關(guān)于國土空間規(guī)劃區(qū)域協(xié)同策略的研究
—— 以衢州市為例

□ 衢州市自然資源和規(guī)劃局 胡小剛 毛晨煒

實施區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展是新時代的國家重大戰(zhàn)略。中共中央、國務(wù)院《關(guān)于建立國土空間規(guī)劃體系并監(jiān)督實施的若干意見》明確空間規(guī)劃要落實區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展戰(zhàn)略。近年來，京津冀、粵港澳、長三角一體化規(guī)劃相繼出臺，區(qū)域協(xié)同的核心是合理分工，形成優(yōu)勢互補、高質(zhì)量發(fā)展的區(qū)域布局。本文結(jié)合衢州“1433”戰(zhàn)略和前期工作實際，就國土空間規(guī)劃編制中如何落實區(qū)域協(xié)同策略，提出了一些思考。

一、衢州區(qū)域協(xié)同現(xiàn)狀分析

衢州位于浙皖閩贛四省交界之地，歷史上即為四省邊際的貿(mào)易中心和交通樞紐，素有“四省通衢”之稱。然而目前宏觀區(qū)域聯(lián)動不足，調(diào)查顯示衢州僅與杭州形成相對緊密的聯(lián)動機制，與上海、南京和南昌等城市關(guān)聯(lián)度低于10%，同時衢州社會經(jīng)濟發(fā)展在周邊不具優(yōu)勢，發(fā)展向心力嚴重不足，周邊區(qū)域規(guī)劃如長三角、浙江省四大都市區(qū)、環(huán)鄱陽湖、南昌等城市群規(guī)劃均未將衢州作為核心區(qū)考量。

（一）交通方面

衢州航港鐵陸交通較為全面，是國家重要的交通節(jié)點，但目前樞紐地位有待提升。公路方面總體水平較高，目前有杭金衢、黃衢南、杭新景高速公路和多條國道省道；鐵路方面目前主要依靠橫貫東西的浙贛鐵路和九景衢鐵路，同時杭衢高鐵和衢寧鐵路正在建設(shè)；港航方面，衢江航運已于今年通航；航空方面，開通有北京、昆明、深圳等數(shù)條支線，但原機場為軍民兩用，位于市中心，且運力功能不足，有搬遷的必要。相比周邊的上饒、金華等地，衢州陸路縱向交通短板明顯，交通優(yōu)勢不強。

（二）產(chǎn)業(yè)和創(chuàng)新方面

衢州有一定集群優(yōu)勢，但總體而言產(chǎn)業(yè)層次偏低。集聚區(qū)圍繞巨化集團，匯聚了華友、元立、旺旺等一批知名企業(yè)，市域內(nèi)互聯(lián)網(wǎng)、光伏、大健康及時尚輕工產(chǎn)業(yè)也正在加快集群發(fā)展，但整體而言產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)輕重不協(xié)調(diào)，尤其化工鋼鐵等傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)占到68%，資源要素利用水平偏低，新興產(chǎn)業(yè)帶動支撐能力還不夠強，創(chuàng)新升級動能不足，高素質(zhì)研發(fā)和工程技術(shù)人才偏少且外流嚴重。

（三）生態(tài)人文等方面

衢州是國家歷史文化名城，擁有1800多年的建城史，是南方儒學(xué)文化傳播中心，有“南孔圣地”的美稱。同時衢州全市森林覆蓋率達70%以上，生態(tài)本底優(yōu)越，是國家級生態(tài)示范區(qū)、國際花園城市，浙江省大花園建設(shè)的核心區(qū)。擁有世界自然遺產(chǎn)江郎山、錢江源國家公園、5A級景區(qū)開化根博園和江郎山廿八都旅游區(qū)等。

二、衢州國土空間規(guī)劃區(qū)域協(xié)同相關(guān)對策

衢州區(qū)域協(xié)同對策主要面向三大層級：國家層面，重點對接 “長三角一體化”，參與重點片區(qū)布局打造區(qū)域交通樞紐；在浙江省“四大”建設(shè)和都市圈層面，深化融杭接滬戰(zhàn)略研究；四省邊際和市域?qū)用?，重點深化浙皖閩贛生態(tài)旅游協(xié)作區(qū)打造。

（一）強化區(qū)域協(xié)同機制創(chuàng)建，以新發(fā)展理念拓展協(xié)作的“廣度”

▲ 衢州四省邊際體育中心規(guī)劃圖

要更加重視頂層設(shè)計和規(guī)劃引導(dǎo)，推動創(chuàng)建區(qū)域協(xié)同機制， “跳出衢州發(fā)展衢州”，融入長三角，主動融杭接滬，從更大的空間中整合資源；要更積極加入更多更高層次的政府間區(qū)域協(xié)作組織，鼓勵民間商會、行業(yè)協(xié)會、產(chǎn)學(xué)研聯(lián)盟等開展多領(lǐng)域跨區(qū)域合作，形成共同推進合力。

對接滬杭先進治理模式，推進城市治理理念的轉(zhuǎn)變，打造國際一流營商環(huán)境，高效能深化“最多跑一次”改革，促進新型城市化和城鄉(xiāng)融合，建設(shè)更高水平的公共服務(wù)圈，清理不利于區(qū)域協(xié)同的政策，激活釋放經(jīng)濟市場活力。 “引進來”“走出去”，推動商貿(mào)流通轉(zhuǎn)型和國家外貿(mào)轉(zhuǎn)型升級基地建設(shè)，建設(shè)四省邊際商貿(mào)中心。

深度推進醫(yī)療、社保、教育、體育等公共服務(wù)區(qū)域一體化等，在高標準建設(shè)四省邊際中心醫(yī)院的同時積極引入?yún)^(qū)域優(yōu)質(zhì)醫(yī)療資源組建聯(lián)合體，鼓勵區(qū)域社會資本興辦養(yǎng)老服務(wù)機構(gòu)和康養(yǎng)基地。引入?yún)^(qū)域高標準學(xué)校合作辦學(xué)，比如近期就引入了浙江大學(xué)研究生和工程師學(xué)院衢州分院。同時高水準的體育中心正在緊張建設(shè)中，推動19屆杭州亞運會部分賽事在衢州舉行。

在空間策略上，要規(guī)劃好城市擴展邊界和科教文衛(wèi)設(shè)施的選址布點，優(yōu)化布局體系，深化未來社區(qū)和十五分鐘生活圈研究，實現(xiàn)高效能的治理和高品質(zhì)生活。

（二）推進基礎(chǔ)設(shè)施的互聯(lián)，拓展協(xié)作的“長度”

鐵路方面，高鐵時代改變的不僅是“中國速度”，更為區(qū)域與城市發(fā)展帶來新的模式與機遇，杭衢高鐵為杭衢同城化提供了可能，在杭衢高鐵和衢寧鐵路基礎(chǔ)上，要加快謀劃衢麗、衢黃、衢武鐵路和杭深高鐵近海內(nèi)陸線方案，真正規(guī)劃構(gòu)筑承東啟西、聯(lián)南通北的“米”字型鐵路樞紐體系，謀劃衢州至千島湖的山地旅游軌道和城際軌道交通建設(shè)。

公路方面，重點推進高速主干路網(wǎng)加密和拓寬建設(shè)，謀劃杭淳開、開常江遂等高速項目，同時加強周邊區(qū)域國省道等干線公路的對接，全線貫通美麗沿江公路。

航空方面，以機場搬遷研究為核心推進浙西航空樞紐建設(shè)，借助空鐵聯(lián)運，承擔(dān)杭州第二機場部分功能如航空物流、公務(wù)機、旅游支線等，謀劃通用機場選址，探索開發(fā)低空旅游。

水運方面，加快推進錢塘江中上游內(nèi)河航運復(fù)興工程及與上海寧波等地的“海河聯(lián)運”，謀劃建設(shè)“浙贛運河”聯(lián)通錢塘江和長江信江水系，構(gòu)建通江達海水運格局。

具體到規(guī)劃協(xié)同上，要協(xié)調(diào)好與上級和周邊區(qū)域規(guī)劃的對接，推進能源、水利、市政等基礎(chǔ)設(shè)施更高水平的互通，統(tǒng)籌多維交通和設(shè)施通道間的整合，盡量減少對國土空間的分隔，節(jié)約集約利用土地。

（三）以“科創(chuàng)鏈+產(chǎn)業(yè)鏈”協(xié)同為抓手，拓展區(qū)域協(xié)作的“寬度”

聚焦“5459”大產(chǎn)業(yè)創(chuàng)新，培育新動能，全力打造美麗經(jīng)濟幸福產(chǎn)業(yè)、數(shù)字經(jīng)濟智慧產(chǎn)業(yè)。前期順利引入阿里巴巴、中興克拉和安恒等數(shù)字經(jīng)濟領(lǐng)軍企業(yè)，積極對接G60科創(chuàng)走廊和杭州智造大走廊，利用好長三角科技轉(zhuǎn)移服務(wù)等平臺，加強區(qū)域“雙創(chuàng)”合作，共建浙贛邊際（衢饒）合作區(qū)，打造滬浙贛科創(chuàng)聯(lián)動發(fā)展帶。拓展科教合作渠道，搭建跨地區(qū)人才庫，推進高層次人才柔性引進和培養(yǎng)政策。對接舟山自貿(mào)區(qū)等開放高地，消除衢州的政策落差，推進土地彈性年期出讓制度，引導(dǎo)創(chuàng)新產(chǎn)業(yè)、智造產(chǎn)業(yè)在衢落戶，發(fā)展山海協(xié)作“飛地經(jīng)濟”，提升山海協(xié)作產(chǎn)業(yè)園發(fā)展水平。積極實施“企業(yè)上云”行動，引導(dǎo)企業(yè)融入“互聯(lián)網(wǎng)+”， 導(dǎo)入域外高新技術(shù)和資源，擴充制造孵化、智能制造企業(yè)比重，融入產(chǎn)業(yè)創(chuàng)新體系和全產(chǎn)業(yè)鏈，推動企業(yè)數(shù)字化轉(zhuǎn)型，打造“全國數(shù)字經(jīng)濟第一城副中心城市”。

結(jié)合衢州傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)集聚度較高的優(yōu)勢，推動在氟硅新材料、光伏新能源領(lǐng)域形成區(qū)域產(chǎn)業(yè)錯位互補發(fā)展，發(fā)揮與滬杭的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的異質(zhì)性和比較優(yōu)勢，承接產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整和擴張延伸項目，引導(dǎo)企業(yè)向“專、精、特、新”方向轉(zhuǎn)型，避免區(qū)域產(chǎn)業(yè)雷同和惡性競爭，提升城市產(chǎn)業(yè)競爭力。

在空間規(guī)劃策略上，要加強產(chǎn)業(yè)布局和園區(qū)邊界規(guī)模的把控，結(jié)合“雙評價”以底線思維規(guī)劃好空間容量，優(yōu)化布局做優(yōu)增量，結(jié)合批而未供及閑置低效土地再利用等“十類地”整治，有機更新盤活存量，釋放流量，鼓勵企業(yè)“零地”改造，提高用地效益，促進高質(zhì)量發(fā)展。

▲ 衢州四省邊際中心醫(yī)院

（四）聯(lián)動區(qū)域生態(tài)文旅和資源要素協(xié)作空間，拓展區(qū)域協(xié)作的“深度”

衢州是長三角衢麗生態(tài)聯(lián)動節(jié)點、四省邊際的生態(tài)文化高地，全面踐行“兩山”轉(zhuǎn)化理念，堅定綠色發(fā)展、生態(tài)富民的信念，以浙江大花園核心區(qū)為基礎(chǔ)底色，聯(lián)合周邊地區(qū)打造“兩山”實踐創(chuàng)新基地，深化“一村萬樹+綠色期權(quán)”實踐，積極探索生態(tài)資源區(qū)域有償共治聯(lián)保機制，實現(xiàn)生態(tài)高水平保護。

以浙皖閩贛旅游協(xié)作為平臺，充分挖掘生態(tài)人文內(nèi)涵，共推生態(tài)文化旅游品牌，打造杭衢黃世界級自然生態(tài)和文化旅游廊道。同時依托錢塘江詩路文化帶，建成以名城、名湖、名山、名鎮(zhèn)為特色的國際黃金旅游路線。

結(jié)合衢州低丘緩坡等耕地后備資源豐富的實際，在國土空間規(guī)劃編制中，根據(jù)村莊規(guī)劃謀劃全域土地綜合整治，做好補充耕地等指標要素調(diào)劑協(xié)作。推進“衢州有禮”詩畫風(fēng)光帶規(guī)劃，“做大保護，不做大開發(fā)”，重點統(tǒng)籌“山水林田湖草”生態(tài)保護和修復(fù)，強化土地整治開發(fā)，打造美麗新農(nóng)業(yè)。目前柯城“妙緣雙溪”、衢江“富在浙里”，“新田鋪康養(yǎng)綜合體” 、龍游士元“兩江走廊”等一批全域整治示范點、示范帶正在有序推進，這既能服務(wù)現(xiàn)代農(nóng)業(yè)，支持鄉(xiāng)村振興，又能獲取用地指標獎勵保障衢州自身發(fā)展，更能以“資源要素與產(chǎn)業(yè)”合作做好指標調(diào)劑的文章，在為全省耕地占補平衡作貢獻的同時，獲取衢州發(fā)展亟需的資金支持，全力促進區(qū)域社會經(jīng)濟高質(zhì)量發(fā)展。