處警檢查工作，堅持合法合理、簡明扼要、易于操作的原則，還要制定、修訂、完善符合本地區(qū)、本單位實際的全方位、精細(xì)化、標(biāo)準(zhǔn)化的操作規(guī)范。在主體方面，明確檢查主體的牽頭單位、實施單位、監(jiān)督單位的責(zé)任分工，制定與接處警執(zhí)法流程一一對應(yīng)的檢查內(nèi)容和項目。在警情分流方面，在劃分報警、求助、投訴類警情的基礎(chǔ)上對普通警情、重大警情等作分類處置規(guī)定，將易出現(xiàn)問題、隱患的警情從普通警情中剝離出來，通過調(diào)研分析梳理出派出所常見的“風(fēng)險”警情類別，加大對該類警情的檢查力度，使檢查工作和執(zhí)法工作有法可依、有章可循。除此之外，地方公安機關(guān)要利用科技支撐，用技術(shù)保障制度，為民警提供健全、完備、可操作的執(zhí)法依據(jù)。將警情處置指引或檢查工作流程指引以APP形式植入智能警務(wù)通。一方面設(shè)置接處警方法技巧查詢模塊，通過文本輸入或語音輸入，自動顯示相應(yīng)的警情處置方法；另一方面，設(shè)置檢查內(nèi)容、標(biāo)準(zhǔn)、環(huán)節(jié)實時輔助查詢模塊，從接警第一環(huán)節(jié)介入，通過對警單內(nèi)容關(guān)鍵字的抓取分析，檢測警情處置是否符合規(guī)定，糾正重程序輕實體現(xiàn)象。

(二)加強執(zhí)法理念教育，統(tǒng)一檢查主體和被檢主體的思想認(rèn)識

2015年3月，公安部印發(fā)《關(guān)于貫徹黨的十八屆四中全會精神深化執(zhí)法規(guī)范化建設(shè)全面建設(shè)法治公安的決定》，要求全體公安民警要牢固樹立法治觀念，善于運用法治思維維護(hù)國家安全、社會穩(wěn)定，善于依靠法律手段加強社會治理、維護(hù)治安秩序，善于運用法治方式化解社會矛盾、促進(jìn)社會和諧，做自覺守法、嚴(yán)格依法辦事的表率，自覺接受監(jiān)督。110 接處警是公安機關(guān)為適應(yīng)維護(hù)社會穩(wěn)定和公共安全、懲治違法犯罪形勢發(fā)展需要，便利群眾報警求助和投訴而向社會公布并承諾的全國統(tǒng)一的特種服務(wù)。[3]對接處警工作的檢查考核是評估和檢驗公安法治水平的重要途徑，它反映最基層、最原始的公安工作實踐內(nèi)容。檢查主體和被檢主體對法律沒有充分的認(rèn)同感，對規(guī)范執(zhí)法存在主觀認(rèn)識偏差，會在執(zhí)法過程中埋下風(fēng)險隱患。

法治理念是提高執(zhí)法質(zhì)量意識的核心，執(zhí)法者對法律的理解以及信仰程度，直接決定了法律執(zhí)行的效果。[4]也就是說，執(zhí)法者自身的法律素養(yǎng)，是影響執(zhí)法效果的關(guān)鍵因素。因此，要加強對執(zhí)法民警的社會主義法治理念教育，強化民警執(zhí)法質(zhì)量意識。高素質(zhì)的執(zhí)法人員，“必須在運動與靜止、保守與創(chuàng)新、僵化與變化無常這些彼此矛盾的力量之間尋求某種和諧。”[5]統(tǒng)一檢查主體與被檢主體的思想認(rèn)識，提高雙方運用法治思維和法治方式開展執(zhí)法工作的能力，轉(zhuǎn)變“為了檢查而檢查的”工作理念，逐步向主動接受檢查工作、適應(yīng)檢查工作轉(zhuǎn)變。加強對檢查主體與被檢主體的執(zhí)法業(yè)務(wù)培訓(xùn)，由政工部門和法制部門聯(lián)合開設(shè)《刑事訴訟法》、《公安機關(guān)辦理刑事案件程序規(guī)定》、《公安機關(guān)辦理行政案件程序規(guī)定》、《公安機關(guān)執(zhí)法細(xì)則》等相關(guān)法律法規(guī)的教育培訓(xùn)課程。檢查主體應(yīng)當(dāng)是取得中級執(zhí)法資格的民警，在檢查工作中做到以學(xué)促用，提升執(zhí)法能力。被檢主體要充分意識到模擬警情檢查等工作是通過反復(fù)演練接處警現(xiàn)場情況，以便提高其現(xiàn)場執(zhí)法戰(zhàn)術(shù)的運用能力，規(guī)范和提升現(xiàn)場執(zhí)法執(zhí)勤行為能力。被檢主體的領(lǐng)導(dǎo)要主動帶頭學(xué)習(xí)法律法規(guī)條令匯編，完善對民警和輔警的常態(tài)化執(zhí)法教育培訓(xùn)機制和不定期的技能競賽活動。

(三)促進(jìn)主體方多向互動，提高檢查工作的質(zhì)量與效率

執(zhí)法質(zhì)量是指公安機關(guān)及其人民警察在履行職責(zé)的過程中，依據(jù)法定程序所實施的行為對法律規(guī)范要求的符合程度以及能夠滿足維護(hù)公共秩序和服務(wù)社會目的的程度。執(zhí)法質(zhì)量既包括執(zhí)法活動過程的質(zhì)量，也包括執(zhí)法活動效果的質(zhì)量。[6]執(zhí)法質(zhì)量考核應(yīng)該是效率和質(zhì)量兼顧，《規(guī)定》中增加了“注重實效”的原則要求，將執(zhí)法效率作為考評要素。同時，《規(guī)定》要求完善執(zhí)法質(zhì)量考評指標(biāo)體系，科學(xué)設(shè)置質(zhì)量與效率并重的考評標(biāo)準(zhǔn)，有效引導(dǎo)基層民警既多辦案，又辦好案。檢查工作是衡量執(zhí)法過程質(zhì)效結(jié)合的一種糾錯方式，需要檢查主體和被檢主體之間、檢查主體之間、被檢主體之間對檢查行為進(jìn)行高度配合，及時溝通檢查工作具體細(xì)節(jié)，反饋檢查結(jié)果，以完成對接處警執(zhí)法規(guī)范化的業(yè)務(wù)監(jiān)督和跟蹤督導(dǎo)。一方面，公安機關(guān)情指聯(lián)勤中心要結(jié)合在檢查工作中發(fā)現(xiàn)的問題以及相關(guān)規(guī)定對110質(zhì)量和效率的巡查要求，在檢查工作結(jié)束時，及時將檢查結(jié)果反饋給法制部門和督查部門，便于其修正和完善執(zhí)法質(zhì)量考評體系，切實提高警情精準(zhǔn)指揮處置和警情質(zhì)量精細(xì)化管理水平，同時通報被檢主體的問題與不足，抄送檢查結(jié)果至被檢主體領(lǐng)導(dǎo)，督促執(zhí)法辦案的民警和輔警落實整改。另一方面，被檢主體的民警和輔警通過檢查結(jié)果認(rèn)真查找分析接處警工作中存在的薄弱環(huán)節(jié)，對存在問題的檢查結(jié)果呈交情況說明。被檢主體的領(lǐng)導(dǎo)要配合內(nèi)部監(jiān)督部門將檢查結(jié)果與民警的獎懲利益掛鉤，督促民警嚴(yán)格依法辦案。

(四)引入第三方監(jiān)督檢查，強化執(zhí)法監(jiān)督管理體系建設(shè)

《規(guī)定》專門增加規(guī)定，對執(zhí)法部門和民警執(zhí)法質(zhì)量的考評還要注重以警務(wù)評議、社會公眾評價和執(zhí)法相對人、案件當(dāng)事人對執(zhí)法工作的評價為依據(jù)，將內(nèi)部考評與外部評價有機結(jié)合起來。檢查工作是執(zhí)法質(zhì)量考評的一個重要內(nèi)容，其核心目的在于引導(dǎo)、監(jiān)督和規(guī)范基層公安民警的執(zhí)法行為，促進(jìn)執(zhí)法行為的規(guī)范化。引入第三方監(jiān)督檢查能夠化解內(nèi)部監(jiān)督的局限性問題，完善執(zhí)法質(zhì)量考評機制。一是第三方專業(yè)法治評估。為了彌補公安機關(guān)執(zhí)法質(zhì)量考評存在的如方法片面、模式片面等技術(shù)偏差，有學(xué)者提出通過委托的第三方對公安機關(guān)執(zhí)法工作進(jìn)行法治評估。法治評估能夠?qū)犹幘瘓?zhí)法進(jìn)行獨立性和外部性評價，根據(jù)更科學(xué)的方法對檢查工作進(jìn)行較為專業(yè)的評估，防止公安機關(guān)內(nèi)部“抬頭不見低頭見”滋生的紛繁復(fù)雜的內(nèi)部關(guān)系導(dǎo)致的人情分等不公正評估。[7]二是聘用“警風(fēng)監(jiān)督員”作為檢查工作的主體。由黨政機關(guān)、新聞媒體、服務(wù)對象、基層社區(qū)的代表組成，對公安機關(guān)和公安民警、輔警和其他工作人員履行職責(zé)、執(zhí)法執(zhí)勤、遵紀(jì)守法實施監(jiān)督，對人民群眾的檢舉、控告以及意見和建議的辦理情況進(jìn)行監(jiān)督，對公安工作和隊伍建設(shè)情況進(jìn)行調(diào)研和評議，發(fā)揮公安系統(tǒng)“警民連心橋”和“警風(fēng)監(jiān)督員”的作用。第三是邀請法學(xué)專家、檢察官、法官、律師等法律職業(yè)人員組成評估隊伍。由公安機關(guān)與專業(yè)評估隊伍簽訂執(zhí)法監(jiān)督合同，按照法律法規(guī)對公安執(zhí)法工作的要求，定期開展執(zhí)法監(jiān)督活動，并對監(jiān)督主體支付相應(yīng)的勞務(wù)費用。

四、結(jié)語

公安執(zhí)法規(guī)范化建設(shè)是一項系統(tǒng)工程，是公安執(zhí)法的全方位全過程全要素提升。面對復(fù)雜多變的風(fēng)險社會，基層公安機關(guān)處于維護(hù)社會穩(wěn)定、打擊暴恐犯罪、化解社會矛盾糾紛的第一線，而公安110接處警工作屬于接觸各類案事件的最前端端口，大多數(shù)社會突發(fā)情況、群體性事件等重大警情、惡意投訴、涉警輿情炒作等事件的發(fā)生多由于接處警工作不規(guī)范引發(fā)。深化公安執(zhí)法規(guī)范化建設(shè)，加強110接處警檢查工作的力度和效度，在整個公安工作中具有基礎(chǔ)性地位，是建設(shè)法治公安的必然要求?？茖W(xué)完善的110接處警檢查工作體系有利于讓公眾直觀感受到每一個執(zhí)法案件的公平正義，增強公安執(zhí)法公信力。