王志紅

摘要：近年來，地方政府債務快速增長，其風險也逐年累積，尤其是規(guī)模龐大的隱性債務，更是不可小覷。本文針對隱性債務的本質及其識別進行了分析，并提出風險防控化解的對策建議。

關鍵詞：地方政府;隱性債務;風險防控

基金項目：河南省政府決策招標項目：地方隱性債務風險管理及處置研究（編號：2018CB06）

防范化解重大風險是我國三大攻堅戰(zhàn)之首。自2015年我國將地方政府債務納入預算管理，通過債務限額嚴格控制舉債規(guī)模以來，地方政府顯性債務得到明顯控制，透明度不斷提升。然而一些地方政府為了解決資金缺口或拉動投資，不考慮自身財政狀況、償債能力，變相違規(guī)舉債，導致隱性債務不斷膨脹，由其產生的風險對于經濟社會發(fā)展的影響正逐步顯現。對于隱性債務的監(jiān)管和治理勢在必行。

一、隱性債務的實質

新預算法實施后，地方政府債務的認定逐步實現了清晰化、法定化，舉債的方式是發(fā)行地方政府債券，并且不允許進行違規(guī)擔保。但是，政府顯性債務以外的擔保、舉債行為仍十分普遍，對應形成了政府隱性債務。隱性債務是地方政府在預算法規(guī)定的債務限額之外，通過政府擔保、違規(guī)舉債等形成的債務。顯然，隱性債務是違背預算法的，不屬于法定政府債務。隱性債務按照其形成來源，可分為由政府、國有企事業(yè)單位等舉借約定由財政資金償還的債務，或企事業(yè)單位舉借由政府提供擔保的債務以及地方政府形成的中長期支出事項債務等三類，其債務方通常是與地方政府有聯系的機構。隱性債務沒有納入政府限額管理，主要用于公益性或準公益性項目。然而這些項目的收益率往往低于融資成本，造成收益難以償付成本，導致債務最終需要政府承擔，由財政資金償還，或通過多方籌措資金來解決。將來如果無法兌現，就可能會出現政府信用危機，給相關金融機構資產的流動性帶來影響，引發(fā)財政金融風險。

二、隱性債務的識別

隱性債務是不規(guī)范的政府融資、違規(guī)舉債。相對于顯性債務，地方政府隱性債務規(guī)模龐大，債務狀況復雜，透明度低、舉債主體多元、債務形式多樣，因而對于其識別也有一定困難。但我們可以透過債務表面看本質，即從還款的資金或償付的責任來分析，另外結合債務的形式和形成時間加以辨識。

舉債主體上看，渠道多元的地方政府融資平臺在隱性債務的形成過程中發(fā)揮著重要作用。一段時期以來，地方政府為發(fā)展經濟，進行基礎設施建設，存在著龐大的投資需求。鑒于國家法規(guī)的限制，為躲避監(jiān)管，地方政府紛紛借用融資平臺公司，通過債務擔保等方式來大量融資。這就導致債務的“借、投、還”主體不統一，形成了隱性債務。因此，融資平臺成了隱性債務的主要舉債主體，主要形式是地方政府的擔保性融資。從時間上看，2014年出臺的國發(fā)[2014]43號文件，劃清了融資平臺公司與地方政府的界限，政府部門也不可托管企事業(yè)單位等舉債，由此之后融資平臺違規(guī)形成的債務將不再納入到政府債務范疇。但由于各種原因，2015年之后融資平臺公司仍然開展著一些非市場化的舉債業(yè)務，包括替政府或由地方政府提供直接、間接擔保進行舉債等。因此，2015年以后經融資平臺違法違規(guī)產生的債務就形成了隱性債務。除此之外，對于不合規(guī)的政府購買服務、政府與社會資本合作項目等，也需多加關注。

綜上，隱性債務識別的關鍵是看是否由財政資金償還，或最終還款方是政府。不論債務主體是政府、融資平臺公司還是國有企事業(yè)單位，涉及的項目如何包裝、交易鏈條有多長，只要最終需由財政性資金償還或以協議形式約定未來由財政支出的責任事項，都屬于隱性債務范疇。

三、隱性債務風險防控化解的建議與對策

債務規(guī)模的迅速攀升導致地方政府償債壓力倍增，局部的違約風險不斷擴大，而其中不乏規(guī)模龐大的隱性債務。雖然政府也在采取措施加緊處置和治理，由于隱性債務產生的來源、用途、還款等許多方面還未被全面了解，不易控制，治理難度很大。此外，地方政府隱性債務牽扯面廣，如果處理不當還可能影響到經濟及金融體系穩(wěn)定。因此，對地方政府隱性債務須多管齊下，妥善解決，并加快構建疏堵結合、激勵相容的制度安排。

短期來看，應堅決遏制隱性債務增量、摸清地方政府隱性債務的規(guī)模大小、緩釋存量債務風險。

（一）嚴控違規(guī)舉債，遏制隱性債務增量

懲處問責與激勵并用，引導地方官員、金融機構負責人和各類參與者積極規(guī)避新增隱性債務。繼續(xù)規(guī)范地方政府融資行為，堅決制止違法違規(guī)融資擔保，嚴禁政府以購買服務等名義變相舉債。對違法違規(guī)和變相舉債行為的相關責任人給予處罰，形成債務終身問責和責任倒查機制。同時，加強風險源頭管控，嚴格項目審核，加強項目論證分析，充分考慮財政中長期可承受能力，防止通過新增隱性債務方式上項目。此外，把好新增項目的融資關，對于沒有穩(wěn)定現金流作為還款來源的項目以及不合規(guī)的項目，金融機構不向其提供融資。

（二）摸清隱性債務情況，掌握債務數據和相關信息，加強監(jiān)管

只有了解地方政府隱性債務規(guī)模大小，才能更好地應對債務所帶來的各種風險。可以通過對政府機關、融資平臺公司等相關單位的對外擔保、中長期支出事項、建設項目等等信息的分類匯總、界定和識別，掌握隱性債務的數據資料，摸清債務規(guī)模，了解債務的結構、性質等情況。另外，應加強對地方隱性債務的審計工作，在確保數據的完整性和真性實的同時，還能發(fā)揮其事前審計效果，及時防范隱性債務帶來的風險。在此基礎上，建立債務的風險預警和動態(tài)監(jiān)管分析機制，評估各個債務的風險狀況，分類對待，對于重點的風險事項要進行重點監(jiān)管，及時研判。

（三）加大存量違規(guī)舉債整改力度，激勵各方主動消化存量隱性債務，有效化解債務風險，堅持誰舉債誰負責，明確落實責任

治理隱性債務，應結合項目情況，分類逐項進行處置。可以在核實債務信息的基礎上，制定債務化解總體目標任務和分年度目標任務，結合債務規(guī)模、結構、形成原因、償債來源等，一債一策，因地制宜，逐筆制訂切實可行的計劃方案，逐步削減隱性債務規(guī)模。地方隱性債務涉及方一般是與政府有聯系的機構和金融機構。在處理隱性債務時，應加強各方之間的交流、協商，結合項目性質、投資規(guī)模、市場化程度、收益狀況等，采取一定的方式方法，妥善處理存量債務，化解風險。

《預算法》修訂后，地方政府舉債方式是發(fā)行地方政府債券，而部分地方政府通過這種方式進行的融資，與其戰(zhàn)略發(fā)展以及財政支出的資金需求之間往往存在著缺口。這就給地方政府造成了融資壓力，是產生隱性債務的重要原因。因此，長遠看，防控處置風險的同時還應做好債務管理、規(guī)范政府行為等相關的制度安排。一是強化監(jiān)督和績效評估，全面提升資金使用能力;二是大力推進事權、稅收等方面財政體制改革，完善地方稅系，提高地方財政稅收來源，豐富地方財力;三是建立地方政府債務規(guī)模披露機制，落實政府綜合財務報告制度，完整反映債務情況，推動地方債務透明化，形成完善的動態(tài)管理;四是進一步完善政績考核機制，轉變政府職能，處理好政府和企業(yè)、市場的邊界，規(guī)范政府舉債融資行為;五是健全地方審計制度，提高審計機關的獨立性，推進地方政府債務審計工作常態(tài)化，及時防范潛在的債務風險隱患。

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