行政機關負責人出庭應訴制度研究

摘 要 2015年5月1日起實施的新《中華人民共和國行政訴訟法》第三條明確了行政機關作為被告時，該單位的負責人須出庭應訴的創(chuàng)舉得到了肯定。民眾的反應也越來越好。但該制度仍然存在諸多問題，如，實踐中行政機關負責人出庭率有所提高，但真正出聲的卻很少見，負責人相互推諉不出庭等問題。

關鍵詞 行政機關 負責人 出庭應訴

作者簡介：韋柳群，三峽大學法學與公共管理學院研究生，研究方向：訴訟法學。

中圖分類號：D925 ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ?文獻標識碼：A ? ? ? ? ? ?? ? ? ? ? ?DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2019.10.010

若想司法水平不斷的提高就離不開制度的創(chuàng)新，隨著社會的發(fā)展新事物的出現(xiàn)，人民群眾的法律意識逐漸提高，為了使法律適應不斷發(fā)展變化的社會需要，國家在本次的《行政訴訟法》修改中，體現(xiàn)了科學民主符合人民群眾期望的新舉措。明確提出的了行政機關作為被告時，該行政機關的負責人必須到庭參加訴訟。這一制度不僅體現(xiàn)了中國人的智慧。也從告官不見官轉變到告官見官的改革。

行政機關負責人基于法律的規(guī)定不得不到庭參加訴訟。這種被迫出庭應訴的政策，也存在一定的弊端。主要表現(xiàn)為行政機關負責人并非真真正正的參與庭審的辯論，出現(xiàn)行政機關負責人到庭應訴，但在整個庭審中并未積極參與法庭辯論，甚至整個庭審中保持沉默，無法達到法律所要求積極參與法庭辯論的效果。還在存在出庭應訴的負責人具體包括誰，什么時候該這個負責人出庭什么時候該那個負責人出庭的問題，相互間沒有嚴格的要求，導致了各負責人之間對誰該出庭模糊不清。針對這些問題本文將通過結合實踐的例子及相關的司法解釋提出一些改善的辦法。

一、行政機關負責人出庭應訴制度的概念

原告對行政機關作出的具體行政行為不服或經(jīng)過上級機關作出行政復議后仍不服，原告以作出具體行政行為的行政機關或作出行政復議的機關為被告向法院起訴。法院受理后向被告送達相關文書證據(jù)材料后，確定開庭審理時間后把開庭傳票送達行政機關。行政機關收到開庭傳票通知書后，行政機關的負責人以行政機關的名義按開庭傳票規(guī)定的時間到指定的地點參與開庭審理的訴訟活動。

二、行政機關負責人出庭應訴的本質

行政機關負責人出庭應訴，不應只是負責人或法定代表坐在法庭的被告席上，從庭審開始一聲不吭到庭審結束。按通常的理解，行政機關負責人出庭應訴，應是：“出庭”和“應訴”的結合。出庭是要求行政機關負責人在法庭開庭審理時，負責人需出庭參加庭審活動。應訴，要求出庭的負責人要行使自己的權利，如針對原告提出的事實理由，證據(jù)等作出回應，而不是人坐在庭上，一聲不吭。行政機關負責人出庭應訴的本質要求是：既要出庭又要出聲，既要出庭又要出效果。這才是真真正正的實質性參加訴訟。

三、行政機關負責人出庭應訴制度的形成

在修改行政訴訟法的初期，關于是否把行政機關負責人出庭應訴制度上升為法律有很大的爭議。認為行政機關出庭應訴是不是違背了當事人有委托代理人出庭的權利。行政機關既然是被告，那么，被告就享有法律上賦予委托代理律師出庭的權利。若要求行政機關負責人必須出庭應訴，這限制了被告委托訴訟代理人的權利。是否導致民眾產(chǎn)生誤讀“我告的就是坐在被告席上的負責人”。行政機關負責人出庭應訴制度起初并未出現(xiàn)在一審稿，是在二稿和三稿中形成確定下來的。

（一）行政機關負責人出庭應訴制度的適用過程

1989年全國人大制定通過了《行政訴訟法》，由于當時大家對法律的認識不夠，以為在行政訴訟中，行政機關為被告，負責人以行政機關的名譽出庭在被告上的這個負責人就是被原告起訴的人。出庭應訴的行政機關負責人也會認為對自己影響不好。群眾也認為坐在被告席上的負責人就是有錯的人。這些錯誤的認識導致1989年通過的《行政訴訟法》規(guī)定行政機關出庭應訴難度很大。當時在實踐中，行政機關經(jīng)常缺席屢見不鮮。為了改變作為被告的機關單位負責人從害怕到庭參加訴訟到愿意坐在法庭上與原告直接進行對話。避免原告對被告矛盾升級，法院不得不采取一些措施，如向當?shù)卣岢鏊痉ńㄗh，要求作為被告的機關單位負責人到庭參加訴訟。在法院的強烈要求下，各地政府也制定了相關文件，提出行政機關的負責人應到庭參加訴訟的意見?；诖诵姓C關負責人出庭應訴制度也慢慢的為大家所熟知。

（二）負責人出庭應訴制度的確立

行政法實施多年以來，大家對行政法的研究越來越多。通過不斷的探索之后，各地法院及政府對是否把被告單位的負責人出庭應訴在法律作出明確。當時在考慮是否把行政機關負責人出庭應訴制度在行政訴訟法的確立有很大爭議，有學者表示應該納入法律的范疇，也有學者提出反對的觀點。在這種背景下，中央也通過文件的方式對該制度予以肯定。全國人大常委會于2014年11月1日通過的關于修改行政訴訟法的決定，在新的《行政訴訟法》①明確規(guī)定：行政機關負責人出庭應訴制度。這表明了我國行政機關負責人出庭應訴制度真正的被納入了《行政訴訟法》的范圍。被告機關單位的負責人到庭參加訴訟制度在法律上得到認可。

四、負責人出庭應訴的基本要求

2017年11月13日《行訴解釋》發(fā)布這次的修法，明確了被告機關單位的負責人到庭訴訟制度。被訴行政機關的負責人出庭應訴制度展現(xiàn)了行政訴訟法的莊嚴神圣性。促進了行政糾紛的實質性化解。《行政訴訟法》解釋再次明確被告機關單位負責人到庭參加訴訟的詳細要求。

（一）放寬行政機關負責人出庭范圍，保障制度落實到位

被訴單位的管理人負責人需要解決的各項業(yè)務任務重，考慮到司法實踐的實際需要。這次新修改的行政訴訟法及行政訴訟法解釋增加了被告單位負責人的人員范圍。把從之前的只有兩類人能以行政機關名義到庭參加訴訟，既該單位的正職和副職負責人?，F(xiàn)在由原來的兩類人再增加為其他參與的分管負責人。行政機關負責人不出庭應訴的不能只委托律師出庭。被告單位負責人到庭參加訴訟的可以委托律師出庭。

（二）行政機關負責人應當出庭應訴的情形

新修改的《行政訴訟法》及司法解釋規(guī)定被告單位負責人出庭應訴制度。該機關單位是被告的，那么該單位的負責人應當?shù)酵⒓釉V訟。其中，負責人是指被起訴單位的正職負責人和副職負責人以及新行政訴訟法規(guī)定的具有行政編制的公職人員。被起訴單位的正職負責人和副職負責人必須到庭參加訴訟的案件類型如下：解釋涉及重大公共利益、社會高度關注或者可能引發(fā)群體性事件等案件以及人民法院書面建議行政機關負責人出庭的案件，被訴行政機關負責人應當出庭。

（三）負責人不出庭的例外

行政機關負責人出庭應訴制度要求行被告單位的負責人到庭參加法庭訴訟是常態(tài)，有正當原因無法到庭參加訴訟是例外。因此，被告單位應在法院審理案件時安排符合出庭條件的人到庭參加訴訟，若因特殊原因不能準時到庭參加法庭開庭審理的，必須向法庭提交書面的情況說明，而且要蓋上被告單位的公章，或被告單位的主管人簽字確認。如被告的單位無法說明理由，或者該理由不成立的。法院可根據(jù)情況向有關部分提司法建議。有關機關可根據(jù)情況作出處理。

（四）明確不出庭應訴的不利后果

行政機關被起訴后，應派相關負責人或主要負責人到庭參加法庭的審理。這不僅體現(xiàn)被告與原告享有平等的權利也是義務。當一項制度即是權利又是義務時，被告沒有自由選擇的權利。因此，當該單位被起訴后，應嚴格按照法律的要求到庭參加訴訟。對被告單位的負責人不按法律規(guī)定到庭參加訴訟的，相關的管理機關可依法對該單位負責人作出處罰的決定。

五、行政機關負責人出庭應訴的現(xiàn)狀及問題

經(jīng)過多年的努力與多方的合作。黨和政府也越來越重視行政機關負責人出庭應訴的問題。在2014年新修改的行政法以及之后的行政訴訟法解釋把行政機關負責人出庭應訴上升為法律。堅持行政機關負責人出庭是常態(tài)，行政機關工作人員出庭為例外，明確何時委托律師出庭的具體規(guī)定。經(jīng)過實踐表明，這些規(guī)定改變了以前行政機關負責人不出庭應訴為常態(tài)，出庭為例外的狀態(tài)。實現(xiàn)了民眾“告官見官”的美好愿望。但行政機關負責人出庭應訴制度還存在諸多問題。

（一）行政機關負責人出庭不出聲普遍

自新《行政法》以及之后的《行訴法解釋》相繼對行政機關負責人出庭應訴制度作出規(guī)定。很多行政機關負責人為了不違反法律的規(guī)定，或者為了不影響自己的各項考核出于應付的心理參加庭審活動。行政訴訟要求參加訴訟的人需具備一定的專業(yè)性知識，而行政機關負責人是常年從事行政工作，可以說是行政領域的專家。在庭審中，行政機關負責人發(fā)表自己的看法對庭審活動的幫助非常大。然而，在實踐中行政機關負責人出庭不出聲，出庭不出效果的情況普遍存在。行政機關負責人出庭應訴應做到實際參與法庭的辯論，對案件事實作出回應。只有做到既出庭、又出聲、還要出效果三者結合才能算正真達到行政機關負責人出庭應訴制度的要求。

（二）各負責人之間相互推諉，不愿出庭

受傳統(tǒng)思想的影響，民眾一直對告官有畏懼的心理。在早期民告官的案件基本不存在。隨著社會的進步發(fā)展，政策的轉變，民告官的案子越來越多。并且要求告官要見官，新修改的《行政訴訟法》增加了行政機關為被告時，作為被告的機關該單位的負責人應到庭參加訴訟。這也讓很多人誤認為“告官見官”即是坐在被告席上的那個人就是我告的官。這也影響行政機關負責人出庭應訴的積極性。增加了行政機關負責人的范圍，導致各負責人間都不想出庭應訴或隨意安排一個在編的工作人員出庭應訴的情形，不利于法庭審理。

六、行政機關出庭應訴存在問題的原因

（一）行政機關思想認識錯誤

行政機關負責人出庭應訴是硬性要求。行政機關負責人應該樹立正確的認識。正確理解行政機關負責人出庭應訴的要求。扭轉錯誤的思想，把出庭應訴當作一件光榮的事來做。被告單位負責人到庭參加訴訟有助于全面客觀真實的了解案件事實，發(fā)現(xiàn)自己執(zhí)法的問題所在，從而也能起到從源頭扼殺錯誤執(zhí)法的行為。不能簡單的認為行政機關負責人是否出庭應訴對法庭審理毫無影響，委托律師出庭就可以了。不能錯誤理解為行政案件的審理就是證據(jù)采納和法律適用的問題，負責人是否出庭應訴毫無關系。

（二）行政機關負責人出庭的顧慮未消除

行政機關負責人出庭制度的出臺，導致了行政機關負責人被迫出庭應訴。一是中國傳統(tǒng)的思想認為誰要是參加訴訟，不管是原告還是被告都受到鄰里的排斥，大家一致認為到法院起訴或接受審判的人都不是什么好人。這種思想深深的植入大家的心里，導致行政機關負責人對出庭應訴有一定的顧慮。認為自己坐在被告席上是一種丟面子的事情。二是害怕與群眾為敵，很多群眾對法律的了解不夠，常常誤以為坐在被告席上的人就是被告，不了解行政訴訟的特殊性，行政機關負責人擔心被群眾誤解選擇逃避出庭。三是行政機關負責人出庭應訴擔心自己在庭審的表現(xiàn)不好影響自己的名聲，或者其他工作人員出庭不敢輕易發(fā)表看法，害怕單位領導的批評。

（三）法律概念不明確

學者對“被訴行政機關”概念的存在不同的理解。在一審中的被訴行政行為的行政機關負責人出庭這點無異議。行政機關不服一審判決上訴，那么，該如何認定該單位的地位到底該不該認定為“被訴行政機關”仍有不同的觀點。有認為在一審的訴訟時，被告是行政機關，那么該單位是被訴行政機關。但在二審和再審的訴訟中，行政機關不服一審判決提起訴訟，此時行政機關是上訴人，不是被訴機關，那么負責人是否還出庭存在異議。

七、完善負責人應訴的措施

（一）注重學習法律知識，培養(yǎng)負責人出庭應訴的水平

重視學習，提高認識。通過參加現(xiàn)場旁聽加深法庭審理的程序，通過旁聽觀摩促進自己對法庭的了解，提升法律知識。參加行政法律專業(yè)知識培訓班學習，提高自己對行政法方面的了解，增強依法行政的認識，明白依法行政的重要性，減少行政執(zhí)法糾紛。不斷的學習國家新頒布的法律知識，堅持依法辦事，加強被訴機關單位負責人到庭參加訴訟。

（二）適當強化法官釋明權的行使

“釋名就是把當事人不清楚或存疑的問題予以解釋說明，德國民事訴訟法上的釋明是指根據(jù)審判長的發(fā)問，而對案件的法律關系、事實關系或證據(jù)事實加以陳述”。行政機關負責人因自己從事的是行政管理工作，對法律知識的理解不全面及法庭的審理的流程并不了解，在庭審中舉證、質證、證據(jù)的證明環(huán)節(jié)不清楚，這時需要法官適當?shù)囊龑АＴ谛姓C關負責人不清楚，不明確的環(huán)節(jié)予以解釋。同時也對訴訟能力較差的原告有幫助。同時可以起到教育示范作用。

（三）明確行政機關負責人不出庭應訴的法律后果

被訴單位負責人出庭應訴也是體現(xiàn)民告官要見官的基本要求。負責人出庭應訴可以直接和當事人對話，緩和矛盾的沖突。

這就要求被告機關的負責人應當出席法庭審理，在司法實踐中，被告常常選擇逃避不出庭應訴，阻礙了司法審判的順利進行。在這種情況下，我們的制度必須作出規(guī)定，對無正當理由無故不出庭應訴的行政機關負責人作出一定的懲罰。只有具有一定威懾力的制度才能引起行政機關負責人的重視。沒有絕對的權力也沒有絕對的義務，有權力就有義務，權利可以放棄，但義務必須履行。筆者認為對積極履行出庭義務的負責人且在庭審中表現(xiàn)出色的可以予以一定的獎勵，通過獎懲的辦法鼓勵被告單位的負責人到庭參加訴訟。未按要求出庭應訴的單位負責人予以一定的懲罰，采取“恩威并用”的方法激勵被告單位負責人到庭參訴。從而達到該制度要求的目的。

（四）機關單位負責人應正確認識出庭應訴制度的內涵

各機關單位應加強對“負責人出庭應訴制度”的學習，真正領會該制度的內涵。定期學習法律法規(guī)政策，關心和了解人民群眾熱切關注的問題，正確認識《行政訴訟法》這一制度的要求，出庭的負責人應按法律的要求高規(guī)格高質量的完成出庭任務。爭取讓人民群眾滿意。只有通過學習理解該制度的內涵才會真正的從過去的“出庭不出聲”轉變?yōu)椤凹瘸鐾ビ殖雎曔€出效果”的正確軌道上。從過去的不愿出庭應訴到主動出庭應訴的蛻變。

注釋：

①本文除特殊注明外，所指《行政訴訟法》均是2014年修正后的新法。

參考文獻：

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