夏素萌

摘要：云南特色農(nóng)業(yè)主要指高原特色農(nóng)業(yè)。發(fā)展高原特色農(nóng)業(yè)，是云南突破傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)發(fā)展瓶頸的關(guān)鍵。為此，政府增加了在資金和政策上的扶持，建立高原特色農(nóng)業(yè)專項(xiàng)基金、產(chǎn)業(yè)發(fā)展基金，從而確保其健康發(fā)展。但是在實(shí)際運(yùn)作中存在專項(xiàng)資金投入力度不夠、基金發(fā)展環(huán)境不完善、職責(zé)定位不明確等問(wèn)題。為此，本文從四個(gè)方面提出建議。

關(guān)鍵詞：高原特色農(nóng)業(yè) 農(nóng)業(yè)專項(xiàng)資金 產(chǎn)業(yè)發(fā)展基金

一、引言

云南省農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)資源得天獨(dú)厚，優(yōu)勢(shì)明顯。“十三五”時(shí)期，政府將發(fā)展高原特色現(xiàn)代農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)作為一個(gè)重點(diǎn)項(xiàng)目來(lái)發(fā)展和推動(dòng)。2016年，云南省重點(diǎn)產(chǎn)業(yè)發(fā)展母基金在昆明正式設(shè)立，利用財(cái)政資金設(shè)立產(chǎn)業(yè)投資基金，通過(guò)資本撬動(dòng)，帶動(dòng)產(chǎn)業(yè)發(fā)展，此舉顯得尤為重要。對(duì)于特色農(nóng)業(yè)，國(guó)外學(xué)者斯蒂格利茨（2000）認(rèn)為：“特色農(nóng)業(yè)是一種基于地區(qū)優(yōu)勢(shì)，生產(chǎn)出有地區(qū)持色、市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)力農(nóng)產(chǎn)品的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)類型”;對(duì)于產(chǎn)業(yè)投資發(fā)展基金，史張彰（2005）指出：農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)投資基金作為一種全新的制度應(yīng)運(yùn)而生，使農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)投資和資本市場(chǎng)融資有機(jī)地結(jié)合在一起，為我國(guó)農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)項(xiàng)目提供了巨大的資金支持，其通過(guò)實(shí)證分析發(fā)現(xiàn)市場(chǎng)資金對(duì)農(nóng)業(yè)的發(fā)展效果明顯，進(jìn)一步提出我國(guó)應(yīng)盡快建立農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)發(fā)展基金。韓斌、闞曉西、申婷婷（2010）提出建立農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)發(fā)展基金的必要性。廖建湘（2012）考察農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)投資基金，研究了雙重委托代理機(jī)制等在內(nèi)的農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)投資基金的治理問(wèn)題，為人們研究農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)投資基金提供了一個(gè)新的視角。曹志艷（2014）提出了農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)發(fā)展基金產(chǎn)融結(jié)合的發(fā)起模式。綜上所述，設(shè)立產(chǎn)業(yè)投資基金是云南一項(xiàng)重大改革和創(chuàng)新工作，其中，高原特色農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)投資基金對(duì)于增強(qiáng)云南省農(nóng)業(yè)的發(fā)展，增加農(nóng)民收入，具有十分重要的作用。

二、高原特色農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)投資基金的分類

（一）高原特色農(nóng)業(yè)專項(xiàng)資金

高原特色農(nóng)業(yè)發(fā)展的政府扶持專項(xiàng)資金，其補(bǔ)助對(duì)象是在云南境內(nèi)建立并直接從事高原特色農(nóng)業(yè)的生產(chǎn)和經(jīng)營(yíng)活動(dòng)，同時(shí)與農(nóng)戶利益息息相關(guān)的具備法人資格的企業(yè)、合作組織或農(nóng)技服務(wù)單位。主要通過(guò)無(wú)償補(bǔ)助的形式對(duì)高原特色農(nóng)業(yè)給予貨幣或非貨幣性的補(bǔ)助：一是財(cái)政撥款，如農(nóng)田水利建設(shè)的專項(xiàng)資金。經(jīng)統(tǒng)計(jì)，2017年，云南省地方政府一般公共預(yù)算支出為5712.97億元，674.82億元財(cái)政資金用于農(nóng)林水事務(wù)支出;二是財(cái)政貼息。貼息有兩種方式，一種是給貸款對(duì)象發(fā)放利息的補(bǔ)貼金，另一種方式是直接替貸款人向銀行支付部分或全部貸款利息，三是無(wú)償劃撥非貨幣性資產(chǎn)，如土地使用權(quán)等。

專項(xiàng)資金的投入能促進(jìn)農(nóng)民收入及其政府財(cái)政預(yù)算收入増加。發(fā)展特色農(nóng)業(yè)能保持云南省農(nóng)業(yè)持續(xù)、穩(wěn)定的發(fā)展，對(duì)于增加農(nóng)民收入、提高云南省生產(chǎn)總值、增加財(cái)政收入，均有促進(jìn)作用。隨著特色農(nóng)業(yè)的發(fā)展，云南省農(nóng)業(yè)總產(chǎn)值在逐年遞增，由2013年底的農(nóng)業(yè)總產(chǎn)值1860.80億元，到2017年底達(dá)到2338.37元，增長(zhǎng)了25.7%。

政府財(cái)政收入近五年來(lái)一直呈増長(zhǎng)趨勢(shì)，2017年底政府公共財(cái)政預(yù)算收入達(dá)1886.17億元，比2013年底的1611.30億元增長(zhǎng)了約17.1%。

（二）高原特色農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)發(fā)展基金

結(jié)合云南省高原特色農(nóng)業(yè)發(fā)展的實(shí)際情況，現(xiàn)階段所提供的專項(xiàng)資金還遠(yuǎn)遠(yuǎn)無(wú)法滿足當(dāng)?shù)貙?duì)資金的實(shí)際需求，融資渠道過(guò)于狹窄。中央在2009年的“一號(hào)文件”中第一次提出“具備條件的地區(qū)可以建立政策性的農(nóng)業(yè)發(fā)展基金或農(nóng)業(yè)投資公司”，次年更加明確提出“建立農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)發(fā)展基金”。在這種環(huán)境和形勢(shì)下，專門針對(duì)農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)的發(fā)展基金形成，云南省設(shè)立的基金重點(diǎn)扶持有著較高市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)力、擁有資源優(yōu)勢(shì)、科技含量較高的農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)，概括起來(lái)就是扶持高原特色農(nóng)業(yè)。

1.高原特色農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)發(fā)展基金的設(shè)立要求。一是堅(jiān)持政府引導(dǎo)：對(duì)于云南省目前的發(fā)展現(xiàn)狀來(lái)說(shuō)，一方面，產(chǎn)業(yè)發(fā)展基金融資模式還不健全，發(fā)展環(huán)境還不完善，并且運(yùn)用于農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)中的資金更少，這就需要政府去領(lǐng)導(dǎo)、支持，在政策上給予對(duì)高原特色農(nóng)業(yè)發(fā)展的支持;另一方面，因?yàn)檗r(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)發(fā)展基金需要募集大量資金，目前，根據(jù)云南省的實(shí)際情況，如果單純的依靠分散資金，可能達(dá)不到一定的基金規(guī)模，這就需要政府鼓勵(lì)引導(dǎo)銀行、金融機(jī)構(gòu)或大型企業(yè)積極融資。2018年，云南省發(fā)改委公布了《2016年云南省重點(diǎn)產(chǎn)業(yè)發(fā)展基金項(xiàng)目中期績(jī)效再評(píng)價(jià)報(bào)告》。其中，高原特色農(nóng)業(yè)基金募集情況如表1所示，基金的組織管理情況如表2所示。

二是堅(jiān)持以產(chǎn)業(yè)為主導(dǎo)：在基金的投資上，高原特色農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)發(fā)展基金要堅(jiān)持以產(chǎn)業(yè)為主導(dǎo)，優(yōu)先選擇科技型、潛力巨大、發(fā)展前景好的特色農(nóng)業(yè)項(xiàng)目。力?；鹩迷谧钚枰С值牡胤剑源龠M(jìn)高原特色農(nóng)業(yè)的快速發(fā)展。三是堅(jiān)持市場(chǎng)導(dǎo)向：在基金的管理方面上，高原特色農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)發(fā)展基金要根據(jù)市場(chǎng)要求，對(duì)基金的管理團(tuán)隊(duì)進(jìn)行嚴(yán)格要求，強(qiáng)化資本、運(yùn)營(yíng)模式的管理，建立符合市場(chǎng)需求的基金管理體制。

2.高原特色農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)發(fā)展基金的設(shè)立形式。高原特色農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)發(fā)展基金是由基金的發(fā)起人發(fā)起，基金的購(gòu)買人認(rèn)購(gòu)，在共享、自愿的基礎(chǔ)上設(shè)立的契約型基金。

基金的發(fā)起人即普通合伙人，是基金組織團(tuán)體。一方面，發(fā)起人在基金的發(fā)行中起到首要作用，所以必須對(duì)發(fā)起人的資格進(jìn)行嚴(yán)格的審查，保障基金投資者合法權(quán)益不受損害。另一方面，根據(jù)基金的特點(diǎn)不僅提供資金上的支持，還要提供基金經(jīng)營(yíng)管理經(jīng)驗(yàn)。所以在高原特色農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)發(fā)展投資基金的發(fā)起人中要具備兩方面能力的團(tuán)隊(duì)，一部分發(fā)起人要具有雄厚的資本實(shí)力，另一部分發(fā)起人要具有豐富的資本經(jīng)營(yíng)管理經(jīng)驗(yàn)?；鸬馁?gòu)買者即有限合伙人，即基金的投資人，是基金的所有者、基金收益的受益人，不參與管理或控制基金的投資業(yè)務(wù)，但有權(quán)監(jiān)督發(fā)起人執(zhí)行合伙事務(wù)，以出資額為限承擔(dān)有限責(zé)任。

3.高原特色農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)發(fā)展基金的運(yùn)作過(guò)程。高原特色農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)發(fā)展基金的運(yùn)作過(guò)程包括三個(gè)步驟，即融資、投資以及退出。

一是融資過(guò)程：融資過(guò)程就是合伙人通過(guò)發(fā)行基金份額，以私募基金的形式向政府、企業(yè)、機(jī)構(gòu)團(tuán)體以及居民籌集資金。二是投資過(guò)程：基金公司對(duì)這些高原特色農(nóng)業(yè)項(xiàng)目進(jìn)行篩選，通過(guò)考察、調(diào)研以及專家評(píng)審，選出發(fā)展?jié)摿?、農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量有保證及有市場(chǎng)發(fā)展?jié)摿Υ蟮霓r(nóng)業(yè)項(xiàng)目，再對(duì)這些預(yù)先選出的高原特色農(nóng)業(yè)項(xiàng)目進(jìn)行項(xiàng)目評(píng)估，最終選出最具有投資價(jià)值的高原特色農(nóng)業(yè)項(xiàng)目進(jìn)行投資。三是退出過(guò)程：是指在高原特色農(nóng)業(yè)項(xiàng)目成功后，將所持有的股份賣出，實(shí)現(xiàn)基金投資者的増值收益。

三、政府資金扶持中存在的問(wèn)題分析

（一）高原特色農(nóng)業(yè)專項(xiàng)資金在扶持中存在的問(wèn)題分析

專項(xiàng)資金投入力度不夠，盡管政府給予的資金扶持力度每年都在增加，然而依然無(wú)法與實(shí)際發(fā)展所需保持平衡。如2014年，臨滄市安排高原特色農(nóng)業(yè)專項(xiàng)發(fā)展資金3000萬(wàn)元，統(tǒng)籌用于咖啡、茶葉等高原特色優(yōu)勢(shì)產(chǎn)業(yè)發(fā)展。但是，從總體上看，投資力度對(duì)于云南省的發(fā)展來(lái)說(shuō)還是不夠，不能滿足云南省高原特色農(nóng)業(yè)的發(fā)展需要。

資金管理缺乏嚴(yán)謹(jǐn)?shù)目己吮O(jiān)督體系，近些年，就高原特色農(nóng)業(yè)專項(xiàng)資金問(wèn)題，政府增加了監(jiān)管力度，然而實(shí)際中的支農(nóng)項(xiàng)目眾多，資金大多由幾個(gè)部門分別管理，而這些部門對(duì)資金的管理所采取的具體措施又存在差異，缺乏統(tǒng)一的規(guī)范，極易導(dǎo)致項(xiàng)目資金脫離有效的監(jiān)管，在缺少嚴(yán)格管理的情況下，就會(huì)造成監(jiān)督有失規(guī)范，缺少透明度;另外，對(duì)項(xiàng)目資金進(jìn)行績(jī)效評(píng)價(jià)時(shí)，盡管在這個(gè)過(guò)程中，政府是第一個(gè)對(duì)支農(nóng)資金進(jìn)行績(jī)效評(píng)價(jià)的環(huán)節(jié)，而且也制定了很多具有針對(duì)性的評(píng)級(jí)指標(biāo)及體系，然而這些體系目前還不具備規(guī)范性，同時(shí)缺乏制度化。目前開展的績(jī)效評(píng)價(jià)，也多用于對(duì)區(qū)域間資金的分配和調(diào)整，還未上升到高原特色農(nóng)業(yè)專項(xiàng)資金的建立和政府扶持預(yù)算的高度。

（二）高原特色農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)發(fā)展基金在扶持中存在的問(wèn)題分析

與其他省份相比，云南省的經(jīng)濟(jì)發(fā)展速度相對(duì)緩慢，特色農(nóng)業(yè)區(qū)建設(shè)速度相對(duì)落后，單一的依靠政府的資金扶持無(wú)法從根本上解決資金短缺問(wèn)題，所以需要政府積極的引導(dǎo)，使更多產(chǎn)業(yè)投資基金填補(bǔ)剩余的資金缺口。但是從目前云南的基金發(fā)展情況來(lái)看，還存在很多問(wèn)題，比如金融機(jī)構(gòu)參與度低、基金管理和使用缺乏合理性、退出機(jī)制單一等，進(jìn)而制約了特色產(chǎn)業(yè)基金的快速發(fā)展。

從基金發(fā)展環(huán)境角度來(lái)看，昆明市政府為了使專項(xiàng)基金能夠得到更好的發(fā)展，近些年陸續(xù)頒布了關(guān)于基金的管理辦法，這些辦法大都是從整體方向和角度制定的，而專門就高原特色農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)發(fā)展而制定的基金政策或法規(guī)還沒有出臺(tái)，同時(shí)與產(chǎn)業(yè)發(fā)展基金有關(guān)的政策等還不夠成熟和完善，所以還需政府加強(qiáng)在政策上的扶持，在融資方面，因?yàn)樘厣r(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)籌資規(guī)模的要求都比較高，而主要通過(guò)銀行和其他金融機(jī)構(gòu)、當(dāng)?shù)佚堫^企業(yè)以及居民的投資還遠(yuǎn)遠(yuǎn)無(wú)法滿足融資目標(biāo)的需求。在投資方面，基金管理機(jī)構(gòu)對(duì)提交的申報(bào)項(xiàng)目未按審核制度和流程等進(jìn)行公平、公開的篩選，整個(gè)過(guò)程脫離了有效的監(jiān)管，缺乏相關(guān)機(jī)制的保障。在退出機(jī)制方面，目前使用的退出方式非常有限，比如上市、股權(quán)出售、兼并或收購(gòu)、破產(chǎn)清算等。

四、對(duì)策建議

（一）加大政府政策扶持力度

云南省高原特色農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)投資基金必須要有政府給予政策上的扶持。第一，從農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)基金環(huán)境角度來(lái)說(shuō)，政府必須給予高度重視，要在最短的時(shí)間里加快對(duì)基金政策的建立和完善，使基金發(fā)展更加標(biāo)準(zhǔn)和規(guī)范，政府要給予充分的保障。第二，政府要加強(qiáng)對(duì)農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)基金的正確引導(dǎo)，若要確?；鸬捻樌闪?，同時(shí)可以被充分的利用，必須要有政府的全力支持。為了使高原特色農(nóng)業(yè)發(fā)展基金的作用和效力得到充分發(fā)揮，推動(dòng)農(nóng)業(yè)的快速發(fā)展，政府應(yīng)加強(qiáng)以下幾方面的改進(jìn)：首先，制定稅收優(yōu)惠政策，并使其落到實(shí)處。比如可以除去股息后再征收稅額，或者將收益免稅期進(jìn)行延長(zhǎng)等;其次，不斷完善特色農(nóng)業(yè)的政策體系，對(duì)惠農(nóng)政策的內(nèi)容加以完善，各項(xiàng)操作流程盡量簡(jiǎn)化，為專項(xiàng)基金的發(fā)展創(chuàng)造穩(wěn)定良好的經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)和環(huán)境;再次，不僅要依靠政府對(duì)專項(xiàng)基金給予資金上的支持，另外也要引導(dǎo)基金發(fā)起人開展籌資活動(dòng)，出臺(tái)發(fā)展農(nóng)業(yè)基金的優(yōu)惠政策，從而使更多金融機(jī)構(gòu)、龍頭企業(yè)、廣大居民支持高原特色農(nóng)業(yè)的發(fā)展，比如可以將過(guò)程中的涉政事務(wù)進(jìn)行簡(jiǎn)化處理等。作為政府，必須加大對(duì)惠農(nóng)政策的落實(shí)，并使其不斷完善，鼓勵(lì)和支持涉及發(fā)展農(nóng)業(yè)的相關(guān)事務(wù)，激發(fā)各界參與農(nóng)業(yè)活動(dòng)的熱情與積極性，從而推動(dòng)高原特色農(nóng)業(yè)的快速發(fā)展。

（二）加大政府資金扶持力度

云南省在本身具備的生態(tài)優(yōu)勢(shì)下，大力發(fā)展高原特色農(nóng)業(yè)，積極開展農(nóng)業(yè)的轉(zhuǎn)型和升級(jí)。而開展一切活動(dòng)的基礎(chǔ)必須要有完善的基礎(chǔ)設(shè)施給予保障，然而云南在此方面的建設(shè)依舊比較薄弱，主要表現(xiàn)在：第一，農(nóng)產(chǎn)品物流設(shè)施建設(shè)落后，無(wú)法適應(yīng)時(shí)代的發(fā)展要求，交通條件有限，其中怒江、臨滄、迪慶尚未開通高速，全省還有6個(gè)縣未開通高等級(jí)公路，支線以及鄉(xiāng)村公路發(fā)展更是嚴(yán)重滯后;第二，農(nóng)田水利建設(shè)落后，灌溉設(shè)施無(wú)法滿足當(dāng)?shù)貙?shí)際灌溉需求。這就要求政府必須增加資金方面的支持，新修水利，建立物流配套設(shè)施，以確保高原特色農(nóng)業(yè)的快速發(fā)展。

另外，云南省高原特色農(nóng)業(yè)科技含量低，生產(chǎn)基地的設(shè)施不完善，農(nóng)民的現(xiàn)代化意識(shí)、知識(shí)結(jié)構(gòu)以及技能都明顯落后，從而延緩了當(dāng)?shù)靥厣r(nóng)業(yè)的發(fā)展進(jìn)程。因此政府要給予資金、科研等方面的投入，并加強(qiáng)對(duì)設(shè)施的建設(shè)和完善;另外還要給予人力資本上的投入，對(duì)當(dāng)?shù)剞r(nóng)戶進(jìn)行專業(yè)農(nóng)事生產(chǎn)知識(shí)的傳授，對(duì)相關(guān)知識(shí)進(jìn)行宣傳，或者進(jìn)行培訓(xùn)，從而使人才資本不斷提高。

（三）建立多元化的投融資體系

從目前來(lái)看，制約高原特色農(nóng)業(yè)發(fā)展最主要的問(wèn)題就是缺乏足夠的資金，只有資金問(wèn)題得到有效緩解，產(chǎn)業(yè)發(fā)展進(jìn)程就會(huì)大大加快。因此，政府鼓勵(lì)并積極引導(dǎo)發(fā)展多元化的融資渠道和相關(guān)機(jī)制，使各類資金不斷流入高原特色農(nóng)業(yè)的發(fā)展中來(lái)。政府首先要加大對(duì)農(nóng)業(yè)專項(xiàng)資金的投入，二是積極引導(dǎo)金融機(jī)構(gòu)資本投入，三是積極鼓勵(lì)社會(huì)資本投入。

（四）優(yōu)化政府扶持資金的支出結(jié)構(gòu)

如今，經(jīng)濟(jì)發(fā)展速度不斷加快，政府也加大了對(duì)高原特色農(nóng)業(yè)的資金支持，然而，由于目前制定的支農(nóng)資金分配和使用制度尚不完善，從而導(dǎo)致資金并未有效地運(yùn)用到農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)發(fā)展中，未使資金的生產(chǎn)效率得到最大程度的發(fā)揮，因而優(yōu)化資金支出結(jié)構(gòu)對(duì)于發(fā)展高原特色農(nóng)業(yè)的持續(xù)健康發(fā)展具有重要的現(xiàn)實(shí)意義。

基金項(xiàng)目：云南師范大學(xué)研究生科研創(chuàng)新基金項(xiàng)目。

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（作者單位：云南師范大學(xué)）