“專項治黑”的行動邏輯與漸進(jìn)調(diào)適

王東杰 謝川豫

摘要：“專項治黑”具有權(quán)威性、階段性、社會動員性的特點。在國家治理現(xiàn)代化的背景下，“專項治黑”可以增強(qiáng)政治合法性、契合行政文化中的民本思想、彌補(bǔ)常規(guī)治理失靈，三者構(gòu)成“專項治黑”的行動邏輯。囿于治理資源不充足、治理工具單一等特征，“專項治黑”成為現(xiàn)階段的理性與必然選擇。“專項治黑”具有行政成本高昂、治理內(nèi)卷化、不利于常態(tài)機(jī)制形成、實施過程不夠規(guī)范等弊端，這與實現(xiàn)常態(tài)治理的治理現(xiàn)代化目標(biāo)存在抵牾?！皩ｍ椫魏凇钡男袆幽Ｊ蕉唐趦?nèi)不會消失，但應(yīng)朝著常態(tài)治理的方向進(jìn)行轉(zhuǎn)變。其現(xiàn)代化轉(zhuǎn)型應(yīng)以強(qiáng)化法理型政治權(quán)威為核心，增強(qiáng)制度供給和制度創(chuàng)新能力為基礎(chǔ)，建立“一主多元”的協(xié)作共治機(jī)制作保障。

關(guān)鍵詞：“專項治黑”;掃黑除惡;專項治理;協(xié)作共治

中圖分類號：D035 文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A 文章編號：1008—7168（2019）04—0059—11

一、 問題的提出

2018年1月，中共中央、國務(wù)院發(fā)出《關(guān)于開展掃黑除惡專項斗爭的通知》（以下簡稱《通知》），決定在全國開展為期三年的掃黑除惡專項斗爭。《通知》一發(fā)出，即引起了學(xué)界的廣泛關(guān)注。任文岱回顧了我國掃黑除惡的歷史，指出掃黑除惡已經(jīng)成為常態(tài)化的一項行動[1]?？稻膹膾吆诔龕旱膭訖C(jī)出發(fā)，認(rèn)為從打黑除惡到掃黑除惡是中央高層在深刻把握黑惡勢力犯罪發(fā)展新態(tài)勢后采取的更為徹底清除黑惡勢力的治理行動[2]。楊維漢、劉奕湛研究了從“打”到“掃”一字之變的深意，認(rèn)為“掃黑除惡”的治理手段更加多元，更重綜合治理[3]，是“治黑”模式和“治黑”策略的一次系統(tǒng)升級。學(xué)界對 “掃黑除惡”的研究更多停留在為何“掃”以及如何“掃”等方面，對更為本源的“治黑”模式的關(guān)注與研究并不多見。

我國“治黑”的實踐開始于1998年，“治黑”模式成型于2000年，2006年以后不斷升級、深入。2018年以前，“治黑”的行動話語為“打黑除惡”，2018年伊始掃黑除惡專項斗爭的開展，標(biāo)志著“治黑”迎來新的發(fā)展（參見圖1）。從“治黑”實踐中可以發(fā)現(xiàn)，雖然“治黑”主體的組織層級和“治黑”行動的規(guī)范性、科學(xué)性、法治化程度都在不斷提升，但其一直沿用了專項行動的模式。筆者將這種“治黑”模式界定為“專項治黑”①，即依托專項行動，由政治權(quán)力主體自上而下通過行政命令、媒體宣傳等方式進(jìn)行社會動員，在一定時期內(nèi)對黑惡勢力犯罪進(jìn)行集中、快速、高效、重點的打擊處理，以期快速凈化社會治安環(huán)境、維護(hù)良好治安秩序。

“專項治黑”由于具有周期短、快速集中資源的優(yōu)勢，成效顯著（參見表1）。但該模式也遭到學(xué)界的質(zhì)疑和批評，認(rèn)為專項行動仍然帶有一定的“運動式”的特點。馮志峰認(rèn)為其是“一種非常態(tài)的治理手段”，并論證了運動式治理弱化法律威信，使群眾質(zhì)疑行政能力，助長犯罪分子的投機(jī)心理，行政成本虛高，整體效率低下五個方面的弊端[4];唐賢興認(rèn)為“政府的社會動員能力不足”是運動式治理方式產(chǎn)生的原因之一[5];單勇從治理效果的角度直接指出運動式治理容易陷入“越維穩(wěn)越不穩(wěn)”的困境[6]。學(xué)者的批評有其合理性，以往運動式治理方式在新中國成立初期國家面臨較大外部風(fēng)險和政治威脅時常用，帶有極強(qiáng)的政治動員特點，可以迅速發(fā)動群眾參與到某一項行動中去。伴隨著社會發(fā)展和治理水平的提高，現(xiàn)階段的運動式治理“與政治運動相比，已經(jīng)被剔除了意識形態(tài)和泛政治性”[7]。隨著犯罪治理的社會基礎(chǔ)開始發(fā)生變化，治理方式也應(yīng)進(jìn)行相應(yīng)調(diào)整，即應(yīng)通過更加常規(guī)化的制度、法律、程序等實現(xiàn)犯罪的常規(guī)治理。但我們看到，在“治黑”實踐中“專項”仍頻繁出現(xiàn)。看似與治理現(xiàn)代化的發(fā)展趨勢相悖的“專項治黑”背后有怎樣的運行邏輯？在犯罪治理邁向現(xiàn)代化的過程中，“專項治黑”模式應(yīng)如何完善以實現(xiàn)常態(tài)治理？對這些問題的回答是本文著力聚焦、探討的重點。

二、 現(xiàn)實圖景——T縣“專項治黑”實踐考察

為真實了解“專項治黑”的實踐情況，筆者前往T縣②政法委和公安局對掃黑除惡進(jìn)行了實地調(diào)研。T縣位于中國北部，全縣面積420.72平方千米，轄8個鎮(zhèn)1個辦事處，共173個行政村，總?cè)丝?6.55萬。2018年1月《通知》下發(fā)后， T縣于1月29日召開掃黑除惡專項斗爭電視電話會議，對該縣掃黑除惡進(jìn)行部署，向全縣發(fā)出嚴(yán)厲打擊黑惡勢力的倡議，提出創(chuàng)建“無黑”城市的目標(biāo)。會議之后，T縣下發(fā)《關(guān)于開展掃黑除惡專項斗爭的行動方案》（以下簡稱《行動方案》），成立由政法委書記任組長，公安局、法院、檢察院主要領(lǐng)導(dǎo)任副組長的掃黑除惡專項斗爭領(lǐng)導(dǎo)小組，縣政府其他委辦局如交通局、財政局、教育局、衛(wèi)計局、民政局等25個單位一把手入列小組成員。各成員單位根據(jù)T縣《行動方案》的要求，部署了本系統(tǒng)掃黑除惡的工作方案。本文以調(diào)研所得的文本與訪談資料為基礎(chǔ)，對“專項治黑”實踐情況進(jìn)行分析。

（一）話語建構(gòu)——自上而下的社會動員

為營造向黑惡勢力宣戰(zhàn)的社會氛圍， T縣在下發(fā)《行動方案》后，隨即建立了掃黑除惡專項斗爭的專門網(wǎng)站，并公布了舉報電話和投訴郵箱。2018年2月26日，縣政法委向全縣公開了《T縣掃黑除惡線索舉報獎勵辦法》，對提供相關(guān)線索的人員給予1萬到5萬元不等的獎勵;每月向全縣手機(jī)用戶發(fā)送宣傳短信，在全縣主流媒體開辟專欄進(jìn)行專題報道。T縣網(wǎng)信辦利用微信公眾號等自媒體刊載掃黑除惡的工作部署、戰(zhàn)果、先進(jìn)典型等內(nèi)容。此外，在銀行、賓館、飯店等單位的LED屏幕上，都出現(xiàn)了“嚴(yán)厲打擊黑惡勢力犯罪”“掃黑除惡 利國利民”等宣傳標(biāo)語，并進(jìn)行滾動播放。各單位宣傳標(biāo)語是轄區(qū)公安機(jī)關(guān)動員制作的，而街面上的橫幅以及墻壁上的繪畫則由城管局負(fù)責(zé)懸掛和繪制。其他成員單位也創(chuàng)新宣傳形式。如T縣民政局聯(lián)合縣文體局在下鄉(xiāng)扶貧駐點組織了掃黑除惡的文藝節(jié)目，以喜聞樂見的形式向村民宣傳黑惡勢力的表現(xiàn)形式、舉報渠道等。社會動員是凝聚共識的關(guān)鍵，T縣通過自上而下的發(fā)動和媒體傳播營造氛圍，在全縣掀起了掃黑除惡的熱潮。

（二）求全與模糊——黑惡勢力認(rèn)定的兩極原則

筆者搜集到了教育局和民政局掃黑除惡的工作方案，發(fā)現(xiàn)教育局把方方面面的行為都列為工作重點，甚至將“學(xué)生欺凌與暴力行為”也列進(jìn)了方案里，這可稱之為“求全”;相比之下，民政局的方案則簡潔得多，對工作重點一帶而過，這可稱之為“模糊”。方案中求全與模糊的兩極特點也引起了筆者的好奇。一方面，教育局是否能順著“工作重點”查到并認(rèn)定黑惡勢力？即使能予以認(rèn)定，各成員單位又有什么樣的處理權(quán)限？另一方面，如果不進(jìn)行列舉，那又該如何認(rèn)定本系統(tǒng)的黑惡勢力？筆者在S派出所調(diào)研時偶遇一位來所辦理戶籍信息的教育局工作人員，他負(fù)責(zé)T縣教育局掃黑除惡行動方案的起草工作，筆者問及“工作重點”的問題，對方指出“方案列的盡可能全面也是為了突出對掃黑除惡的重視，誰也說不好哪個環(huán)節(jié)有‘黑又或是沒有‘黑，我們沒有甄別誰是黑惡勢力的能力”，緊接著他又補(bǔ)充道：“真出現(xiàn)嚴(yán)重干擾我們教學(xué)秩序的人員，我們也只能是向公安機(jī)關(guān)求助，我們能做得挺有限的?！雹圻@也就不難解釋為什么會出現(xiàn)求全與模糊的兩種工作方案了，根本原因在于掃黑辦成員單位對黑惡勢力的判定有一定難度，為避免出錯，則在部署工作方案時要么面面俱到，以求全面，要么回避如何判定和認(rèn)定黑惡勢力這一核心問題，進(jìn)行模糊化處理。

（三）“連軸轉(zhuǎn)”——公安機(jī)關(guān)為主力的“掃黑除惡”

在中央下發(fā)的《通知》里明確提到要實行綜合治理，T縣下發(fā)的行動方案只是提及了這一原則，并未對具體的綜合治理機(jī)制、各單位如何進(jìn)行分工配合作出明確可操作的規(guī)定。當(dāng)筆者向縣公安局刑偵大隊副大隊長提起綜合治理時，他說道：“掃黑的主力還是公安機(jī)關(guān)，像黑社會、村霸、惡霸他們能被處理，也多是因為從事的活動違法了，一違法別的機(jī)關(guān)也沒有權(quán)力管，就只能是公安機(jī)關(guān)去偵辦?！雹躎縣公安局為了落實此次專項行動，也專門成立了縣公安局“掃黑辦”，并從派出所、刑警隊抽調(diào)年輕骨干力量，一時間，公安機(jī)關(guān)的工作重心幾乎完全變成了掃黑除惡。以至于筆者調(diào)研的派出所在抽調(diào)完警力之后，民警的值班班次不得不從原來的每個民警四天值一個夜班改為三天值一個夜班。民警改為三天值一個夜班后，由于值班期間發(fā)生的警情往往需要三天時間處理⑤，這樣民警就處于連軸轉(zhuǎn)的狀態(tài)，身心都倍感壓力和疲憊。此外，“掃黑辦”抽調(diào)的都是派出所的年輕骨干力量，S派出所警長就抱怨道：“我們組一共四個人，兩個去了掃黑辦，現(xiàn)在只有我和一個快退休的老民警，平時他只負(fù)責(zé)巡邏，我一個人問人兒都沒法問，其他活兒還怎么干！”⑥警長的話也反映出掃黑除惡專項斗爭開始后，基層公安機(jī)關(guān)的警力資源都在向?qū)ｍ椥袆觾A斜，對其他日常工作造成了沖擊。對這一問題，派出所沒有更好的解決對策，只能調(diào)整值班間隔確保日常運轉(zhuǎn)，但這種方式引起了一些民警的反感和抵觸，民警私下里多有抱怨。

（四）“我們真干事了”——“專項治黑”的績效呈現(xiàn)

筆者和T縣公安局政委談起“專項治黑”是否可以調(diào)整一下方式，變成日常工作中關(guān)注黑惡勢力苗頭，重點放到避免其發(fā)展壯大的工作方式時，他說道：“我從警30年了，公安局開展的掃黃打非、治爆緝槍、打黑除惡再到掃黑除惡，哪個不是用專項行動的方式，真管用，也好用，老百姓能實實在在看到成效，覺得我們真干事了。你看我們最新的數(shù)據(jù)（這時政委從辦公桌上拿起剛匯總的掃黑除惡統(tǒng)計數(shù)據(jù)，筆者注意到一個月就已經(jīng)拘留了16人）。像你說的日常發(fā)現(xiàn)是理想狀態(tài)，一個是現(xiàn)在黑惡勢力都很隱蔽，現(xiàn)在已經(jīng)辦了兩個村支書了，不是掃黑除惡，他們的問題也暴露不出來（后來筆者了解到，被處理的兩個村支書，都是在本村家族勢力強(qiáng)大，在征地拆遷問題上一手遮天，并存在非法拘禁上訪村民的情況），加上公安機(jī)關(guān)現(xiàn)在的警力都浮在面上，并沒有精力真正下到社區(qū)，每天調(diào)解都忙得團(tuán)團(tuán)轉(zhuǎn)，對很多轄區(qū)的情況并不能及時掌握。”筆者繼續(xù)問道：“那警力都調(diào)去掃黑了，其他工作也受了很多干擾，像S派出所抽調(diào)了6個年輕民警，現(xiàn)在只有22個民警干活，S所一天平均40多個警情，即使三班倒人手也很緊張?！闭櫫税櫭碱^，嘆了口氣說：“只能硬撐著干，沒有更好的辦法呀，要編制太難，輔警招過來好多事讓他們做又不符合規(guī)定?！惫P者又問道：“那其他單位也都下發(fā)了掃黑除惡的行動方案，他們能不能一起聯(lián)動配合？這樣公安機(jī)關(guān)壓力會輕一些?！闭瘮[擺手，說道：“其他單位基本上指不上，都有各自的分管領(lǐng)域，一是顧不來，二也不專業(yè)?！睆暮蚑縣公安局政委的談話⑦中可以發(fā)現(xiàn)，“掃黑除惡”的壓力主要集中在政法機(jī)關(guān)，相比檢察和審判，公安機(jī)關(guān)承擔(dān)的偵查任務(wù)量最重，壓力也最大。

（五）“專項治黑”的實踐特征

首先，“專項治黑”的行動主體具有權(quán)威性。在打黑除惡時期，行動的決定主體是公安部，實施主體是各級公安機(jī)關(guān)。2018年掃黑除惡專項斗爭由中共中央、國務(wù)院發(fā)出，實施主體為各級政法機(jī)關(guān)以及相關(guān)政府部門。但不論是打黑除惡還是掃黑除惡，“專項治黑”的主體都具有一定的行政權(quán)威，根據(jù)法定權(quán)限，通過發(fā)布行政命令，對各類黑惡勢力犯罪施加控制力，保證打擊黑惡勢力犯罪在預(yù)定軌道運行，從而實現(xiàn)維護(hù)社會治安大局穩(wěn)定的目標(biāo)。

其次，“專項治黑”的存續(xù)時間具有階段性。“專項治黑”有明確的起止時間，一旦達(dá)到預(yù)期效果，則治理過程隨之結(jié)束，至于下一次行動何時啟動，則要取決于黑惡勢力犯罪的發(fā)展態(tài)勢。歷次打黑除惡的持續(xù)時間從幾個月到一年不等，此次掃黑除惡為期三年，雖然持續(xù)時間更長，但仍然體現(xiàn)出時間上的階段性。

最后，“專項治黑”的時空效果具有社會動員性。在“專項治黑”實施過程中，治理主體充分調(diào)用各種犯罪治理資源，運用暴風(fēng)驟雨般的執(zhí)法方式，通過召開全國性和地方性的會議定期公開打擊成效，建立多種投訴舉報渠道等方式進(jìn)行聲勢浩大的宣傳、動員等工作，社會知曉率高，人民群眾的參與渠道廣泛，整個“治黑”過程具有很強(qiáng)的社會動員能力。

三、 “專項治黑”的行動邏輯

從T縣的掃黑除惡實踐可以看出，手段“快速見效”且結(jié)果“清晰可見”是“專項治黑”的明顯優(yōu)勢?！翱焖僖娦А斌w現(xiàn)了政府對政治合法性的尋求，結(jié)果“清晰可見”又成為增強(qiáng)政府權(quán)威的再生產(chǎn)力量。“專項治黑”對民本思想的體現(xiàn)，對常規(guī)治理失靈的有效補(bǔ)位等構(gòu)成“專項治黑”的內(nèi)在邏輯。

（一）“專項治黑”的本源：對政治合法性的尋求

《通知》中明確“把掃黑除惡作為重大政治任務(wù)來抓”。黑惡勢力犯罪侵蝕基層政權(quán)，對政治合法性的嚴(yán)重破壞是必須對其進(jìn)行嚴(yán)厲打擊的根本原因，而“專項治黑”疾風(fēng)驟雨的打擊特點，可以高效地恢復(fù)政治認(rèn)同，樹立政府權(quán)威。

第一，黑惡勢力犯罪嚴(yán)重?fù)p害政治合法性。國外有實證研究表明，黑惡勢力犯罪通過拉攏行政人員，腐蝕政權(quán)，使得政府機(jī)構(gòu)成為個別利益的維護(hù)者，不能為廣大民眾提供公平的服務(wù)與機(jī)會，長此以往，將影響政府的能力，降低合法性，加劇政府機(jī)構(gòu)的脆弱性[8]。相比普通的違法犯罪，黑惡勢力犯罪危害深遠(yuǎn)，影響更加惡劣。尤其近年來，黑惡勢力犯罪以公司等表象合法的形式存在，行動更加隱蔽，危害后果更加不易被察覺。公職人員充當(dāng)“保護(hù)傘”引起權(quán)力尋租、腐敗等問題，嚴(yán)重侵蝕黨的肌體和基層政權(quán)。《南方周末》梳理了自1992年至2014年7月網(wǎng)絡(luò)公開可查的146份有關(guān)農(nóng)村涉黑的判決書，發(fā)現(xiàn)“涉黑村官中，22.5%的村官由黑社會性質(zhì)組織頭目包裝而成;67.5%的村官上任后，為了控制鄉(xiāng)村成了黑社會性質(zhì)組織頭目;還有一些黑社會性質(zhì)組織替村官打擊政治對手，干預(yù)農(nóng)村村官的選舉”[9]。2013年至2017年最高人民檢察院工作報告顯示，共起訴黑社會性質(zhì)組織犯罪8932人，立案偵查為黑惡勢力充當(dāng)“保護(hù)傘”的國家工作人員333人⑧。這兩組數(shù)據(jù)令人震驚，黑惡勢力犯罪對群眾的政治認(rèn)同和政府的政治權(quán)威都具有極其嚴(yán)重的破壞作用。

第二，“專項治黑”可以快速增強(qiáng)政治合法性。合法性包含“合法律性”和“有效性”兩個方面。在犯罪治理領(lǐng)域，政府有效性的直觀可量化的指標(biāo)是群眾對政府行為的認(rèn)可度以及對社會治安的滿意度。部分地市對掃黑除惡專項斗爭的群眾認(rèn)可度進(jìn)行了相關(guān)的數(shù)據(jù)統(tǒng)計。2018年7月，天津市掃黑辦委托市統(tǒng)計局社情民意調(diào)查中心對全市掃黑除惡專項斗爭進(jìn)行了抽樣調(diào)查，調(diào)查結(jié)果顯示，85.4%的受訪群眾認(rèn)為掃黑除惡專項斗爭取得了實際效果[10]。僅2018年上半年，全國檢察機(jī)關(guān)深入推進(jìn)掃黑除惡專項斗爭，批捕涉黑涉惡犯罪嫌疑人37398人、起訴15548人[11]，打掉了像吳學(xué)占、李麗娟等一批長期盤踞當(dāng)?shù)氐暮趷簞萘F(tuán)伙，成效顯著。實踐證明，“專項治黑”有助于增強(qiáng)人民群眾對政府治理能力和治理水平的認(rèn)同，展示出堅決、有力、高效的政府形象，鞏固和強(qiáng)化政治合法性基礎(chǔ)。

（二）“專項治黑”的內(nèi)生動力：行政文化的彌散

傳統(tǒng)文化中的民本思想以及“和合文化”深刻影響了行政理念、行政價值和行政習(xí)慣，而“回應(yīng)社會需要”和“集中力量辦大事”則是在這一行政文化指引下的具體實踐，“專項治黑”提供了現(xiàn)實樣例。

第一，“回應(yīng)社會需要”奠定“專項治黑”的決策基礎(chǔ)。對政府而言，政權(quán)穩(wěn)定必須建立在社會利益最大公約數(shù)基礎(chǔ)之上。對社會需要或公眾期待的回應(yīng)能力是“責(zé)任政府”的內(nèi)涵[12]?！皩ｍ椫魏凇笨煽焖倩謴?fù)社會治安秩序，是回應(yīng)公眾需求、增強(qiáng)公眾信心的重要舉措。同時，我國自古以來就有“政之所興在順民心，政之所廢在逆民心”“去民之患，如除腹心之疾”等民為邦本的思想，學(xué)界也曾論證“勤政為民是我國行政倫理的基本原則”[13]?？梢哉f，“專項治黑”既是“以民為本”思想的體現(xiàn)，更是“責(zé)任政府”構(gòu)建的要義，背后都體現(xiàn)了對社會需要的重視與回應(yīng)。

第二，“集中力量辦大事”的制度優(yōu)勢形塑“專項治黑”的決策思維。“集中力量辦大事”是我國在社會主義建設(shè)時期形成的一項政治優(yōu)勢。1982年，鄧小平在談?wù)摗傲濉庇媱潟r說：“社會主義同資本主義比較，它的優(yōu)越性就在于能夠做到全國一盤棋，集中力量，保證重點?！蔽覈且揽俊凹辛α哭k大事”這一優(yōu)勢，從新中國成立初期瀕臨經(jīng)濟(jì)崩潰的邊緣，集中有限的民力、民智，一步一步奠定了工業(yè)化基礎(chǔ)，推動了科學(xué)技術(shù)飛速發(fā)展，造就了經(jīng)濟(jì)騰飛的增長奇跡。“專項治黑”是這一優(yōu)勢的現(xiàn)實落地。一方面，黑惡勢力犯罪團(tuán)伙往往在當(dāng)?shù)卦嗄?，要想徹底清除并非易事，專項治理可以集中力量進(jìn)行精準(zhǔn)高效的打擊整治;另一方面，“集中力量辦大事”也深刻影響了社會治理主體的思維方式和決策慣習(xí)，為下一次“專項治黑”埋下伏筆。

（三）對“專項治黑”的治理技術(shù)依賴：常規(guī)治理失靈下的補(bǔ)位

面對轉(zhuǎn)型期社會矛盾激增、犯罪率居高不下的困境，警力不足、制度設(shè)計不完善等多方面的制衡，造成常規(guī)治理在打擊黑惡勢力犯罪方面效果不佳，且壓力型體制下政府受制于資源短板但又要凸顯治理績效的動機(jī)，使得“專項治黑”成為常規(guī)治理缺位下的必然選擇。

第一，犯罪治理資源瓶頸下的理性選擇。犯罪治理領(lǐng)域警力嚴(yán)重不足一直是困擾諸多警務(wù)工作正常有效開展的瓶頸。美國學(xué)者沃克（Samuel Walker）提出，如果一個國家的警察數(shù)量占總?cè)丝诒鹊陀诿咳f人口25名，那么在維護(hù)社會穩(wěn)定方面，這個國家的強(qiáng)制體系就難以具備基本效力[14]。我國的警力配置嚴(yán)重低于這一標(biāo)準(zhǔn)。警力資源的有限既決定了犯罪治理的形式，又使得如何分配資源成為關(guān)鍵。通常只有達(dá)到社會公眾容忍的極限，對社會的發(fā)展造成嚴(yán)重干擾的犯罪才會成為首先需要治理的公共議題。相比普通案件，黑惡勢力犯罪無論從組織嚴(yán)密程度還是社會危害性都使其成為犯罪治理的首要對象。同時，涉黑涉惡案件的辦理需要調(diào)用巨大的司法資源，采用常規(guī)治理的方式難以見效。也就是說，在控制犯罪的資源總量十分充裕的情況下，自然不需要通過常態(tài)化的“專項”方式來達(dá)到“治黑”的目標(biāo)，否則，“專項治黑”的模式就有存在的空間。

第二，制度能力不足下的階段性有效支撐。雖然我國的政治制度具有諸多優(yōu)勢，但制度能力與轉(zhuǎn)型期社會結(jié)構(gòu)劇烈變化不相適應(yīng)，削弱了對風(fēng)險沖突的控制力，導(dǎo)致社會失范現(xiàn)象多發(fā)。制度能力指用制度化的方式營造和提升社會環(huán)境，用以承載多重交織的社會關(guān)系，促進(jìn)資源整合，尋求國家、市場和市民之間的合作與互動的能力[15][16]。制度能力建設(shè)可以進(jìn)一步拆解為三個層次：一是對制度的構(gòu)建能力;二是能應(yīng)對潛在變化的適應(yīng)能力;三是與周圍環(huán)境進(jìn)行良性互動的能力。在“治黑”領(lǐng)域，這三個能力都存在不同程度的短板。在制度構(gòu)建方面，雖然強(qiáng)調(diào)綜合治理，但相應(yīng)的配套制度和機(jī)制并不完善。制度的缺失又影響了與社會環(huán)境的良性互動，“治黑”很難利用社會資源，更難以形成社會協(xié)同治理。因此，“專項治黑”也是在制度能力還不足以應(yīng)對黑惡勢力犯罪時的一種階段性與過渡性的支撐模式。

第三，壓力型體制下治理績效的呈現(xiàn)載體。壓力型體制是指一級政治組織為了完成上級下達(dá)的各項經(jīng)濟(jì)指標(biāo)，通過把任務(wù)量化分解和物質(zhì)化評價，以“一票否決制”促進(jìn)目標(biāo)完成的評價體系[17]。在我國，壓力型體制不僅用于完成經(jīng)濟(jì)目標(biāo)，還廣泛體現(xiàn)在社會、安全等方方面面，這是我國權(quán)力運行體制所具有的獨特特點。在壓力型體制下，領(lǐng)導(dǎo)干部面臨雙重壓力，一方面是來自上級的政績考核的壓力，另一方面是來自同級領(lǐng)導(dǎo)干部之間工作優(yōu)劣評判的競爭壓力。因此，能體現(xiàn)治理高效性的方式成為各級地方政府非常實用的選擇。犯罪率是衡量一個社會發(fā)展水平的指示器和晴雨表，對犯罪的有效控制也是各級政府治理能力和治理水平的直接體現(xiàn)。由于掌握信息的不完全，決策者在做出決定時都帶有一定的模糊性?！皩ｍ椫魏凇蹦Ｊ襟w現(xiàn)出的有效性，既避免了決策者采用新的治理策略帶來的模糊與不確定性，又能用顯而易見的“治黑”成效直接證明各級政府的治理能力。決策者很難拋棄行之有效的“專項治黑”模式，轉(zhuǎn)而尋求其他結(jié)果未知的治理工具[18]。

四、 有限否定——多重困境交織下的“專項治黑”

“專項治黑”在現(xiàn)階段雖然有存在的現(xiàn)實基礎(chǔ)，是治理主體基于治理實踐而作出的選擇。但從政府治理現(xiàn)代化的目標(biāo)看，“專項治黑”在成本、效果、過程等方面存在多重困境，對此應(yīng)予以正視，并尋求改進(jìn)之策。

（一）“專項治黑”的行政成本高昂

在掃黑除惡專項斗爭中，雖然各級政法機(jī)關(guān)仍然是主力，但民政局、教育局、城管等部門也都參與其中，調(diào)用相應(yīng)治理資源，承擔(dān)本系統(tǒng)掃黑除惡的宣傳、黑惡勢力的發(fā)現(xiàn)等工作。尤其是公安機(jī)關(guān)的警力調(diào)配、班次調(diào)整都圍繞掃黑除惡開展，相較于公安機(jī)關(guān)的日常巡邏、糾紛調(diào)解、治安案件辦理、其他類型刑事案件偵破等常規(guī)工作，“專項治黑”具有極高的時間、經(jīng)濟(jì)、人力成本，且持續(xù)時間越長，成本耗費越高。

（二）“專項治黑”治理內(nèi)卷化

在二十多年的“專項治黑”歷程中，黑惡勢力犯罪呈現(xiàn)一種“年年打年年有”的尷尬局面，出現(xiàn)治理內(nèi)卷化問題。內(nèi)卷化是指“在某一發(fā)展階段達(dá)到確定的形式后，便停滯不前或難以轉(zhuǎn)化成更高級的模式”[19]。這一狀況在2018年山西“小四毛”再次被捕一案中表現(xiàn)得尤為明顯。任愛軍（綽號“小四毛”）在20世紀(jì)90年代組建帶槍武裝，欺行霸市，無惡不作，在2000年打黑除惡專項斗爭中入獄服刑，期間通過收買山西各級監(jiān)獄管理系統(tǒng)負(fù)責(zé)人員，多次違規(guī)減刑，被判處無期徒刑但實則服刑9年零9個月即出獄，并重操舊業(yè)。直至2018年中央掃黑除惡第2督導(dǎo)組進(jìn)駐山西，“小四毛”才再次被繩之以法，繼而引發(fā)山西政法系統(tǒng)“地震”，大批官員落馬?！靶∷拿卑敢步忉屃恕皩ｍ椫魏凇钡臐撛诙贪?，即一旦“專項治黑”結(jié)束，相對集中的警務(wù)資源會恢復(fù)常態(tài)的分布格局。雖然專項行動對黑惡勢力犯罪有顯著的打擊和震懾作用，但不能做到標(biāo)本兼治持續(xù)有效，這使得“專項治黑”的結(jié)果呈現(xiàn)一種內(nèi)在的脆弱性，沒有實現(xiàn)治理效果的穩(wěn)定性，即治理長效性。

（三）“專項治黑”掩蓋日常治理短板

實現(xiàn)對犯罪的日常治理而不需要經(jīng)常性地開展專項行動是治理現(xiàn)代化的重要標(biāo)志。從治理資源的有限性看，實施“專項治黑”會擠占其他犯罪的日常治理資源，使得本就有限的治理資源難以應(yīng)付其他犯罪的常規(guī)治理，可能產(chǎn)生顧此失彼的后果，進(jìn)而使治理主體又采取專項治理的方式治理其他類型犯罪，落入“問題出現(xiàn)—專項治理—問題重現(xiàn)—新一輪專項治理”的循環(huán)中難以抽身，始終無法形成常規(guī)的治理機(jī)制?！皩ｍ椫魏凇钡母咝允蛊淇梢远唐趦?nèi)大幅提升政績水平，地方官員對此極易形成一種路徑依賴，喪失了去尋求根本解決之策的動力，治理能力不足以及制度建設(shè)的短板被掩蓋起來。從長遠(yuǎn)看，無益于治理水平的提升。

（四）“專項治黑”的實施過程亟須規(guī)范

在T縣公安機(jī)關(guān)的治黑實踐中，民警的工作重心幾乎全部放在掃黑除惡上，為了完成市局下達(dá)的指標(biāo)，存在一旦出現(xiàn)刑事案件就主動尋找是否是涉黑涉惡類案件的傾向。筆者和T縣公安局刑偵大隊副大隊長談到該問題，該隊長說道：“指標(biāo)的目的是為了激勵民警，跳一跳才夠得到的指標(biāo)才能發(fā)揮作用，有些能認(rèn)定黑惡勢力的肯定直接認(rèn)定，但實際中有一些模棱兩可的情況，按照黑惡勢力處理也符合規(guī)定的情況下會把這類案子算在掃黑除惡的指標(biāo)里。”⑤但這類模棱兩可的案件是否應(yīng)歸入掃黑除惡的戰(zhàn)果往往依靠辦案民警的個人判斷，帶有一定的主觀性。2018年底最高檢下發(fā)緊急通知，要求各地嚴(yán)格把握逮捕和訴訟，2019年媒體陸續(xù)曝光的貴陽一幼兒園懸掛掃黑標(biāo)語[20]、無錫幼兒園掃黑情況摸排報告[21]等新聞，都說明“治黑”的規(guī)范性仍然有待提升。在實踐中并不能排除掃黑除惡范圍有擴(kuò)大化的傾向，以及為了完成考核指標(biāo)出現(xiàn)“打黑”變“黑打”等情況。

五、 “專項治黑”的漸進(jìn)調(diào)適路徑

在治理領(lǐng)域，任何一種長效治理機(jī)制或模式必須具有可持續(xù)性?！皩ｍ椫魏凇钡亩嘀乩Ь撑c治理現(xiàn)代化的目標(biāo)存在抵牾。直接摒棄“專項治黑”的模式既不符合實際也不能立即取得實效，因此，應(yīng)采取逐步調(diào)適的策略，使“專項治黑”模式適應(yīng)治理現(xiàn)代化的發(fā)展趨勢。

（一）法治為本：強(qiáng)化法理型政治權(quán)威，提升“專項治黑”法治品質(zhì)

擁有法理型權(quán)威的政府⑨更容易贏得社會公眾廣泛而持久的認(rèn)同與支持。法理型權(quán)威與我國依法治國理念相契合，也是國家治理現(xiàn)代化過程的路標(biāo)和指引，是我國政治權(quán)威發(fā)展的最終目標(biāo)。在政治過程的實際運行中，有學(xué)者曾將我國現(xiàn)階段的權(quán)威類型描述為“法理性權(quán)威與卡里斯瑪權(quán)威混合的合法性基礎(chǔ)”[22]。雖然我國法制建設(shè)的進(jìn)程突飛猛進(jìn)，取得了顯著成效，但發(fā)展的不均衡性決定了法理型權(quán)威還不是政治合法性的主導(dǎo)與絕對來源。

在“專項治黑”二十多年的實踐中，法治化程度、規(guī)范化水平不斷提升，2018年掃黑除惡專項斗爭再次明確“依法框架”。相比以往打黑除惡，其實施的程序更加規(guī)范，但仍然存在以行政命令來獲取權(quán)力合法性的情況。因此，在邁向治理現(xiàn)代化的過程中，應(yīng)將“專項治黑”的決策制定、執(zhí)行的全過程納入法制化、程序化的框架中，“以傳統(tǒng)合法性的量減換取現(xiàn)代合法性的量增”[23]，厚植“專項治黑”的法治內(nèi)涵，實現(xiàn)“規(guī)則之治”。

（二）制度立基：增強(qiáng)制度供給和制度創(chuàng)新能力，提升日常治理有效性

在國家能力理論中，制度能力直接反映國家治理現(xiàn)代化的水平。治理黑惡勢力犯罪需要建構(gòu)完善的制度體系，強(qiáng)化制度能力，實現(xiàn)日常治理。

一方面，應(yīng)進(jìn)一步完善“專項治黑”模式的啟動、實施、反饋、評價環(huán)節(jié)。在啟動前要注意何時啟動，由誰來啟動，是否進(jìn)行了相關(guān)的民意民情調(diào)研與案情研判工作，而不是單單依靠政府官員的注意力與價值偏好來決定，是否形成了一整套完整的測量指標(biāo)體系、設(shè)定了科學(xué)的預(yù)警閾值，不能僅因個案引發(fā)的社會關(guān)注而被動應(yīng)對。在實行階段，明確統(tǒng)一的指揮協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)，強(qiáng)化信息共享，統(tǒng)籌不同部門之間的人員調(diào)配，加強(qiáng)執(zhí)法協(xié)助和矛盾調(diào)解。嚴(yán)格在法律規(guī)定的框架內(nèi)打擊黑惡勢力違法犯罪，既要杜絕除惡不盡，又不能人為設(shè)定打擊指標(biāo)，要避免范圍擴(kuò)大化、界限模糊化，把本不是涉黑涉惡的案件充數(shù)處理，這都不符合“治黑”行動的初衷。在反饋階段，要按照預(yù)先設(shè)定的考核目標(biāo)，如實、客觀地評價“專項治黑”的效果，分析存在的問題與不足，避免數(shù)字政績、注水政績。以科學(xué)性的評估為修正以后的“治黑”行動以及類似行動提供有益的經(jīng)驗和借鑒。

另一方面，把專項治理和系統(tǒng)治理、綜合治理、依法治理、源頭治理統(tǒng)籌結(jié)合。黑惡勢力的形成和發(fā)展是一個長期積累的過程，其犯罪涉及社會生活各領(lǐng)域的問題，對這類長期積累的沉疴性、綜合性問題，從制度構(gòu)建、制度實施、制度更新等多個環(huán)節(jié)綜合發(fā)力。既需要配套制度體系，減少制度的結(jié)構(gòu)性缺陷;又需要進(jìn)一步鞏固基層組織建設(shè)，提高基層的治理水平，充分了解社會各階層的訴求與困境，減少黑惡勢力犯罪發(fā)生的誘因;同時，避免出現(xiàn)“治理真空”，加強(qiáng)對涉及復(fù)雜利益關(guān)系、多元利益主體的領(lǐng)域、行業(yè)的治理與規(guī)范，有效鏟除黑惡勢力產(chǎn)生的土壤，凈化社會環(huán)境。此外，日常治理能解決的應(yīng)避免啟動“專項”的方式，“專項”的方式一旦發(fā)揮實效，應(yīng)充分吸取經(jīng)驗，加強(qiáng)相關(guān)制度建設(shè)，轉(zhuǎn)為日常治理。

（三）協(xié)作共治：建立“一主多元”的治理機(jī)制，實現(xiàn)社會組織化參與

以彼得·埃文斯等學(xué)者為代表的國家與社會共治理論強(qiáng)調(diào)國家與社會的良性互動，國家制度通過建立一個促進(jìn)公民參與的環(huán)境，實現(xiàn)國家與社會共治[24]?！皩ｍ椫魏凇蹦Ｊ揭揽靠茖又?，治理資源主要局限在科層體系之內(nèi)，雖然社會公眾在舉報、投訴等提供線索方面有所參與，但參與層次不高、參與范圍有限，社會力量沒有其他渠道和方式進(jìn)入到“治黑”的啟動、實施等階段。同時，治理主體也難以利用社會中的豐富資源?！爸魏凇边^程仍然是行政主體主導(dǎo)，并沒有實現(xiàn)“治黑”模式的實質(zhì)性轉(zhuǎn)變和向更高級別發(fā)展。因此，只有轉(zhuǎn)變依靠強(qiáng)大的行政權(quán)力實施治理并借以創(chuàng)造更大的行政權(quán)力的治理方式，充分發(fā)掘社會中的資源潛力、治理潛力、工具潛力，更高質(zhì)量的犯罪治理才得以可能。對此，要盡可能廣泛地引導(dǎo)社會力量參與到發(fā)現(xiàn)、打擊黑惡勢力犯罪等環(huán)節(jié)，加強(qiáng)協(xié)同治理。

要實現(xiàn)協(xié)同共治，行政主體與社會在公共事務(wù)處理過程中的結(jié)構(gòu)功能關(guān)系應(yīng)進(jìn)行相應(yīng)調(diào)整。在“治黑”領(lǐng)域，需要從政法機(jī)關(guān)單一主導(dǎo)向社會多元參與轉(zhuǎn)型。對此，筆者提出“一主多元”的治理機(jī)制。其中，“一主”主要指行政權(quán)威，是“治黑”的啟動、實施過程中的主導(dǎo)力量;“多元”指社會力量，可以是公眾，也可以是其他企事業(yè)單位、社會組織等。協(xié)同共治的前提要有系統(tǒng)的頂層設(shè)計，流暢的運作機(jī)制以及清晰的責(zé)任邊界。行政主體有義務(wù)建立制度化的協(xié)商對話機(jī)制，如建立和完善民情民意收集制度、“治黑”決策啟動聽證制度、行動效果公示制度等，為社會參與“治黑”提供制度化的途徑。社會公眾和各類組織也有義務(wù)提升自身的參與理性，實現(xiàn)組織化、規(guī)范化參與，推動“治黑”模式實現(xiàn)由“一家獨攬”向“合作共治”的轉(zhuǎn)變。

注釋：

①“治黑”包含了對黑社會性質(zhì)組織和惡勢力、惡勢力集團(tuán)犯罪的打擊整治?！缎谭ā返?94條與《關(guān)于辦理黑惡勢力犯罪案件若干問題的指導(dǎo)意見》第14條對黑社會性質(zhì)組織和惡勢力進(jìn)行了明確界定。

②根據(jù)學(xué)術(shù)慣例，本文所用地名、人名均經(jīng)過處理后使用。

③參見王東杰：《T縣“掃黑除惡”調(diào)研日志：訪談T縣教育局ZWY》，2019年4月24日。

④參見王東杰：《T縣“掃黑除惡”調(diào)研日志：訪談T縣公安局刑偵大隊副大隊長LZ》，2019年4月26日。

⑤在該派出所，糾紛類警情占每日警情的絕大部分，民警完全處理完一個糾紛案件，加上各種文書制作并上傳至辦案系統(tǒng)，通常需要三天左右的時間。

⑥ “問人兒”指的是對嫌疑人進(jìn)行訊問，《公安機(jī)關(guān)辦理刑事案件程序規(guī)定》要求訊問必須由兩名民警進(jìn)行。參見王東杰：《T縣“掃黑除惡”調(diào)研日志：訪談T縣公安局S派出所警長ZH》，2019年5月9日。

⑦參見王東杰：《T縣“掃黑除惡”調(diào)研日志：訪談T縣公安局政委LXD》，2019年4月29日。

⑧參見2018年最高人民檢察院工作報告。

⑨所謂法理型權(quán)威，是指政黨把政治合法性建立在程序化的機(jī)制、理性精神和法治原則之上，政府的權(quán)威來源于法律。

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