輕軌公私合營(yíng)（PPP）項(xiàng)目問(wèn)題探討

王青華

中圖分類號(hào)：F272 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)：A 文章編號(hào)：1674-1145（2019）8-138-04

摘 要 本文介紹了輕軌PPP項(xiàng)目的特點(diǎn)、風(fēng)險(xiǎn)，提出融資解決方案，包括減輕接口影響、建造和運(yùn)營(yíng)分離、降低竣工集成風(fēng)險(xiǎn)、進(jìn)行收入風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)等。

關(guān)鍵詞 輕軌項(xiàng)目 PPP 融資 風(fēng)險(xiǎn)

城市規(guī)劃人員將輕軌（LRT）視為有效的交通手段，對(duì)于我們擁擠的城市面臨的很多問(wèn)題，提供了有吸引力的解決方案。輕軌系統(tǒng)包括封閉的輕軌和在街道行使的有軌電車。輕軌能成功地將人們從車?yán)锢鰜?lái)，在使用時(shí)零排放，能促進(jìn)破舊街區(qū)重建，這已經(jīng)成為事實(shí)。

輕軌PPP對(duì)于公共機(jī)構(gòu)發(fā)起人、私人投資人和融資機(jī)構(gòu)來(lái)說(shuō)，事實(shí)上是一種挑戰(zhàn)，因?yàn)槌晒?xiàng)目遠(yuǎn)少于在采購(gòu)或?qū)嵤┲邢萑肜Ь车捻?xiàng)目。

為什么出現(xiàn)這種情況？輕軌PPP離我們很遙遠(yuǎn)嗎？有成功引入私營(yíng)部門資金的解決方案嗎？本文將討論這些問(wèn)題。

一、獨(dú)特的特征

很明顯，通過(guò)PPP實(shí)施的輕軌項(xiàng)目和其他重大資金項(xiàng)目有很多共同點(diǎn)，但也有如下獨(dú)特之處：

●輕軌大部分路段修建在擁擠城市中心，而不是在有明確界限、有圍欄的工地，意味著比大多數(shù)項(xiàng)目要管理更多的接口；

●根據(jù)PPP結(jié)構(gòu)，投標(biāo)人聯(lián)合其他參與者組建業(yè)務(wù)范圍廣泛、專業(yè)多的聯(lián)合體，包括對(duì)不同風(fēng)險(xiǎn)有不同理解和有冒險(xiǎn)欲望的參與者；

●系統(tǒng)集成與竣工風(fēng)險(xiǎn)較大，特別是與街面重合部分；

●實(shí)踐中發(fā)現(xiàn)預(yù)測(cè)票款及相關(guān)收入十分困難，更容易受到特許權(quán)受讓人無(wú)法控制的因素的影響。

下文將深入地探討這些特征。

二、多重接口

在大城市設(shè)計(jì)和建造輕軌需要與很多第三方進(jìn)行溝通，包括：

●需要與受到輕軌施工和/或者運(yùn)營(yíng)受到直接或間接影響的成百上千的土地所有者或居民簽訂協(xié)議；

●線路經(jīng)過(guò)的、可能有不同規(guī)劃方案的政府或市政當(dāng)局；

●受到影響的眾多公用設(shè)施；

●對(duì)與公路交叉的路口進(jìn)行重新設(shè)計(jì)；

●施工可能造成交通大擁堵，需要精心設(shè)計(jì)施工場(chǎng)地并編制施工工藝，以避免交通混亂。

此外，輕軌方案往往對(duì)人們服務(wù)的社區(qū)造成廣泛的社會(huì)經(jīng)濟(jì)影響，甚至需要重建，促使發(fā)起人（通常是公共交通部門）、私營(yíng)部門和民選政府官員之間再次進(jìn)行溝通。

經(jīng)過(guò)精心準(zhǔn)備的輕軌項(xiàng)目，在公共部門發(fā)起人向私營(yíng)部門啟動(dòng)招標(biāo)前，大量的問(wèn)題都已經(jīng)解決了（雖然在發(fā)布招標(biāo)文件時(shí)通常還有很多問(wèn)題還可以進(jìn)一步探討）。理想的做法是，在做準(zhǔn)備工作時(shí)，要與受到影響的土地所有人簽署征地協(xié)議，與市政當(dāng)局商定概念設(shè)計(jì)，與公路管理局就交叉路口設(shè)計(jì)、交通管制優(yōu)先次序、車站和車務(wù)段的位置等問(wèn)題達(dá)成協(xié)議。

即使在啟動(dòng)招標(biāo)前做了大量的前期工作，中標(biāo)的私營(yíng)公司和特許權(quán)受讓人仍需要管理貫穿從投標(biāo)到施工階段（當(dāng)然還有運(yùn)營(yíng)階段）的接口。在一般情況下，標(biāo)書需要在發(fā)起人規(guī)定的偏差極限范圍內(nèi)確定準(zhǔn)確的線路。確定的線形可能與原先的設(shè)想有區(qū)別，需要規(guī)劃人員和公路管理局進(jìn)一步研究。公用設(shè)施的改遷可能對(duì)工期造成影響（在老城市可能會(huì)發(fā)現(xiàn)沒有標(biāo)記的公用設(shè)施）。公路管理局可能對(duì)改變其對(duì)拆遷的要求（或拒絕作出大的改變）。

需要特別提起注意的是規(guī)劃部門和公路管理局需要就最終設(shè)計(jì)進(jìn)行協(xié)商并達(dá)成一致。規(guī)劃人員也知道需要就街面工程和項(xiàng)目?jī)?nèi)部裝修的范圍和/或數(shù)量作出改變。自然而然，相對(duì)于受影響的、通常廉價(jià)的公共設(shè)施/服務(wù)而言，實(shí)現(xiàn)了“以舊換新”；改變通常也變成了改善。由于這些政府機(jī)構(gòu)很少能成為PPP特許權(quán)合同的當(dāng)事人，不可能讓他們參與概念設(shè)計(jì)，因此他們對(duì)細(xì)節(jié)的批復(fù)多是例行公事。

三、多專業(yè)的聯(lián)合體

迄今為止，大多數(shù)輕軌項(xiàng)目招標(biāo)采購(gòu)都是與多專業(yè)的聯(lián)合體（包括土建承包商、機(jī)電和車輛供應(yīng)商、運(yùn)營(yíng)商和投資者）簽署單一特許權(quán)合同。發(fā)起人采用這種方式的主要原因如下：

●單一責(zé)任，政府公共部門最低風(fēng)險(xiǎn)接口；

●涵蓋全項(xiàng)目生命周期所有投入的成本；

●由貸款人對(duì)各個(gè)方面進(jìn)行充分盡調(diào)；

●由投標(biāo)人解決承包商/運(yùn)營(yíng)商接口。

由于PPP項(xiàng)目往往采用單一責(zé)任的交鑰匙建造合同，大多數(shù)項(xiàng)目需要應(yīng)用多種不同技術(shù)：例如，醫(yī)院需要土建承包商，醫(yī)療設(shè)備供應(yīng)商和設(shè)施維護(hù)運(yùn)營(yíng)商。然而，大多數(shù)醫(yī)院PPP項(xiàng)目中，這些參與者扮演的角色都是分開的。即使沒有分開，土建總包商必須依賴醫(yī)療設(shè)備供應(yīng)商才能實(shí)現(xiàn)竣工，這兩者之間差別巨大，然而實(shí)際接口卻很小。輕軌項(xiàng)目機(jī)電設(shè)備和土建標(biāo)段在規(guī)模類似，二者都依賴于選好的運(yùn)營(yíng)商來(lái)實(shí)現(xiàn)竣工。

這種相互依賴使問(wèn)題變得復(fù)雜，出現(xiàn)軟肋。每一方當(dāng)事人都暴露在其所不熟悉的風(fēng)險(xiǎn)中，他們通常不愿承擔(dān)某些風(fēng)險(xiǎn)。這可能意味著施工價(jià)格上漲，因?yàn)楦鞣皆趫?bào)價(jià)時(shí)都因要求其承擔(dān)的不熟悉的風(fēng)險(xiǎn)而增加了不可預(yù)見費(fèi)。這可能影響聯(lián)合體的穩(wěn)定性，因?yàn)榻昏€匙合同通常分成兩個(gè)分包合同（土建與機(jī)電），雙方簽署過(guò)錯(cuò)分擔(dān)協(xié)議。這種協(xié)議可能導(dǎo)致一個(gè)分包商賺錢而另外一個(gè)分包商虧損，從而影響長(zhǎng)期合作。

四、系統(tǒng)集成/竣工風(fēng)險(xiǎn)

當(dāng)要按照發(fā)起人和貸款人的要求實(shí)現(xiàn)工程竣工時(shí)，這些問(wèn)題變得最為嚴(yán)重。

竣工風(fēng)險(xiǎn)可能有各種來(lái)源，但通常是由于設(shè)計(jì)、施工、集成管理、系統(tǒng)試運(yùn)行或運(yùn)營(yíng)性能方面的缺陷造成的。特別是，輕軌與街道重合的路段必須管理與第三方的所有接口，這些第三方可能對(duì)輕軌運(yùn)行產(chǎn)生影響（例如，道路交通、行人、交叉路口管理、非法停車），或受輕軌運(yùn)行的影響（例如，建筑物的進(jìn)出通道、噪音和振動(dòng)對(duì)臨街建筑物的影響）。

與其他項(xiàng)目一樣，特許權(quán)合同和融資文件要求進(jìn)行規(guī)定的竣工試驗(yàn)，以證明“建成的”系統(tǒng)能夠達(dá)到合格標(biāo)準(zhǔn)。一般而言，此類試驗(yàn)旨在證明，包括：

●系統(tǒng)可以在規(guī)定的時(shí)間內(nèi)按計(jì)劃完成任務(wù)；

●如果存在績(jī)效付款/罰款制度，則該工程達(dá)到最低合格標(biāo)準(zhǔn)；

●運(yùn)營(yíng)時(shí)環(huán)境狀況（如噪音和振動(dòng)）符合規(guī)定要求。

為了預(yù)防此類試驗(yàn)失敗的風(fēng)險(xiǎn)，貸款人希望得到充分的保護(hù)，包括設(shè)定足夠的違約賠償金，以涵蓋未能按工期和性能要求竣工的財(cái)務(wù)損失和/或安排確保工程竣工的替換承包商的費(fèi)用。如果公共部門發(fā)起人以財(cái)政撥款（此類項(xiàng)目的慣例）支付部分項(xiàng)目費(fèi)用，并且以性能測(cè)試作為支付最后一筆費(fèi)用的條件，則這些測(cè)試可能更為重要。

雖然發(fā)起人使用施工里程碑付款降低了借款成本，但將最終里程碑付款與特許權(quán)受讓人聯(lián)系起來(lái)，證明成功運(yùn)行一段時(shí)間，會(huì)加劇特許權(quán)受讓人在調(diào)試后關(guān)鍵階段面臨的財(cái)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。這是因?yàn)?，如果特許權(quán)受讓人未能提供所需的服務(wù)，其將面臨票款收入損失和/或從“可用性付費(fèi)”中扣減績(jī)效款的風(fēng)險(xiǎn)。

為了應(yīng)對(duì)PPP項(xiàng)目竣工風(fēng)險(xiǎn)， 我們提出三種基本解決方案：

1、交鑰匙承包商承擔(dān)責(zé)任：交鑰匙承包商承擔(dān)工程竣工責(zé)任，根據(jù)分包合同或由承包商最初聘請(qǐng)的關(guān)鍵司機(jī)團(tuán)隊(duì)來(lái)提供必要的運(yùn)營(yíng)服務(wù)。

2、共同承擔(dān)責(zé)任：竣工工程責(zé)任由交鑰匙承包商和運(yùn)營(yíng)商共同承擔(dān)。任何一方如果有過(guò)錯(cuò)，都將承擔(dān)因未能按時(shí)竣工而造成的經(jīng)濟(jì)損失。

3、特許權(quán)受讓人承擔(dān)責(zé)任：基于融資結(jié)構(gòu)解決，和/或者由股東承擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)，通過(guò)備用資金和/或竣工擔(dān)保來(lái)解決。

遺憾的是，正如下文所述，實(shí)施這些解決方案都不容易。

交鑰匙承包商可能不愿意承擔(dān)全部責(zé)任，認(rèn)為在試運(yùn)行期結(jié)束時(shí)，有可能證明系統(tǒng)符合技術(shù)要求，因此，一旦實(shí)現(xiàn)實(shí)際竣工，其主要責(zé)任也就解除了；性能測(cè)試期間的主要活動(dòng)是檢查系統(tǒng)的運(yùn)行情況。因此，交鑰匙承包商辯稱，無(wú)需在試運(yùn)行期間承擔(dān)運(yùn)營(yíng)商的責(zé)任。此外，交鑰匙合同中的土建承包商可能會(huì)辯稱，試運(yùn)行期間出現(xiàn)任何故障，將是機(jī)電供應(yīng)商或運(yùn)營(yíng)商的過(guò)錯(cuò)，因此他不應(yīng)承擔(dān)責(zé)任。

有人建議用共擔(dān)承擔(dān)責(zé)任的方案來(lái)替代第一種方案。在此情況下，承包商和運(yùn)營(yíng)商將在性能測(cè)試期間有明確的責(zé)任，并在其合同中就責(zé)任范圍進(jìn)行充分界定，以滿足貸款人的要求。這一方案的主要問(wèn)題是，未能竣工造成的財(cái)務(wù)損失通常遠(yuǎn)高于在此期間提供運(yùn)營(yíng)服務(wù)獲得的收入，因此，運(yùn)營(yíng)商的責(zé)任上限需要遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過(guò)一年的運(yùn)營(yíng)成本和多年的利潤(rùn)。為了圓滿地解決問(wèn)題，運(yùn)營(yíng)商通常會(huì)爭(zhēng)辯說(shuō)，如果在性能測(cè)試期間發(fā)生故障，這是系統(tǒng)設(shè)計(jì)問(wèn)題或聯(lián)合體的過(guò)錯(cuò)造成的，而不是運(yùn)營(yíng)商的問(wèn)題。

或者，可以認(rèn)為，運(yùn)營(yíng)商應(yīng)在其合同范圍內(nèi)承擔(dān)最高限額的責(zé)任，其他責(zé)任由機(jī)電供應(yīng)商、交鑰匙承包商、特許權(quán)受讓人或其股東直接承擔(dān)。

如果上述兩種都不可行，特許權(quán)受讓人承擔(dān)責(zé)任，他可通過(guò)提供的備用資金（股本金和/或債務(wù)）來(lái)涵蓋額外成本和延遲獲得收入的損失。一般而言，股本金投資人可能需要提供竣工擔(dān)保，這樣，如果在某個(gè)日期之前未能竣工，那么股本金用于償還優(yōu)先債務(wù)。第三方股本金投資人通常不愿意為竣工風(fēng)險(xiǎn)提供擔(dān)保。此外，即使沒有對(duì)第三方股本金的要求，貸款人在融資計(jì)劃中也要求有較多的股本金，那么債務(wù)成本也會(huì)更高。這種方案的投標(biāo)價(jià)往往不具有競(jìng)爭(zhēng)力。

五、客流和收入風(fēng)險(xiǎn)

與其他交通項(xiàng)目一樣，輕軌有客流和收入風(fēng)險(xiǎn)，但它的幾個(gè)特點(diǎn)使得客流量和票款收益難以預(yù)測(cè)。

與其他交通方式一樣，對(duì)客流量和收入績(jī)效預(yù)測(cè)，需要開發(fā)復(fù)雜的模型，來(lái)評(píng)估沿線人們既有的出行方式，對(duì)不同方式進(jìn)行選擇，人們對(duì)價(jià)格變化的敏感性，以及出行次數(shù)增加與時(shí)間的關(guān)系。

相比之下，新的道路或橋梁（簡(jiǎn)單地說(shuō)）依賴于可用的替代方案（方式選擇），替代方案的數(shù)量一般相當(dāng)有限。有必要了解周圍的道路網(wǎng)未來(lái)開發(fā)規(guī)劃，如果認(rèn)為這些道路網(wǎng)影響輕軌的客流量，特許權(quán)受讓人可能會(huì)尋求一些保護(hù)，阻止競(jìng)爭(zhēng)路線的開發(fā)。

然而，對(duì)于輕軌來(lái)說(shuō)，方式選擇要復(fù)雜得多。不僅選擇范圍更廣（汽車、公共汽車——有時(shí)是不同質(zhì)量的公共汽車——步行、自行車、重軌），而且舒適度也有影響。事實(shí)上，人們普遍認(rèn)為，乘客更喜歡輕軌而不是公共汽車，因此大多數(shù)預(yù)測(cè)都假定乘客對(duì)輕軌有偏好（例如，如果選擇相同時(shí)間的公交旅行，那么即使輕軌稍微貴一點(diǎn)，乘客也會(huì)選擇輕軌）。此外，城市公路網(wǎng)絡(luò)更為復(fù)雜，擁堵和交通管制措施可能會(huì)影響出行時(shí)間。如果將輕軌納入?yún)^(qū)域重建計(jì)劃（共同目標(biāo)），那么潛在開發(fā)方案中對(duì)客流量、產(chǎn)品的種類、開發(fā)規(guī)模和時(shí)機(jī)的預(yù)測(cè)可能非常困難。最后，事實(shí)證明，很難確定乘客接受新運(yùn)輸方式的周期，從而導(dǎo)致轉(zhuǎn)換出行方式比預(yù)期慢、過(guò)渡期更長(zhǎng)。

然而，最關(guān)鍵的是，輕軌交通可能會(huì)受到公共交通政策的嚴(yán)重影響，盡管交通管理局為高速公路、橋梁或機(jī)場(chǎng)（等等）特許權(quán)受讓人提供某些保護(hù)可能不那么困難，但對(duì)城市公共交通來(lái)說(shuō)卻很困難。輕軌的客流和收入可能會(huì)受到公共部門通?？刂频暮芏嗾叩娘@著影響，其中包括：

●可能影響城市內(nèi)汽車使用便利性的政策，包括停車政策、步行，以及未來(lái)的擁堵收費(fèi)或道路收費(fèi)。

●公交政策，包括取消（或不取消）競(jìng)爭(zhēng)性公交服務(wù)或提供（或不提供）支線公交服務(wù)，這些服務(wù)可能將更多乘客移交給輕軌。

●票價(jià)政策，不僅包括競(jìng)爭(zhēng)性的公交服務(wù)，還包括輕軌本身。

●對(duì)于在街面行駛的輕軌系統(tǒng)，它們?cè)诘缆方徊婵诤臀磥?lái)的交通管理措施中獲得的優(yōu)先權(quán)。

●關(guān)于重建投資和房地產(chǎn)分區(qū)規(guī)劃的未來(lái)決策。

任何公共交通管理部門都不會(huì)輕易放棄對(duì)這些政策進(jìn)行變更的權(quán)利。

所有這些因素都會(huì)使競(jìng)標(biāo)者，當(dāng)然還有他們的貸款人，對(duì)輕軌的收入預(yù)測(cè)更加謹(jǐn)慎。在過(guò)去，貸款人要求財(cái)務(wù)模型能夠承受收入下降風(fēng)險(xiǎn)，在某些情況下，如果在融資中的債務(wù)數(shù)額非常小，可能讓人懷疑收入的可靠性。所有這些都意味著私營(yíng)部門在融資時(shí)，如果存在明顯收入風(fēng)險(xiǎn)，將不能為公共部門提供“物有所值”的服務(wù)。

六、解決方案

世界上許多不同的團(tuán)隊(duì)都在考慮解決上述問(wèn)題的方案，其中包括：

●讓發(fā)起人更加提前進(jìn)行設(shè)計(jì)，緩解界面問(wèn)題，最大限度地減少重建項(xiàng)目，并將市政當(dāng)局納入特許權(quán)合同結(jié)構(gòu)中；

●解決圍繞多專業(yè)聯(lián)合體的需求問(wèn)題以及在竣工中的出現(xiàn)的問(wèn)題。

●分擔(dān)收入風(fēng)險(xiǎn)。

七、減輕接口的影響

雖然很明顯不可能降低輕軌規(guī)劃、設(shè)計(jì)、施工和運(yùn)行中接口的復(fù)雜性和接口數(shù)量，但可以采取一些措施來(lái)減輕其影響。

如上所述，發(fā)起人可以并且應(yīng)該在發(fā)布招標(biāo)書之前通過(guò)進(jìn)行更高水平的設(shè)計(jì)來(lái)簡(jiǎn)化招投標(biāo)過(guò)程。這項(xiàng)工作應(yīng)在與潛在承包商、供應(yīng)商和運(yùn)營(yíng)商之間進(jìn)行廣泛協(xié)商后完成，以確保設(shè)計(jì)的可建造性、商業(yè)性和可運(yùn)營(yíng)性。發(fā)起人應(yīng)努力減少替代設(shè)計(jì)方案，避免“讓市場(chǎng)來(lái)決定”這樣逃避責(zé)任的做法。

一些輕軌計(jì)劃發(fā)起人已經(jīng)認(rèn)識(shí)到這一點(diǎn)，并在招標(biāo)采購(gòu)開始前，就在內(nèi)部委托設(shè)計(jì)單位做了更高水平的設(shè)計(jì)。這做方法也使得成本估算更加可靠，但發(fā)起人花費(fèi)了更多的沉沒成本。

盡管允許投標(biāo)人在整個(gè)招標(biāo)采購(gòu)階段有機(jī)會(huì)與發(fā)起人的設(shè)計(jì)團(tuán)隊(duì)合作，但在極端情況下，發(fā)起人有可能在內(nèi)部委托設(shè)計(jì)單位進(jìn)行了完整的設(shè)計(jì)，并尋求改進(jìn)特許權(quán)受讓人的施工方案。這樣可以進(jìn)一步確定輕軌的最終設(shè)計(jì)，投標(biāo)人可以更有信心對(duì)工程進(jìn)行報(bào)價(jià)，從而降低報(bào)價(jià)中過(guò)高的不可預(yù)見費(fèi)。

這種極端方法在實(shí)踐中是否可行，取決于特許權(quán)受讓人的承包商是否愿意接受設(shè)計(jì)，因?yàn)樗袚?dān)設(shè)計(jì)是否適用的直接風(fēng)險(xiǎn)。

這種方法的一個(gè)缺點(diǎn)是影響私營(yíng)部門設(shè)計(jì)和施工上的創(chuàng)新，這可能是由于投標(biāo)人在設(shè)計(jì)過(guò)程中的參與程度降低和面臨的竣工壓力所造成的。

第三方，包括市政當(dāng)局和公路管理局，都應(yīng)該參與到這一過(guò)程中，要么是作為特許權(quán)合同的一方，要么參與設(shè)計(jì)協(xié)議的簽訂，這樣使得超過(guò)預(yù)先約定標(biāo)準(zhǔn)的設(shè)計(jì)變更造成的成本符合公共部門的要求。許可程序需要明確規(guī)定審批時(shí)間表，對(duì)于單一業(yè)主來(lái)說(shuō)，這是大多數(shù)PPP項(xiàng)目中慣例，但在輕軌項(xiàng)目中很難實(shí)現(xiàn)。

八、建造和運(yùn)營(yíng)分離

如上所述，以往輕軌出現(xiàn)的一個(gè)問(wèn)題是，需要多專業(yè)承包商和特許經(jīng)營(yíng)受讓人參與的特許權(quán)項(xiàng)目往往只簽署單一合同，這會(huì)使得不同的當(dāng)事人承擔(dān)他們可能不熟悉的風(fēng)險(xiǎn)，這樣承包商和運(yùn)營(yíng)商的接口特別難以解決。

此外，其他顯著的缺點(diǎn)是，投標(biāo)聯(lián)合體往往由承包商和供應(yīng)商主導(dǎo)，其主要利益是短期的（即僅限于施工），運(yùn)營(yíng)商對(duì)特許權(quán)的影響可能非常有限。此外，從發(fā)起人的角度來(lái)看，自選聯(lián)合體可能造成好公司和壞公司的組合。此外，由于不愿意承擔(dān)一些不熟悉的風(fēng)險(xiǎn)，一些競(jìng)標(biāo)者最終不參與這些項(xiàng)目投標(biāo)。

因此，目前重點(diǎn)是將基礎(chǔ)設(shè)施建造與運(yùn)營(yíng)服務(wù)分離，有可能由基礎(chǔ)設(shè)施承包商負(fù)責(zé)機(jī)車車輛的采購(gòu)，在支付方式上，要么直接根據(jù)里程碑付款，要么通過(guò)“可用性付費(fèi)”模式付款。這種分離的優(yōu)點(diǎn)包括：

●使得發(fā)起人分別選擇最佳基礎(chǔ)設(shè)施承包商和最佳運(yùn)營(yíng)商。

●使得運(yùn)營(yíng)商提前參與（使運(yùn)營(yíng)商參與系統(tǒng)設(shè)計(jì)，以提高可操作性，改進(jìn)線形設(shè)計(jì)，使系統(tǒng)簡(jiǎn)化）。

●通過(guò)將基礎(chǔ)設(shè)施的施工與收入風(fēng)險(xiǎn)脫鉤，這在很大程度上建立了一種基于系統(tǒng)性能和可用性的融資，更類似于主流PPP項(xiàng)目。這為基礎(chǔ)設(shè)施實(shí)施帶來(lái)更加便宜和更長(zhǎng)期的資金。

●更容易實(shí)施輕軌網(wǎng)擴(kuò)建項(xiàng)目（不需要提前終止基礎(chǔ)設(shè)施承包商，更容易實(shí)現(xiàn)分階段擴(kuò)建）。

然而，其中一個(gè)主要的潛在好處是減少竣工風(fēng)險(xiǎn)，這將在下面進(jìn)一步討論。

九、降低竣工/集成風(fēng)險(xiǎn)

顯然，將基礎(chǔ)設(shè)施承包與運(yùn)營(yíng)分開對(duì)私營(yíng)部門很有吸引力，因?yàn)橄邪膛c運(yùn)營(yíng)商接口，可降低風(fēng)險(xiǎn)和成本，只要發(fā)起人自行設(shè)計(jì)無(wú)縫竣工測(cè)試或承擔(dān)最終風(fēng)險(xiǎn)。由于目前設(shè)計(jì)一個(gè)既能滿足承包商又能滿足運(yùn)營(yíng)商要求的模式似乎很困難（例如，能同時(shí)通過(guò)實(shí)際竣工試驗(yàn)和擴(kuò)展性能試驗(yàn)），如果除了問(wèn)題，發(fā)起人要承擔(dān)責(zé)任。這就是發(fā)起人面臨的問(wèn)題所在。這不一定是一個(gè)大問(wèn)題，最后發(fā)起人要承擔(dān)輕軌系統(tǒng)無(wú)法提供所需服務(wù)的最終風(fēng)險(xiǎn)。

某些發(fā)起人已經(jīng)認(rèn)識(shí)到這一點(diǎn)，并開發(fā)了替代的承包模式，例如，各個(gè)供應(yīng)商仍對(duì)自己的工作負(fù)責(zé)，并同意以協(xié)作方式工作，以確保系統(tǒng)成功調(diào)試，對(duì)于任何調(diào)試缺陷劃清責(zé)任，與其他成員分擔(dān)整改費(fèi)用。這就要求業(yè)主有聰明才智，有強(qiáng)有力的激勵(lì)措施，促使供應(yīng)商將他們的個(gè)人商業(yè)愿望與發(fā)起人的長(zhǎng)遠(yuǎn)項(xiàng)目目標(biāo)結(jié)合起來(lái)；但這在現(xiàn)實(shí)很難實(shí)現(xiàn)。

然而，發(fā)起人是否最終保留全部或部分竣工風(fēng)險(xiǎn)，取決于可從承包商和供應(yīng)商成本中節(jié)約的不可預(yù)見費(fèi)與發(fā)起人在竣工風(fēng)險(xiǎn)出現(xiàn)時(shí)遭受損失之間的平衡。

然而，許多發(fā)起人認(rèn)為，公共部門根本不應(yīng)承擔(dān)竣工風(fēng)險(xiǎn)：公共部門可在確保測(cè)試得到適當(dāng)控制和管理方面發(fā)揮積極作用，但不得因此而承擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)。因此，正在嘗試一些不同的方法，其目的是發(fā)揮分開招標(biāo)采購(gòu)的一些優(yōu)勢(shì)，但仍將竣工風(fēng)險(xiǎn)留給特許權(quán)受讓人：

●主合同分別招標(biāo)采購(gòu)，然后雙方“奉子成婚”，以創(chuàng)建一個(gè)單獨(dú)的實(shí)體；

●項(xiàng)目竣工后將基礎(chǔ)設(shè)施承包商和運(yùn)營(yíng)商分離（“提前離婚”）？

這些方法是否代表著未來(lái)趨勢(shì)，仍需要觀察。將商業(yè)組織組合在一起，從發(fā)起人的角度創(chuàng)建一個(gè)“天上人間”的聯(lián)合體，對(duì)于沒有合作過(guò)的公司來(lái)說(shuō)，可能是一個(gè)“人間地獄”。但是，如果一個(gè)聯(lián)合體的建造和運(yùn)營(yíng)方面長(zhǎng)期一致的利益（通過(guò)特許權(quán)持股）不復(fù)存在，在竣工后進(jìn)行分離，那么在竣工后雙方能就各自的角色達(dá)成一致嗎？可能很難。

十、收入風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)

鑒于將全部收入風(fēng)險(xiǎn)轉(zhuǎn)移給私營(yíng)部門是不可能的，讓由私營(yíng)部門提供較差的服務(wù)也不好，發(fā)起人越來(lái)越多地尋求替代方法。

將項(xiàng)目實(shí)施分為基礎(chǔ)設(shè)施建造和運(yùn)營(yíng)服務(wù)兩個(gè)不同的特許權(quán)，可以保護(hù)建造工程的貸款人不受收入風(fēng)險(xiǎn)的影響。理論上，收益風(fēng)險(xiǎn)仍然存在于運(yùn)營(yíng)商身上；但在實(shí)踐中，運(yùn)營(yíng)商往往會(huì)為實(shí)施此類項(xiàng)目成立資本較少的公司，而這些公司幾乎沒有能力或意愿承擔(dān)太大的風(fēng)險(xiǎn)，最終風(fēng)險(xiǎn)將由發(fā)起人承擔(dān)。因此，在單獨(dú)特許權(quán)情形下，收入風(fēng)險(xiǎn)更能激勵(lì)運(yùn)營(yíng)商增加收入或減少逃票損失。

如果發(fā)起人希望從票款和相關(guān)收入中籌集項(xiàng)目的部分資金，那么這種模式就不起作用，并且無(wú)法利用這些資金進(jìn)行借貸。在這種情況下，收入風(fēng)險(xiǎn)分享機(jī)制更為合適。

收入風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)可以通過(guò)多種方式實(shí)現(xiàn)，包括按照最低收入下限比例，分擔(dān)的不同等級(jí)收入缺口；或者僅僅對(duì)特許權(quán)受讓人債務(wù)提供有效支撐。一般而言，發(fā)起人還需要分享高于預(yù)期的收入，以彌補(bǔ)收入不足所分擔(dān)的金額。

收入風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)可以為所有參與方帶來(lái)許多好處，而不僅僅是提高融資額度和期限。相對(duì)一方得到充分保護(hù)而言，風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)意味著公共部門和私營(yíng)部門的利益更緊密地聯(lián)系在一起。事實(shí)上，鼓勵(lì)公共部門采取有助于輕軌交通發(fā)展的政策，并重新考慮采取可能影響輕軌收入的措施。

十一、結(jié)語(yǔ)

雖然輕軌公私合作的歷史并不總是那么輝煌的，但人們已經(jīng)從過(guò)去的錯(cuò)誤中吸取了教訓(xùn)。人們正在嘗試不同的合同結(jié)構(gòu)和風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)形式，認(rèn)識(shí)到輕軌項(xiàng)目的獨(dú)特挑戰(zhàn)。英國(guó)公共交通管理部門、運(yùn)營(yíng)商和私營(yíng)部門參與者（通過(guò)輕軌論壇）聯(lián)合成立了英國(guó)電車（UKTRAM）協(xié)會(huì)，一個(gè)旨在解決英國(guó)有軌電車計(jì)劃開發(fā)問(wèn)題機(jī)構(gòu)，包括解決成本和采購(gòu)流程問(wèn)題。這是行業(yè)進(jìn)步的標(biāo)志。我們希望能找到最佳實(shí)踐并將其應(yīng)用到未來(lái)的計(jì)劃中，未來(lái)能夠書寫更多積極的成功案例。

參考文獻(xiàn)：

[1]Robert Lewin， Light Rail， The Issues，Rod Morrison（Editor），The Principles of Project Finance / by Rod Morrison. Gower Publishing Limited，2011.