張兵 白祥

[摘要]瑪納斯縣被確定為自治區(qū)林權(quán)制度改革試點(diǎn)縣之后，始終牢牢把握改革主線，政府通過加強(qiáng)政策引導(dǎo)、高位推動、分步實(shí)施、有序開展等措施，逐步緩解了瑪納斯縣集體林權(quán)改革中面臨的棘手問題，并取得了一定的成效。

[關(guān)鍵詞]集體林權(quán)改革;措施;成效;瑪納斯縣

[中圖分類號]F326.22 [文獻(xiàn)標(biāo)識碼]A

集體林權(quán)制度改革是一項(xiàng)全方位的改革，是通過對林業(yè)用地的使用權(quán)和所屬林木的所有權(quán)、經(jīng)營權(quán)、處置權(quán)等進(jìn)行確權(quán)和明晰產(chǎn)權(quán)為主要目的的改革，其核心在于：確定經(jīng)營人和所有人的權(quán)利邊界，完善相關(guān)制度建設(shè)和深化主要體制改革，保障農(nóng)民對林地林木的權(quán)利。概括來說就是把最次等的土地，包括林地、山區(qū)、沙地的經(jīng)營權(quán)交給農(nóng)民，有使用的權(quán)力，讓大家的聰明智慧能夠充分的發(fā)揮出來。

瑪納斯縣屬于半干旱地區(qū)，水儲量非常匱乏，土地瘠薄，作為林改百強(qiáng)試點(diǎn)縣，瑪納斯縣的集體林權(quán)改革非常具有代表性，它的集體林權(quán)改革的一些措施在整個(gè)半干旱區(qū)林改過程中都非常具有推廣價(jià)值，相同或者相似的地區(qū)也可采用瑪納斯縣林權(quán)改革的一些做法來推進(jìn)本地區(qū)的集體林權(quán)改革。

1 瑪納斯縣集體林權(quán)改革的具體措施

1.1 瑪納斯縣集體林權(quán)改革的流程

1.1.1 領(lǐng)導(dǎo)重視，高位推動。瑪納斯縣政府非常重視集體林權(quán)改革工作，把林業(yè)改革工作作為重要工程，明確規(guī)定了縣、鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）、村主要領(lǐng)導(dǎo)為林改工作第一主要責(zé)任人，由下而上簽訂林改責(zé)任狀，將此項(xiàng)改革完成情況作為工作考核、評價(jià)干部的重要內(nèi)容，之后在全縣形成了黨委政府統(tǒng)一管理、林業(yè)部門督促指導(dǎo)、鎮(zhèn)村兩級具體操作、一級抓一級、層層抓落實(shí)的良好工作格局。工作人員在深入調(diào)研、征求民意的基礎(chǔ)上，又先后幾次召開對應(yīng)主題會議，專題研究和部署林權(quán)制度改革工作，并且制定出了符合農(nóng)村實(shí)際生活、符合農(nóng)民真實(shí)意愿的一系列措施，為順利實(shí)施林改工作提供了有力依據(jù)。

1.1.2 分步實(shí)施，有序開展?，敿{斯縣多次召開了專題會議，傳達(dá)學(xué)習(xí)全國和區(qū)、州集體林權(quán)制度改革的有關(guān)精神，制定下發(fā)了《瑪納斯縣集體林權(quán)制度改革宣傳工作實(shí)施方案》。與此同時(shí)，利用廣播、電視、發(fā)放宣傳單和出動宣傳車等多種形式，大力宣傳林業(yè)改革工作的意義、方法、步驟和相應(yīng)的政策與法規(guī)，以確保林改工作能夠家喻戶曉、人人皆知，激發(fā)了廣大農(nóng)民參與林權(quán)改革的積極性。

1.1.3 摸清底數(shù)，制定方案。按照全縣林改實(shí)施方案，調(diào)查掌握各鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村林地資源、權(quán)屬狀況，根據(jù)各地實(shí)際情況，“改什么、怎么改、改多少”都由廣大村民來決定，不以“林權(quán)均戶”作為衡量林改成敗的唯一標(biāo)準(zhǔn)，鼓勵制定“一村一改”的模式。

1.1.4 實(shí)地勘界，確權(quán)登記。在縣、鄉(xiāng)林改工作人員的指導(dǎo)下，對林地逐塊逐家進(jìn)行了調(diào)查和登記，明確四周的界限，并將確權(quán)結(jié)果向大家公示。

1.1.5 簽訂合同，調(diào)處爭議。確權(quán)公示結(jié)果沒有異議后，按照承包方式的不同，簽訂統(tǒng)一規(guī)范的合同，經(jīng)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府審核后，報(bào)林業(yè)局備案。林權(quán)有爭議的，本著“尊重歷史、依法依規(guī)”的原則，通過協(xié)商妥善解決。

1.1.6 建檔發(fā)證。經(jīng)鄉(xiāng)鎮(zhèn)審核的林權(quán)登記基礎(chǔ)資料報(bào)林業(yè)局審核登記，由相關(guān)工作人員核準(zhǔn)后頒發(fā)林權(quán)證，并按照林改建檔要求及時(shí)將林改基礎(chǔ)資料歸檔。

1.2 瑪納斯縣集體林權(quán)改革呈現(xiàn)的特征

瑪納斯縣集體林權(quán)改革的具體做法，主要體現(xiàn)在把握好“六關(guān)”，以確保整個(gè)縣農(nóng)村林改工作質(zhì)量。

1.2.1 改革方案制定關(guān)。各個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)在深入調(diào)研的基礎(chǔ)上，結(jié)合本地實(shí)際，制定出了具有較強(qiáng)操作性的村級林改實(shí)施方案，實(shí)行村民戶代表簽字表決方案，縣林改辦指導(dǎo)把關(guān)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)認(rèn)真審批，嚴(yán)格落實(shí)“群眾參與、群眾決策、逐級審批”的要求，確保了林權(quán)改革方案的實(shí)效性和可操作性。

1.2.2 典型示范帶動關(guān)。林改工作事關(guān)廣大群眾的切身利益，必須要積極穩(wěn)妥地推進(jìn)，選好試點(diǎn)就尤為重要。因此，瑪納斯縣充分調(diào)研，確定了林業(yè)發(fā)展較好、群眾積極性較高的蘭州灣鎮(zhèn)、頭工鄉(xiāng)為試點(diǎn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)，在遵循林改原則的前提下，盡量引導(dǎo)農(nóng)民可以自己選擇不同的方式來整體推進(jìn)林改工作，為全縣的林權(quán)制度改革工作積累了豐富的經(jīng)驗(yàn)。

1.2.3 改革程序關(guān)。縣委縣政府制定了集體林權(quán)改革工作運(yùn)行規(guī)范程序和要點(diǎn)，結(jié)合各鄉(xiāng)鎮(zhèn)及各村的實(shí)際情況，具體指導(dǎo)方案制定，準(zhǔn)確確定改革方式，尊重群眾決定權(quán)，讓群眾表決以往的林改是否合理、今后如何改革。還權(quán)利于群眾，尊重群眾的意愿，保證程序規(guī)范、過程內(nèi)容公開、林地實(shí)情明了。

1.2.4 外業(yè)調(diào)查關(guān)。外業(yè)調(diào)查是林改的一項(xiàng)基礎(chǔ)性工作，在外業(yè)調(diào)查中，瑪納斯縣采用現(xiàn)場培訓(xùn)、實(shí)地觀摩等形式對林改工作人員進(jìn)行培訓(xùn)，并建立了責(zé)任追究制度，增強(qiáng)工作人員的責(zé)任意識。

1.2.5 公開透明關(guān)。在林改工作中，依照“依法辦理、群眾自愿、公開透明”的原則，在村級林改中嚴(yán)格實(shí)行程序、內(nèi)容、措施、結(jié)果“四公開”，并鼓勵群眾積極參與決策，增強(qiáng)了林改工作的公開透明度。

1.2.6 依法確權(quán)關(guān)。在林改最終確權(quán)前，對所在轄區(qū)內(nèi)林木的“三權(quán)”進(jìn)行公開公示，確定權(quán)屬問題大家都無異議后才依法簽書面合同，明確雙方擁有的權(quán)利和義務(wù)，并發(fā)放林權(quán)證，依法明確林權(quán)者的權(quán)益。

1.3 瑪納斯縣集體林權(quán)改革措施的核心

鑒于瑪納斯縣集體林地的不同地理?xiàng)l件和社情林情各異的特點(diǎn)，堅(jiān)持因地制宜，穩(wěn)步推進(jìn)林改工作，林權(quán)矛盾糾紛得到有效解決，群眾滿意度一度上升。

1.3.1 靈活確權(quán)方法。充分尊重林權(quán)主體，特別是村民的意愿，根據(jù)地理位置不同、立地條件不同、村情民情不同，允許“一村一改”。對發(fā)展林木業(yè)積極性較高的，按照“先入后出”的原則，如招標(biāo)、拍賣等依法進(jìn)行，優(yōu)先承包給農(nóng)民，對于一些不愿承包純生態(tài)林的農(nóng)民，出臺了一些優(yōu)惠政策，鼓勵大家承包。

1.3.2 創(chuàng)新確權(quán)模式。根據(jù)其他地區(qū)成功的經(jīng)驗(yàn)，模仿地使用了“林帶拍賣、林地使用權(quán)拍賣和林地經(jīng)營權(quán)拍賣”三種不同的確權(quán)模式，既有效解決了本地集體林地的林權(quán)歸屬問題，又增加了農(nóng)村集體收益。

1.4 瑪納斯縣集體林權(quán)改革的管理措施

林權(quán)改革的目的是使農(nóng)民富裕，森林綠化。牢牢樹立“保護(hù)林業(yè)就是發(fā)展林業(yè)”的工作理念，切實(shí)加強(qiáng)林業(yè)資源管理，處理好林業(yè)資源保護(hù)與放活林木、林地經(jīng)營權(quán)的關(guān)系，制定出臺了相關(guān)配套措施，如《瑪納斯縣林木采伐管理辦法》、《瑪納斯縣林木管理辦法》等。在推進(jìn)集體林權(quán)制度改革過程中，縣委不斷出臺和完善促進(jìn)林業(yè)發(fā)展的各項(xiàng)政策，實(shí)施經(jīng)濟(jì)林補(bǔ)貼政策、林業(yè)生態(tài)建設(shè)用水優(yōu)惠和經(jīng)營養(yǎng)護(hù)補(bǔ)貼，極大地促進(jìn)農(nóng)民承包造林的積極性。

2 取得的成效

2.1 盤活林業(yè)資源，激活林業(yè)經(jīng)營機(jī)制

通過落實(shí)林經(jīng)營權(quán)，大力發(fā)展林下經(jīng)濟(jì)，既減輕了政府財(cái)政負(fù)擔(dān)，又盤活了林業(yè)資源。同時(shí)，林業(yè)改革的成果與市場經(jīng)濟(jì)的發(fā)展形成了有效的對接，解決了農(nóng)民林業(yè)經(jīng)營規(guī)模小、經(jīng)濟(jì)效益不能充分發(fā)揮的問題，促進(jìn)了本縣的優(yōu)勢轉(zhuǎn)化。

2.2 農(nóng)民收入顯著提高

政府通過積極引導(dǎo)多種產(chǎn)業(yè)共同發(fā)展，各種主體參與發(fā)展，實(shí)現(xiàn)了林業(yè)資源面積不斷增加，使全縣人民深切感受到生態(tài)顯著改善的好處，村集體通過拍賣林地經(jīng)營權(quán)，獲得長期、穩(wěn)定的收入，將收入運(yùn)用于農(nóng)村道路、自來水、農(nóng)村文化、醫(yī)療衛(wèi)生、教育、養(yǎng)老等方面，以實(shí)現(xiàn)農(nóng)村社會的和諧穩(wěn)定。農(nóng)戶通過承包林地，從事木材、林下經(jīng)濟(jì)等經(jīng)營，獲得了實(shí)實(shí)在在的經(jīng)濟(jì)效益。

2.3 林業(yè)發(fā)展水平顯著提高

通過林權(quán)改革，農(nóng)民改變了“重建設(shè)輕經(jīng)營”的被動局面，林業(yè)投入成本高、林木成活率低、保護(hù)量小等問題得到有效解決，農(nóng)民造林的積極性明顯提高，造林質(zhì)量明顯上升，有效提升全縣林業(yè)發(fā)展的整體水平。

2.4 農(nóng)村基層可支配財(cái)力顯著提高

大多數(shù)村集體通過招標(biāo)拍賣林地使用權(quán)增加了集體收入，有力地支持了新農(nóng)村建設(shè)，使普通農(nóng)民享受到了林改的益處。

3 結(jié)論與討論

3.1 結(jié)論

深化集體林權(quán)改革是推進(jìn)林業(yè)現(xiàn)代化發(fā)展的強(qiáng)大動力，也是農(nóng)業(yè)改革的一項(xiàng)主要任務(wù)，瑪納斯縣自從開展集體林權(quán)改革工作以來，積極探索新的工作方法和機(jī)制，通過林下種植產(chǎn)業(yè)、相關(guān)農(nóng)業(yè)林業(yè)合作社組織、林權(quán)正規(guī)轉(zhuǎn)讓等不同的方式，穩(wěn)步推進(jìn)林權(quán)改革工作。瑪納斯縣有著干旱少雨的不同于南方省會的特殊氣候，因此集體林權(quán)改革也必須有其自己獨(dú)特的方式。而瑪納斯縣就是從本縣的實(shí)際情況考慮，選擇并創(chuàng)造新的集體林權(quán)改革方式，有效地解決了集體林權(quán)改革制度中存在的一些問題，增加了農(nóng)戶的經(jīng)濟(jì)收入，改善了本縣的生態(tài)環(huán)境。同時(shí)也為林業(yè)相關(guān)政策的制定和其他地區(qū)的集體林權(quán)改革工作提供參考。

3.2 討論

綠水青山就是金山銀山，每個(gè)國家都對林地的使用非常重視，林木對改善生態(tài)環(huán)境、維護(hù)大自然生態(tài)平衡有著舉足輕重的作用，保護(hù)好發(fā)展好林業(yè)，就是保護(hù)好維護(hù)好我們大家所有人的家。

[參考文獻(xiàn)]

[1] 賈廣葆，趙永慧.農(nóng)村集體土地制度的改革創(chuàng)新[J].上海房地，2014（01）：38-41.

[2] 楊子晚.防范“條子、關(guān)系、后門”因素破壞用人規(guī)則公平的思考[J].領(lǐng)導(dǎo)科學(xué)，2013（07）：18-19.

[3] 劉小虎.喜看江西千山綠[J].老區(qū)建設(shè)，2007（06）：38-41.

[4] 朱源.公益旅游利益相關(guān)者的博弈研究[D].上海：上海師范大學(xué)，2013.

[5] 張慧君.陜西省新安邊鎮(zhèn)集體林權(quán)制度改革的工作方法[J].北京農(nóng)業(yè)，2013（09）：301.

[6] 王揚(yáng).差序的法律——林權(quán)制度的歷史實(shí)踐[D].上海：上海大學(xué)，2010.

[7] 齊只森.著力推進(jìn)農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革[J].農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)，2013（12）：79-80+118.

[8] 鄭容坤.福建省集體林權(quán)制度變遷中地方政府行為邏輯及比較分析[J].通化師范學(xué)院學(xué)報(bào)，2017，38（05）：68-74.

[9] 劉倩倩.地方政府績觀變化背景下的“森林重慶”建設(shè)[D].武漢：華中師范大學(xué)，2011.

[10] 李璇.大興安嶺國有林權(quán)制度改革法律問題研究[D].哈爾濱：東北林業(yè)大學(xué)，2012.

[11] 俞言琳.林改之路，在天山腳下延伸[J].新疆林業(yè)，2010（04）：23-25.

[12] 田輝霞.盤活教育資源推進(jìn)教育均衡[J].基礎(chǔ)教育參考，2013（23）：29-31.