法治中國視野下檢察機(jī)關(guān)

聞志強(qiáng)

摘要：“兩法銜接”機(jī)制中的參與機(jī)關(guān)眾多，從根本上看，檢察機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)居于核心地位，擔(dān)當(dāng)關(guān)鍵角色?；跈z察機(jī)關(guān)的法律監(jiān)督角色，檢察機(jī)關(guān)在“兩法銜接”中的職能定位主要體現(xiàn)在對行政機(jī)關(guān)尤其是一線行政執(zhí)法機(jī)關(guān)移送涉嫌犯罪案件進(jìn)行移送監(jiān)督和立案監(jiān)督兩個方面。立足于深入考察檢察機(jī)關(guān)參與“兩法銜接”的工作實踐狀況，可以發(fā)現(xiàn)其中仍然存在一些問題和不足，對此從宏觀和微觀兩個層面提出改進(jìn)和完善舉措，將有助于最大限度地彰顯、落實檢察機(jī)關(guān)在“兩法銜接”機(jī)制中的職能定位，發(fā)揮檢察機(jī)關(guān)在“兩法銜接”機(jī)制中的積極作用，助推法治中國建設(shè)的國家法治戰(zhàn)略目標(biāo)全面實現(xiàn)。

關(guān)鍵詞：兩法銜接；檢察機(jī)關(guān)；行政機(jī)關(guān)；檢察權(quán)；法治中國

行政執(zhí)法與刑事司法相銜接工作機(jī)制（以下簡稱“兩法銜接”機(jī)制或“兩法銜接”）是國家政治體制改革在實踐中的新探索和推進(jìn)司法體制改革的新實踐，也是近年來引起行政執(zhí)法機(jī)關(guān)、司法機(jī)關(guān)乃至社會各界共同關(guān)注，事關(guān)法治中國建設(shè)的一項非常重要的權(quán)力體制改革工作。作為我國走向完備法制與全面法治的里程碑，“兩法銜接”機(jī)制的建立和開展對我國當(dāng)下深入推進(jìn)行政執(zhí)法領(lǐng)域和刑事司法領(lǐng)域的法治建設(shè)裨益頗多。“兩法銜接”從權(quán)力運行機(jī)制層面，從行政執(zhí)法機(jī)關(guān)向司法機(jī)關(guān)移送涉嫌犯罪案件這一執(zhí)法領(lǐng)域入手，通過適度擴(kuò)大檢察監(jiān)督權(quán)在移送監(jiān)督和立案監(jiān)督領(lǐng)域的職權(quán)、規(guī)模、力度和范圍，以實現(xiàn)對行政執(zhí)法權(quán)有力的監(jiān)督制約，從而促使行政執(zhí)法權(quán)合法、規(guī)范、有序運作。同時保障行政執(zhí)法權(quán)力與刑事司法權(quán)力在分立與配合的基礎(chǔ)上，在檢察監(jiān)督權(quán)制衡行政執(zhí)法權(quán)的前提下，提升檢察權(quán)和檢察機(jī)關(guān)地位，樹立和強(qiáng)化檢察監(jiān)督威信，改善檢察監(jiān)督效果，提高檢察監(jiān)督效能，以保證國家法律的準(zhǔn)確理解和正確實施，維護(hù)法制統(tǒng)一和法治權(quán)威，全面實現(xiàn)依法行政、嚴(yán)格執(zhí)法、公正司法和依法治國，完成法治中國建設(shè)的國家法治戰(zhàn)略目標(biāo)，建成社會主義法治國家，這也正是“兩法銜接”建立和完善的根本精義和最終目的之所在。由此可見，在這樣的法治全局目標(biāo)定位下，檢察機(jī)關(guān)在“兩法銜接”中應(yīng)當(dāng)有所作為并大有可為，這就需要審視和挖掘檢察機(jī)關(guān)在“兩法銜接”中的功能定位，從而確保上述目標(biāo)的實現(xiàn)。本文首先從應(yīng)然角度出發(fā)，通過分析檢察權(quán)的權(quán)力性質(zhì)和檢察機(jī)關(guān)的職能定位，明確檢察權(quán)監(jiān)督行政權(quán)、檢察機(jī)關(guān)監(jiān)督行政機(jī)關(guān)的理論依據(jù)、法律依據(jù)和現(xiàn)實依據(jù)，進(jìn)而確立檢察機(jī)關(guān)參與“兩法銜接”的功能定位，即檢察機(jī)關(guān)擁有對行政機(jī)關(guān)的監(jiān)督權(quán)，集中體現(xiàn)在對行政執(zhí)法機(jī)關(guān)移送涉嫌犯罪案件進(jìn)行移送監(jiān)督和立案監(jiān)督兩個方面。接著從實然層面著手，分析、歸納、總結(jié)檢察機(jī)關(guān)參與“兩法銜接”機(jī)制工作實踐的經(jīng)驗和教訓(xùn)，并針對其中存在的問題和不足，從宏觀和微觀兩個層面提出全面具體、切實可行的改進(jìn)意見和建議，力求改善和提高檢察機(jī)關(guān)在“兩法銜接”中的地位，最大限度地發(fā)揮檢察機(jī)關(guān)在“兩法銜接”中的積極功能和重大作用，以取得更大的監(jiān)督實效，促進(jìn)依法行政、嚴(yán)格執(zhí)法、公正司法和依法治國，實現(xiàn)法治中國建設(shè)的國家法治戰(zhàn)略目標(biāo)。

一、檢察機(jī)關(guān)參與“兩法銜接”的應(yīng)然定位

“兩法銜接”機(jī)制中的參與機(jī)關(guān)眾多，從根本上看，檢察機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)居于核心地位，擔(dān)當(dāng)關(guān)鍵角色。作為“兩法銜接”工作機(jī)制的重要組成部分，檢察機(jī)關(guān)積極參與、主動介入對行政執(zhí)法活動尤其是移送涉嫌犯罪案件的監(jiān)督，是促進(jìn)這一工作機(jī)制高效、順暢運作不可或缺的關(guān)鍵一環(huán)和重要保障。要確立檢察機(jī)關(guān)參與“兩法銜接“工作機(jī)制的功能定位，首先要明確檢察權(quán)的性質(zhì)，從而為檢察機(jī)關(guān)行使檢察權(quán)提供堅實理論依據(jù)。針對檢察權(quán)的權(quán)力性質(zhì)問題，理論上主要有行政權(quán)說、司法權(quán)說、雙重屬性說、法律監(jiān)督權(quán)說等不同觀點。對此，結(jié)合我國《憲法》和《人民檢察院組織法》等法律法規(guī)的明文規(guī)定，筆者認(rèn)為檢察機(jī)關(guān)本質(zhì)上是既不同于行政機(jī)關(guān)、又有別于審判機(jī)關(guān)，既不依附于行政機(jī)關(guān)、又獨立于審判機(jī)關(guān)，法定的、特殊的、專門的、行使檢察權(quán)的國家法律監(jiān)督機(jī)關(guān)。針對檢察權(quán)與法律監(jiān)督權(quán)的關(guān)系問題，理論上存在兩種對立觀點——“一元論”和“多元論”?！扒罢咧鲝垯z察機(jī)關(guān)的各項權(quán)能都應(yīng)當(dāng)統(tǒng)一于法律監(jiān)督或法律監(jiān)督權(quán)，后者則主張檢察權(quán)與法律監(jiān)督權(quán)是兩種并列的權(quán)力，法律監(jiān)督權(quán)不能涵蓋檢察權(quán)”。對此，筆者贊同“一元論”的觀點。根據(jù)《人民檢察院組織法》第4條的規(guī)定，檢察機(jī)關(guān)行使檢察權(quán)的重要內(nèi)容之一就是“維護(hù)社會主義法制”，各項具體檢察權(quán)能的內(nèi)容和行使實際上就是在履行法律監(jiān)督權(quán)能，是維護(hù)社會主義法制的具體體現(xiàn)，檢察權(quán)和法律監(jiān)督權(quán)本質(zhì)上而言是“一體兩面”的關(guān)系，檢察權(quán)的本質(zhì)就是法律監(jiān)督權(quán)。

基于此，從應(yīng)然角度出發(fā)，筆者認(rèn)為檢察機(jī)關(guān)在推動建立和完善“兩法銜接”工作機(jī)制中的功能定位即是從權(quán)力運行機(jī)制層面，從行政執(zhí)法機(jī)關(guān)向司法機(jī)關(guān)移送涉嫌犯罪案件這一階段和執(zhí)法領(lǐng)域人手，通過適度擴(kuò)大檢察監(jiān)督權(quán)在移送監(jiān)督和立案監(jiān)督兩大領(lǐng)域的職權(quán)、規(guī)模、力度和范圍，督促行政執(zhí)法機(jī)關(guān)依法、主動、及時移送涉嫌犯罪案件，借以開展全面、及時、有效的移送監(jiān)督和立案監(jiān)督，彌補(bǔ)行政執(zhí)法活動外部監(jiān)督的缺位，以實現(xiàn)對行政執(zhí)法權(quán)強(qiáng)有力的監(jiān)督和制約，促使行政執(zhí)法權(quán)合法、合理、規(guī)范、有序運作。同時保障行政執(zhí)法權(quán)力與刑事司法權(quán)力在分立與配合的基礎(chǔ)上，在檢察權(quán)制衡、約束行政執(zhí)法權(quán)的前提下，改變檢察機(jī)關(guān)在我國現(xiàn)行政治體制和權(quán)力架構(gòu)中“兩高兩低”，即“憲法地位高，法律地位低”“理論地位高，實踐地位低”的現(xiàn)狀，提升檢察權(quán)和檢察機(jī)關(guān)地位，樹立和強(qiáng)化檢察監(jiān)督威信，改善檢察監(jiān)督效果，提高檢察監(jiān)督效能，以保障憲法和法律的正確理解和實施，維護(hù)法制統(tǒng)一和法治權(quán)威。在更深層次上，理順各種權(quán)力運作的邊界，合理定位各種國家權(quán)力尤其是行政權(quán)與檢察權(quán)、司法權(quán)之間的關(guān)系，全面實現(xiàn)依法行政、嚴(yán)格執(zhí)法、公正司法和依法治國，完成建設(shè)法治中國的國家法治戰(zhàn)略目標(biāo)，建成社會主義法治國家，這也正是“兩法銜接”建立和完善的根本精義和最終目的之所在。支持和印證檢察機(jī)關(guān)參與“兩法銜接”機(jī)制在應(yīng)然層面上的功能定位之基點，就在于保障和實現(xiàn)檢察權(quán)監(jiān)督行政權(quán)、檢察機(jī)關(guān)監(jiān)督行政機(jī)關(guān)。

二、檢察機(jī)關(guān)參與“兩法銜接”在實踐中存在的問題

通過考察、分析檢察權(quán)的性質(zhì)和檢察機(jī)關(guān)的職能定位，我們明確了檢察機(jī)關(guān)參與“兩法銜接”的功能定位。但是，應(yīng)然的理論分析不應(yīng)脫離實然的檢察實踐，而必須借助檢察實踐來支撐和發(fā)展。因此，從實然角度出發(fā)，深入考察“兩法銜接”機(jī)制建立以來檢察機(jī)關(guān)參與“兩法銜接”機(jī)制的工作實踐，總結(jié)有益經(jīng)驗，吸取反面教訓(xùn)，尤其是針對其中存在的問題與不足之處進(jìn)行改進(jìn)和完善，具有必要性和重要性。具體而言，檢察機(jī)關(guān)參與“兩法銜接”之不足主要表現(xiàn)如下幾個方面：

（一）相關(guān)法律規(guī)范原則性、抽象性較強(qiáng)，但可操作性不夠，約束力不強(qiáng)

檢察權(quán)監(jiān)督行政權(quán)、檢察機(jī)關(guān)監(jiān)督行政機(jī)關(guān)的法律依據(jù)仍然停留在《憲法》《人民檢察院組織法》等法律法規(guī)中過于粗略的原則性、抽象性規(guī)定和理論推理層面上，更進(jìn)一步的實務(wù)性操作細(xì)則規(guī)定少，具體執(zhí)行依據(jù)不明確、不細(xì)致，使得檢察機(jī)關(guān)不敢放手監(jiān)督行政機(jī)關(guān)的執(zhí)法活動，有效制約和監(jiān)督行政權(quán)更多的停留在淺層次上，行政機(jī)關(guān)是否嚴(yán)格執(zhí)行這些規(guī)定全憑自覺和對涉嫌犯罪案件移送的執(zhí)法經(jīng)驗認(rèn)識，深入貫徹落實檢察監(jiān)督阻力仍然較大。而在相對具體的操作執(zhí)行層面，法律法規(guī)依據(jù)又存在層級較低、統(tǒng)籌全局的權(quán)威性不夠，導(dǎo)致參與機(jī)關(guān)各自為政。針對“兩法銜接”工作，國務(wù)院早在2001年就發(fā)布了《行政執(zhí)法機(jī)關(guān)移送涉嫌犯罪案件的規(guī)定》，最高人民檢察院也于同年發(fā)布了相關(guān)規(guī)定。2006年最高人民檢察院又聯(lián)合相關(guān)部委發(fā)布了《關(guān)于在行政執(zhí)法中及時移送涉嫌犯罪案件的意見》。此外，還有各種意見、規(guī)定和司法解釋等，但這些規(guī)定的出臺并沒有使得“兩法銜接”工作實踐中存在的各種問題得到有效解決，根源在于這些立法規(guī)定層級仍然較低，權(quán)威性不夠，各部門各單位各自為政，而且僅僅只是在大的層面上作了規(guī)定，并不具有實際操作可行性。針對行政機(jī)關(guān)不移送涉嫌犯罪案件，檢察機(jī)關(guān)尚無切實有力的懲戒措施和解決辦法，相關(guān)檢察意見、檢察建議等手段約束力不強(qiáng)，未能引起行政機(jī)關(guān)的重視，導(dǎo)致“兩法銜接”工作開展不力。及至2011年中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳發(fā)布《轉(zhuǎn)發(fā)國務(wù)院法制辦等部門（關(guān)于加強(qiáng)行政執(zhí)法與刑事司法銜接工作的意見）的通知》，該文件強(qiáng)調(diào)了“兩法銜接”工作對促進(jìn)執(zhí)法公正、維護(hù)經(jīng)濟(jì)社會秩序、保障民生的重要作用?？梢娭醒爰皡⑴c“兩法銜接”工作的各機(jī)關(guān)、各單位、各部門對“兩法銜接”工作非常重視，但當(dāng)前“兩法銜接”工作在實踐中需要更多的是基層的實踐、探索、完善。上述文件規(guī)定更多的是停留在較高的政策層面未轉(zhuǎn)化為正式有效的法律規(guī)范，而且大多數(shù)規(guī)定過于原則化、抽象化、模糊化，可供具體操作和執(zhí)行的法律依據(jù)相對較少，這在實踐中對推進(jìn)和進(jìn)一步完善“兩法銜接”工作地開展和高效運轉(zhuǎn)帶來了不少現(xiàn)實困難。

（二）信息溝通不暢，信息共享平臺運作的規(guī)范性有待進(jìn)一步加強(qiáng)

在“兩法銜接”工作實踐中，行政機(jī)關(guān)處理、移送涉嫌案件與檢察機(jī)關(guān)實施監(jiān)督之間，存在信息溝通不暢、案件移送不及時、協(xié)作配合不規(guī)范、不銜接等問題。目前，刑事司法機(jī)關(guān)掌握行政執(zhí)法涉嫌刑事犯罪案件信息的來源渠道有三種：一是行政執(zhí)法機(jī)關(guān)的依法、主動移送；二是人民群眾的舉報；三是刑事司法機(jī)關(guān)在日常工作中自行發(fā)現(xiàn)。但這三種渠道在實踐中多為事后移送、事后舉報、事后發(fā)現(xiàn)，尤其是行政執(zhí)法機(jī)關(guān)的依法、主動移送涉嫌犯罪案件存在明顯的先驗判斷和處置后移送的滯后性，由于行政執(zhí)法機(jī)關(guān)與刑事司法機(jī)關(guān)信息溝通不及時，檢察機(jī)關(guān)不能隨時隨地給予行政執(zhí)法機(jī)關(guān)相應(yīng)的法律監(jiān)督，造成時過境遷，追究刑事犯罪的難度加大。行政執(zhí)法與刑事司法之間信息傳遞、溝通不暢，一個重要的緣由就在于沒有切實保障檢察機(jī)關(guān)知情權(quán)暢通的渠道，在此情況下，奢談廣泛、深入的監(jiān)督行政權(quán)未免緣木求魚，異想天開。行政機(jī)關(guān)移送案件不及時或者出于各種考慮不移送，既有對于相關(guān)法律理解和適用的慎重考慮使然的情形，也有出于部門保護(hù)主義和地方保護(hù)主義的單位或個人私利考慮進(jìn)行的掩飾、隱瞞情形，這些因素的存在導(dǎo)致檢察監(jiān)督不全面、不深入、不徹底，二者協(xié)作配合打擊違法犯罪仍然存在各種或明或隱的阻礙，發(fā)揮“行刑合力”仍然受到不少現(xiàn)實因素制約。信息共享平臺雖然在不少地區(qū)、部門、單位已經(jīng)建立，但信息共享的開展和運作缺乏體制機(jī)制等各方面保障措施，嚴(yán)重制約了檢察機(jī)關(guān)通過這一科技手段開展及時、有效的移送監(jiān)督和立案監(jiān)督。一方面，信息共享平臺輸入不規(guī)范、不及時。信息共享平臺建設(shè)一直是兩法銜接工作中較為薄弱的環(huán)節(jié)?？疾靸煞ㄣ暯庸ぷ鲗嵺`，近些年來，信息共享平臺建設(shè)雖然已經(jīng)逐步得到各行政執(zhí)法機(jī)關(guān)的認(rèn)可和支持，投入使用率在逐年上升，但行政處罰案件的輸入量與實際處罰量依然存在一定差距，且輸入時間延遲、輸入信息不全面等問題始終存在，這給檢察機(jī)關(guān)的監(jiān)督工作帶來了一定的困難，影響了檢察監(jiān)督的及時性和有效性。另一方面，涉嫌犯罪案件網(wǎng)上流轉(zhuǎn)率偏低。實踐中，有些行政單位雖然重視涉嫌犯罪案件的材料移送，但往往會忽視網(wǎng)上流轉(zhuǎn)，認(rèn)為網(wǎng)上流轉(zhuǎn)費時費力，純屬多此一舉。由于行政處罰案件與涉嫌犯罪案件的網(wǎng)上流轉(zhuǎn)是監(jiān)察部門、檢察機(jī)關(guān)實施案件監(jiān)督的主要途徑，不僅是對行政執(zhí)法部門的監(jiān)督，也是對公安機(jī)關(guān)在案件受理、審查方面的監(jiān)督。因此，網(wǎng)上流轉(zhuǎn)率偏低也在一定程度上影響了兩法銜接工作的有效開展，制約了檢察監(jiān)督的范圍、力度和效果。

（三）“兩法銜接”工作影響力不夠，發(fā)展不平衡

1.“兩法銜接”工作影響力還不夠，仍然有進(jìn)一步推進(jìn)和擴(kuò)大的空間。雖然“兩法銜接”工作在全國已推廣一定期間，但對于廣大人民群眾，甚至對一些基層、偏遠(yuǎn)、較為落后地區(qū)的行政執(zhí)法機(jī)關(guān)和部分領(lǐng)導(dǎo)人員來說，也還是一個相對陌生的詞匯和新事物。對兩法銜接工作的認(rèn)識與理解，直接關(guān)系到各單位領(lǐng)導(dǎo)、工作人員和具體單位、部門對此項工作的重視程度和參與程度，直接影響到各行政執(zhí)法機(jī)關(guān)參與這一機(jī)制的積極性、主動性、能動性。

2.各級各地的一線、基層檢察機(jī)關(guān)開展“兩法銜接”工作也存在不平衡、不協(xié)調(diào)問題。如在法治程度相對較高的東南沿海地區(qū)，一些地方兩法銜接工作機(jī)制健全，措施有力，效果顯著，但也有一些地方雖然建立了這一機(jī)制，但實際運作不能令人滿意，后續(xù)跟進(jìn)措施乏力，工作效果不明顯，各級相關(guān)單位之間發(fā)展不平衡現(xiàn)象依然存在，個別地方還比較突出。

3.兩法銜接機(jī)制自身運作中的各個參與部門情況存在兩極分化的弊端。部分地區(qū)銜接機(jī)制主要在幾家成熟的行政單位之間運轉(zhuǎn)，一些行政執(zhí)法機(jī)關(guān)能夠很好地與公安、檢察機(jī)關(guān)形成合力，執(zhí)法配合效果顯著，并逐步形成了相對較完善的“兩法銜接”工作制度，但也有一些行政執(zhí)法機(jī)關(guān)，對參與和推動“兩法銜接”工作缺乏積極性，參與度不夠，還有的地方一些重要的行政執(zhí)法機(jī)關(guān)甚至沒有參與到“兩法銜接”工作機(jī)制中來，凸顯兩級分化比較明顯，亟需扭轉(zhuǎn)這一態(tài)勢。

（四）“兩法銜接”工作落實不到位，對接不暢

1.行政機(jī)關(guān)存在部門保護(hù)主義和地方保護(hù)主義思想。部分行政執(zhí)法機(jī)關(guān)受部門利益驅(qū)動，主觀上缺乏移送案件的積極性、主動性，工作參與度、熱情度低。有些行政執(zhí)法機(jī)關(guān)每年都有罰款的任務(wù)指標(biāo)下達(dá)，有些行政機(jī)關(guān)的考核中有犯罪數(shù)上限的限制，面對部門利益或是考核壓力的不良驅(qū)動，有些行政執(zhí)法機(jī)關(guān)在查辦違法案件過程中，往往對案件能罰則罰，一罰了之，以免產(chǎn)生后續(xù)的銜接工作。在行政處罰與刑事處罰的實體銜接層面，有些類型的案件，法院一旦作出罰金等刑事判決，行政機(jī)關(guān)就不得再就同一違法行為作出罰款等同質(zhì)的行政處罰，也影響到一些行政執(zhí)法機(jī)關(guān)移送涉嫌犯罪案件的積極性。在實踐中，依然存在一定數(shù)量的應(yīng)移送司法機(jī)關(guān)處理案件而被行政執(zhí)法機(jī)關(guān)以罰代刑的問題。

2.部分行政執(zhí)法機(jī)關(guān)之間職能交叉重疊，執(zhí)法銜接不夠緊密，檢察機(jī)關(guān)一家監(jiān)督多家，難免出現(xiàn)“雙拳難敵四手”，無法全面應(yīng)付的局面。隨著政府對行政權(quán)力的細(xì)化和下放，眾多不同的行政執(zhí)法部門被設(shè)立或排除，由此也導(dǎo)致在一些管轄權(quán)交織的領(lǐng)域，由于法律規(guī)定的不明確或是權(quán)力界限不清晰，導(dǎo)致行政執(zhí)法機(jī)關(guān)之間相互推諉、扯皮，工作缺乏主動性、積極性，致使部分違法行為呈現(xiàn)為看似都監(jiān)管實際上卻得不到任何有力監(jiān)管和處罰的“九龍治水”現(xiàn)象。例如，在食品安全監(jiān)管領(lǐng)域，農(nóng)林相關(guān)部門、技術(shù)監(jiān)督部門、食藥監(jiān)部門、工商管理四個部門之間，都具有查處相應(yīng)范圍食品衛(wèi)生安全的職責(zé)和權(quán)能，實現(xiàn)了所謂從田間地頭到餐桌售后的全程立體式監(jiān)管。但要查清食品安全問題的源頭，解決其中存在的監(jiān)管不協(xié)調(diào)、不配合和監(jiān)管漏洞等問題，很難單純地停留在某一個環(huán)節(jié)上，而是需要多個環(huán)節(jié)、多個部門之間的相互協(xié)作和共同配合，相互分享執(zhí)法信息，積極主動提供支持和協(xié)調(diào)，下好一盤“全局棋”才能對相關(guān)違法犯罪行為進(jìn)行有效打擊和懲治，并和公安、檢察等司法機(jī)關(guān)形成配合、協(xié)調(diào)、銜接。但在“兩法銜接”工作實踐中，遇到此類問題時，相關(guān)行政部門往往因法律規(guī)定的不明確而比較保守、被動，或是在遇到不屬于自己管轄范圍的事實需要進(jìn)一步查清全部案情時，往往無法獲得其他部門、單位的協(xié)調(diào)配合深入查案，致使本應(yīng)追究刑事責(zé)任的案件得不到全面處理和移送，或者是基于多一事不如少一事的想法，相互推諉、扯皮，致使違法犯罪行為人處理不一致甚至鉆了法律空子而逍遙法外。

（五）刑事與行政相關(guān)實體法律規(guī)定脫節(jié)，程序規(guī)定缺乏，導(dǎo)致罪與非罪認(rèn)定、移送標(biāo)準(zhǔn)不清

刑法、刑事訴訟法等刑事法律、司法解釋的相關(guān)銜接規(guī)定較為原則、模糊，影響了對涉嫌犯罪案件移送標(biāo)準(zhǔn)的認(rèn)定，罪與非罪界限不清造成行政執(zhí)法和刑事司法上的法律理解和適用的困惑與爭議，使得檢察監(jiān)督與行政執(zhí)法產(chǎn)生矛盾與沖突，兩法銜接機(jī)制運作也因此陷入進(jìn)退維谷之地。現(xiàn)行行政實體法規(guī)、司法解釋等經(jīng)常使用“情節(jié)嚴(yán)重”“影響惡劣”等詞語，將行政相對人的違法行為區(qū)分為一般違法行為與刑事犯罪，但是對于定量把握不準(zhǔn)，情節(jié)認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)不一，導(dǎo)致違法與犯罪、罪與非罪界限模糊，影響了對犯罪行為的及時查處。又如，刑事法律、司法解釋自身規(guī)定的不統(tǒng)一、不協(xié)調(diào)導(dǎo)致的差異性也會造成實際執(zhí)法困難。如在辦理侵犯知識產(chǎn)權(quán)案件中，兩高司法解釋中規(guī)定有三種計算侵權(quán)品價值的計算方法，但運用不同的計算方法得出的結(jié)論相差懸殊，造成認(rèn)定行為人是否構(gòu)成犯罪的不一致。再如，“非法經(jīng)營數(shù)額”“違法所得款”“直接經(jīng)濟(jì)損失”等法律專業(yè)術(shù)語的使用導(dǎo)致司法實踐中區(qū)分罪與非罪的標(biāo)準(zhǔn)認(rèn)定起來比較困難，在行政執(zhí)法機(jī)關(guān)與司法機(jī)關(guān)理解不一致時，常常使案件久拖不決，不利于偵查取證、固證，不利于對行為的定性和懲治，也不利于檢察機(jī)關(guān)及時有效地對行政機(jī)關(guān)實施監(jiān)督，在很大程度上影響了行政執(zhí)法和刑事司法銜接機(jī)制的進(jìn)一步完善。此外，兩法銜接中存在證據(jù)收集與認(rèn)定、轉(zhuǎn)換難等問題。除自偵案件外，檢察機(jī)關(guān)無法切實參與行政機(jī)關(guān)與公安機(jī)關(guān)證據(jù)收集、移交、轉(zhuǎn)換和使用等具體環(huán)節(jié)的工作，導(dǎo)致罪與非罪認(rèn)定在證據(jù)銜接上存在“脫管”現(xiàn)象，實施相應(yīng)的監(jiān)督存在不小的困難。

（六）檢察機(jī)關(guān)監(jiān)督行政機(jī)關(guān)缺乏強(qiáng)制力保障

這主要表現(xiàn)在兩個方面：一是從人民檢察院與行政執(zhí)法機(jī)關(guān)的關(guān)系來看，由于行政執(zhí)法機(jī)關(guān)并非刑事訴訟主體，一個案件也只有在司法機(jī)關(guān)立案后才進(jìn)入刑事訴訟程序，如果出現(xiàn)行政執(zhí)法機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)移送而不移送涉嫌犯罪案件的情況，《人民檢察院辦理行政執(zhí)法機(jī)關(guān)移送涉嫌犯罪案件的規(guī)定》中規(guī)定“可以提出檢察意見”。但檢察意見的效力無法保證，實踐中也很難順利操作，使得檢察監(jiān)督的底氣不足，效果大打折扣，并且人民檢察院如何與行政執(zhí)法機(jī)關(guān)直接取得聯(lián)系以獲取立案監(jiān)督線索，目前也缺乏可以遵循的具體規(guī)范。二是檢察機(jī)關(guān)在立案監(jiān)督的方式和途徑上缺乏具體和完善的措施和規(guī)范。雖然檢察機(jī)關(guān)擁有立案監(jiān)督權(quán)，但這種權(quán)力的行使卻沒有調(diào)查權(quán)、閱卷權(quán)和處理權(quán)等強(qiáng)制力保障。偵查監(jiān)督部門在行使立案監(jiān)督權(quán)時，沒有調(diào)查和核實情況的權(quán)力，不能及時介入有關(guān)執(zhí)法活動對其進(jìn)行檢察監(jiān)督。檢察機(jī)關(guān)沒有調(diào)閱行政執(zhí)法機(jī)關(guān)相關(guān)執(zhí)法活動材料的權(quán)力，其所能看到的材料只能是行政執(zhí)法機(jī)關(guān)愿意提供的材料。出于部門保護(hù)主義，行政執(zhí)法機(jī)關(guān)向偵查監(jiān)督部門提供的材料往往很有限，甚至是片面的。僅根據(jù)這些不完整的材料，偵查監(jiān)督部門無法很好地行使立案監(jiān)督權(quán)。此外，檢察機(jī)關(guān)沒有處理權(quán)，無法對這些濫用職權(quán)又尚不構(gòu)成犯罪的違法責(zé)任人給予相應(yīng)的處罰，刑事立案監(jiān)督難以達(dá)到很好的效果。檢察機(jī)關(guān)對行政執(zhí)法機(jī)關(guān)實施監(jiān)督的方式、手段及法律后果方面尚無明確規(guī)定，在缺乏有效介入機(jī)制的情況下，開展檢察監(jiān)督的難度和效果可想而知。

三、改進(jìn)與完善檢察機(jī)關(guān)參與“兩法銜接”的對策

結(jié)合當(dāng)前檢察機(jī)關(guān)參與“兩法銜接”工作實踐，針對其中存在的不足和問題，為契合、落實檢察機(jī)關(guān)參與“兩法銜接”工作的功能定位，改善檢察監(jiān)督實效，筆者認(rèn)為可以從宏觀和微觀兩個層面著手改進(jìn)和完善。

（一）宏觀層面

1.轉(zhuǎn)變監(jiān)督思路、角度和方向，從法治全局和檢察實際出發(fā)“定位”監(jiān)督

從大方向上看，筆者認(rèn)為確有必要轉(zhuǎn)變原有的、傳統(tǒng)的、不合時宜的檢察監(jiān)督思路，應(yīng)當(dāng)從法治全局和檢察實際出發(fā)，著眼于廣視角、寬領(lǐng)域、大格局“定位”法律監(jiān)督，具體而言就是對行政權(quán)力開展檢察監(jiān)督應(yīng)當(dāng)實現(xiàn)三個“轉(zhuǎn)向”：一是從側(cè)重監(jiān)督司法權(quán)，轉(zhuǎn)向監(jiān)督司法權(quán)與監(jiān)督行政權(quán)并立；二是從事后監(jiān)督轉(zhuǎn)向事后監(jiān)督與過程監(jiān)督并重，并探索、發(fā)展、完善提前介入的事前監(jiān)督，最終實現(xiàn)事前、事中、事后全程統(tǒng)一監(jiān)督；三是從依法律規(guī)則為主的監(jiān)督轉(zhuǎn)向同時注意側(cè)重法律原則的監(jiān)督。力求在憲法和法律賦予的法律監(jiān)督權(quán)能和地位的前提和框架下，充分挖掘、拓展、延伸檢察監(jiān)督的范圍、領(lǐng)域，改革和完善法律監(jiān)督的具體權(quán)能，并在現(xiàn)有體制下為檢察權(quán)監(jiān)督行政權(quán)夯實理論根基和提供翔實的法律根據(jù)，從過分關(guān)注法律規(guī)則依據(jù)轉(zhuǎn)向深度挖掘法律原則內(nèi)涵，為檢察權(quán)監(jiān)督行政權(quán)“正名和確權(quán)”，使檢察機(jī)關(guān)真正放手監(jiān)督，敢于監(jiān)督，善于監(jiān)督。

2.完善相關(guān)立法，提高相應(yīng)法律規(guī)范的統(tǒng)一性、權(quán)威性和可操作性

這一舉措可以逐層推進(jìn)：首先，明確檢察權(quán)監(jiān)督行政權(quán)的直接法律依據(jù)，可先行制定國務(wù)院與最高檢聯(lián)合發(fā)文的文件，提高“兩法銜接”工作中檢察機(jī)關(guān)監(jiān)督行政機(jī)關(guān)的明確依據(jù)的層級和權(quán)威性。其次，由全國人大常委會出臺《加強(qiáng)行政執(zhí)法與刑事司法銜接的決議》，明確銜接途徑、形式、具體程序、法律后果和追責(zé)機(jī)制等，可先確定部分關(guān)鍵行政執(zhí)法部門為試點部門，逐步推向國務(wù)院所有部局科室；先由部分省市試點所有層級行政機(jī)關(guān)自上而下參與“兩法銜接”，逐步推向全國，建構(gòu)并逐步完善各級各地行政機(jī)關(guān)參與“兩法銜接”網(wǎng)絡(luò)體系。最后，待積累經(jīng)驗足夠和時機(jī)成熟后由全國人大或全國人大常委會出臺單行法律對實體和程序做好詳細(xì)規(guī)定，使之具有可操作性，尤其是要明確檢察機(jī)關(guān)的具體職責(zé)和功能定位，賦予其案件調(diào)查權(quán)、處分建議權(quán)、移送通知權(quán)和違法糾正權(quán)等強(qiáng)制權(quán)以保障檢察監(jiān)督實效。立法的過程可以先從明確“兩法銜接”領(lǐng)域的檢察權(quán)監(jiān)督行政權(quán)的舉措逐步轉(zhuǎn)向全面立法明確檢察權(quán)對行政權(quán)的制衡和約束，同時做好相關(guān)配套制度的建設(shè)，形成信息暢通、運轉(zhuǎn)有序、統(tǒng)一高效的“兩法銜接”機(jī)制。

3.進(jìn)一步推進(jìn)包括政治體制、司法體制改革在內(nèi)的權(quán)力分配運作機(jī)制改革

在堅持議行合一的人民代表大會制度和單一制國家結(jié)構(gòu)形式的前提下，必須注重和強(qiáng)化權(quán)力的分立和制約。權(quán)利制約權(quán)力主要表現(xiàn)在新聞輿論監(jiān)督和社會大眾監(jiān)督，但是面對強(qiáng)大的行政權(quán)，寄望于此種監(jiān)督形式未免“心有余而力不足”，且效果并非最好。但通過權(quán)力制約權(quán)力，則是幾千年來民主法治思想和實踐的經(jīng)驗總結(jié)，至今仍閃耀著璀璨的真理光芒。故而，在現(xiàn)實國情下，要最大限度地合理劃分司法權(quán)限和定位各項權(quán)能的歸屬、邊界和相互關(guān)系，切實提高檢察機(jī)關(guān)的權(quán)威和自信，從長遠(yuǎn)角度看，即是要改革現(xiàn)行的政治體制和司法體制。具體而言，可以從以下幾個方面著手：一是提高檢察長地位。檢察長的政治地位是檢察機(jī)關(guān)政治地位的標(biāo)志。在各級公安局長進(jìn)入同級黨委常委的現(xiàn)狀下，各級地方檢察長不僅應(yīng)當(dāng)進(jìn)入同級黨委，而且也應(yīng)當(dāng)成為常委之一。否則，檢察長的政治地位低于公安局長，檢察機(jī)關(guān)就難以真正建立起其在兩法銜接機(jī)制中的主導(dǎo)地位。二是打破地方保護(hù)主義和部門保護(hù)主義監(jiān)督瓶頸，切實彰顯檢察權(quán)的國家性。必須改革現(xiàn)行的檢察機(jī)關(guān)財政體制，改變檢察機(jī)關(guān)的人財物依附地方財政的現(xiàn)狀，使其擺脫地方利益束縛，真正放手監(jiān)督，大膽監(jiān)督。三是進(jìn)一步強(qiáng)化維護(hù)法制統(tǒng)一的檢察一體化領(lǐng)導(dǎo)體制和只服從上級檢察機(jī)關(guān)的單一領(lǐng)導(dǎo)制，改變目前存在的雙重領(lǐng)導(dǎo)體制，遏制和消除地方對檢察權(quán)的制約和分離化傾向。

4.切實做好組織領(lǐng)導(dǎo)和協(xié)調(diào)配合工作。

就目前而言，“兩法銜接”的權(quán)威性局限于地方黨委和政府，檢察院僅憑一家之力推動和推進(jìn)難度大。在目前的體制和條件下，檢察機(jī)關(guān)如果脫離了當(dāng)?shù)攸h委和政府，往往“舉步維艱”，甚至“寸步難行”。因此要下大力氣做好黨委的統(tǒng)一組織領(lǐng)導(dǎo)和各行政執(zhí)法部門的協(xié)調(diào)配合工作以保障檢察監(jiān)督落到實處。積極爭取建立黨委、政府和各行政執(zhí)法部門、公檢等機(jī)關(guān)共同參與、協(xié)同配合的工作機(jī)制和模式，尤其是要將所有的行政執(zhí)法機(jī)關(guān)、部門納入其中。為確保兩法銜接工作持久、深入、順利開展，保證檢察監(jiān)督實時化、常態(tài)化，我們力主由檢察機(jī)關(guān)牽頭和主導(dǎo)“兩法銜接”工作機(jī)制，建立“兩法銜接”工作領(lǐng)導(dǎo)小組，將辦公室等常設(shè)機(jī)構(gòu)置于檢察院，并爭取黨委和政府的關(guān)注和支持，切實監(jiān)督行政機(jī)關(guān)依法執(zhí)法；同時加強(qiáng)與地方同級轄區(qū)內(nèi)的各行政執(zhí)法機(jī)關(guān)的密切合作和協(xié)商配合，以求在體制改革轉(zhuǎn)變的過程中和最終確立檢察權(quán)監(jiān)督行政權(quán)的權(quán)力重新分配的過渡中，能夠最大限度地發(fā)揮檢察監(jiān)督的功能和效果。

（二）微觀層面

檢察機(jī)關(guān)參與“兩法銜接”之改進(jìn)與完善在微觀層面大有可為，而且現(xiàn)實、具體、可行，這主要集中在工作機(jī)制運作和銜接層面，即是暢通信息傳遞和共享，解決涉嫌犯罪案件主觀不移送、移送不及時、法律監(jiān)督落實難等實際問題。

1.建立和完善統(tǒng)一、規(guī)范、高效的信息傳遞、溝通渠道

筆者認(rèn)為在現(xiàn)有工作制度基礎(chǔ)上，仍應(yīng)重視和進(jìn)一步強(qiáng)化信息共享。行政執(zhí)法機(jī)關(guān)和刑事司法機(jī)關(guān)應(yīng)創(chuàng)造有利條件，逐步實現(xiàn)所有參與單位之間的網(wǎng)絡(luò)互聯(lián)、數(shù)據(jù)互通、信息共享。具體而言：一是建立和完善情況信息通報制度。行政執(zhí)法機(jī)關(guān)應(yīng)及時向檢察機(jī)關(guān)通報查處的案件情況，向公安機(jī)關(guān)移送涉嫌犯罪案件的數(shù)量、簡要案情等。同時，檢察機(jī)關(guān)應(yīng)及時通報案件的立案監(jiān)督情況，對公安機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)立案而不立案或者立而不偵、久偵不結(jié)等情況開展立案監(jiān)督。對監(jiān)督中發(fā)現(xiàn)的職務(wù)犯罪線索，要求偵查監(jiān)督部門及時移送反貪污賄賂、反瀆職侵權(quán)部門依法處理；涉嫌違紀(jì)的，及時移送紀(jì)檢監(jiān)察部門處理。針對重大、疑難、復(fù)雜案件，必須進(jìn)一步明確即時通報制度和操作細(xì)則。二是建立健全備案審查制度。筆者認(rèn)為必須通過上述立法措施明確規(guī)定行政執(zhí)法機(jī)關(guān)向公安機(jī)關(guān)移送涉案犯罪案件，應(yīng)及時抄送檢察機(jī)關(guān)備案。公安機(jī)關(guān)對行政機(jī)關(guān)移送的案件經(jīng)審查作出立案或不立案決定，應(yīng)報檢察機(jī)關(guān)備案，主動接受監(jiān)督。檢察機(jī)關(guān)對備案的所有案件擁有最終審查權(quán)，并擁有強(qiáng)制措施督促行政機(jī)關(guān)及時移送和監(jiān)督公安機(jī)關(guān)立案。三是進(jìn)一步推進(jìn)和完善“兩法銜接信息共享平臺”建設(shè)。要逐步實現(xiàn)各行政執(zhí)法機(jī)關(guān)信息管理系統(tǒng)與公安機(jī)關(guān)、人民檢察院的信息聯(lián)網(wǎng)共享，做到信息共享、密切合作。信息共享平臺應(yīng)當(dāng)具有基礎(chǔ)數(shù)據(jù)、案件辦理、網(wǎng)上移送、網(wǎng)上監(jiān)督、流程跟蹤等功能，不僅包括行政機(jī)關(guān)向刑事司法機(jī)關(guān)移送涉嫌犯罪案件，也應(yīng)該包括刑事司法機(jī)關(guān)向行政機(jī)關(guān)移送那些雖未給予刑事處罰但需要給予行政處罰的案件。四是建立和完善行政執(zhí)法信息準(zhǔn)入標(biāo)準(zhǔn)，堅持三大原則：合目的性原則、依法履行法律監(jiān)督職能原則、效率原則，實體標(biāo)準(zhǔn)與程序標(biāo)準(zhǔn)并重，防止信息錄入的“事無巨細(xì)，事必躬親”或敷衍了事、流于形式兩種極端現(xiàn)象，真正讓監(jiān)督有“源頭活水來”并落到實處。

2.強(qiáng)化行政、公安、檢察三方聯(lián)席會議制度，進(jìn)一步完善協(xié)同配合工作機(jī)制

行政機(jī)關(guān)、公安機(jī)關(guān)和檢察機(jī)關(guān)要進(jìn)一步完善和規(guī)范查處案件協(xié)作、配合制度和具體的工作細(xì)則、程序。一是建議三方互設(shè)聯(lián)絡(luò)員。行政執(zhí)法機(jī)關(guān)與檢察機(jī)關(guān)、公安機(jī)關(guān)各確定至少一名聯(lián)絡(luò)員，負(fù)責(zé)收集、整理本部門有關(guān)案件查處的信息資料，調(diào)查了解在案件移送方面存在的問題等，并建立常態(tài)化、制度化、實時化問題溝通和解決機(jī)制。二是開展定期不定期、專項檢查與綜合執(zhí)法相結(jié)合的學(xué)習(xí)交流。通過舉辦業(yè)務(wù)座談、知識培訓(xùn)，相互學(xué)習(xí)業(yè)務(wù)知識、技能，不斷總結(jié)辦案經(jīng)驗，提高執(zhí)法水平。尤其是借助這一相互溝通、學(xué)習(xí)、交流的方式，重點解決行政執(zhí)法機(jī)關(guān)與公安機(jī)關(guān)、檢察機(jī)關(guān)在業(yè)務(wù)查詢、檢驗、鑒定、證據(jù)搜集和認(rèn)定等方面存在的問題，正確把握罪與非罪標(biāo)準(zhǔn)，厘清行政執(zhí)法與刑事司法界限，以便正確、及時、有效地實施檢察監(jiān)督。三是進(jìn)一步強(qiáng)化執(zhí)法合作。要做好統(tǒng)一思想認(rèn)識宣傳工作，不能僅僅依靠黨委政府協(xié)調(diào)，要轉(zhuǎn)變行政機(jī)關(guān)存在的執(zhí)法觀念，打破地方保護(hù)主義和部門保護(hù)主義藩籬，真正建立統(tǒng)一執(zhí)法理念，并通過建立和完善檢察機(jī)關(guān)、公安機(jī)關(guān)、行政執(zhí)法機(jī)關(guān)之間案件協(xié)作制度，貫徹落實和強(qiáng)化這一理念，從而最大限度地減少檢察監(jiān)督的阻力和障礙。

3.進(jìn)一步完善公安、檢察提前介入制度。

要注重強(qiáng)化個案協(xié)調(diào)和溝通，推動涉嫌犯罪的行政案件及時轉(zhuǎn)入司法審查程序。行政執(zhí)法機(jī)關(guān)在向公安機(jī)關(guān)移送案件時或公安機(jī)關(guān)做出相應(yīng)處理時，可以就是否涉嫌犯罪、證據(jù)收集、固定、保全向公安機(jī)關(guān)、檢察機(jī)關(guān)咨詢，接受咨詢的公安、檢察機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)及時提出意見。對于行政執(zhí)法機(jī)關(guān)查處可能涉嫌犯罪的案件，公安、檢察機(jī)關(guān)認(rèn)為有必要時可以主動派員提前介入，引導(dǎo)行政執(zhí)法機(jī)關(guān)圍繞案件定性收集、固定和保全證據(jù)，保障和落實檢察監(jiān)督向前拓展——從涉嫌犯罪案件移送后向移送前拓展，從刑事訴訟環(huán)節(jié)向行政執(zhí)法環(huán)節(jié)的拓展。針對重大、疑難、復(fù)雜案件或者其他特殊情形，應(yīng)當(dāng)明確規(guī)定公安、檢察提前介入制度。具有下列情形之一的，行政執(zhí)法機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)及時通知公安機(jī)關(guān)、檢察機(jī)關(guān)介入：社會團(tuán)體、新聞媒體、廣大群眾反映強(qiáng)烈的行政執(zhí)法案件；違法行為涉及金額較多、波及范圍較廣、造成影響較大而未移送的案件；涉及重大人身安全、公共安全及利益的案件。

4.進(jìn)一步加大聯(lián)合執(zhí)法和專項檢查力度，深入打擊相關(guān)領(lǐng)域的職務(wù)犯罪

狹義的銜接機(jī)制只關(guān)注行政相對人的涉罪行為如何被吸納到刑事司法程序中來，而廣義的銜接機(jī)制還包括國家工作人員的職務(wù)犯罪行為如何被吸納到刑事司法程序中來。對國家工作人員的職務(wù)犯罪進(jìn)行立案偵查，本是檢察機(jī)關(guān)一項十分重要的權(quán)力，但是在兩法銜接中，由于過分關(guān)注打擊行政機(jī)關(guān)移送的涉嫌犯罪案件，容易分散打擊相應(yīng)行政機(jī)關(guān)及其工作人員的職務(wù)犯罪的注意力，這就偏離了本應(yīng)屬于檢察機(jī)關(guān)十分擅長的工作，偏離了基本的業(yè)務(wù)方向，是必須予以注意和防止的。因此，要在監(jiān)督行政機(jī)關(guān)移送涉嫌犯罪案件的同時，進(jìn)一步強(qiáng)化打擊行政執(zhí)法機(jī)關(guān)及其工作人員的侵權(quán)、瀆職和貪污賄賂等職務(wù)犯罪，以為行政機(jī)關(guān)移送涉嫌犯罪案件提供威懾，取得相輔相成、共同進(jìn)步之效果。要通過定期、不定期集中或突擊開展綜合、專項執(zhí)法檢查，狠抓一批大案要案背后的職務(wù)犯罪，促進(jìn)檢察監(jiān)督權(quán)威的雙向強(qiáng)化。

5.賦予檢察機(jī)關(guān)監(jiān)督行政機(jī)關(guān)的強(qiáng)制權(quán)，使檢察監(jiān)督“剛?cè)岵?jì)”

要加強(qiáng)檢察機(jī)關(guān)的監(jiān)督權(quán)威，提高檢察機(jī)關(guān)地位，必須賦予檢察機(jī)關(guān)在兩法銜接中的各種強(qiáng)制權(quán)，使檢察監(jiān)督實至名歸，取得剛性效果。以往的檢察機(jī)關(guān)在行使法律監(jiān)督權(quán)時，多采用檢察建議等形式，威懾力不夠，權(quán)威性不足，主要根源就在于沒有強(qiáng)制力尤其是懲罰權(quán)力做后盾，從而成為流于形式的“一紙空文”。為使檢察監(jiān)督更具實效，筆者認(rèn)為有必要賦予檢察機(jī)關(guān)如下權(quán)力以使得檢察機(jī)關(guān)在履行法律監(jiān)督權(quán)時做到“先禮后兵”和“剛?cè)岵?jì)”：一是備案審查權(quán)。對于行政執(zhí)法機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)移送而不移送涉嫌犯罪案件和公安機(jī)關(guān)對于移送案件做出立案或者不立案決定擁有審查權(quán)，一旦發(fā)現(xiàn)違法違紀(jì)情形，可使用如下移送通知權(quán)和違法糾正權(quán)等進(jìn)行處理。二是移送通知權(quán)。檢察機(jī)關(guān)發(fā)現(xiàn)行政執(zhí)法機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)移送涉嫌犯罪案件而不移送，可向行政執(zhí)法機(jī)關(guān)發(fā)出《涉嫌犯罪案件移送通知書》。檢察機(jī)關(guān)通知行政執(zhí)法機(jī)關(guān)移送涉嫌犯罪案件，應(yīng)當(dāng)由檢察長決定。重大、復(fù)雜、疑難的案件，由檢察長提交檢察委員會討論決定。檢察機(jī)關(guān)通知行政執(zhí)法機(jī)關(guān)移送涉嫌犯罪案件，應(yīng)當(dāng)發(fā)出《涉嫌犯罪案件移送通知書》。行政執(zhí)法機(jī)關(guān)接到通知后，應(yīng)當(dāng)在三日內(nèi)移送。三是違法糾正權(quán)。建議在相關(guān)立法中明確檢察機(jī)關(guān)針對行政執(zhí)法機(jī)關(guān)和公安機(jī)關(guān)的相關(guān)處理意見、決定等，發(fā)現(xiàn)存在違法違紀(jì)情形，可以行使違法糾正權(quán)，具體而言可以賦予檢察機(jī)關(guān)調(diào)查權(quán)、批評建議權(quán)、提出有強(qiáng)制力的檢察建議、意見權(quán)，向相應(yīng)執(zhí)法機(jī)關(guān)的上級領(lǐng)導(dǎo)機(jī)關(guān)提出追究相應(yīng)領(lǐng)導(dǎo)人員、直接負(fù)責(zé)人員等的行政責(zé)任建議權(quán)、彈劾權(quán)等。四是專項檢查權(quán)。建議在立法中明確賦予檢察機(jī)關(guān)定期不定期開展對行政執(zhí)法機(jī)關(guān)和公安機(jī)關(guān)移送案件情況的專項檢查權(quán)，并根據(jù)情況作出相應(yīng)處理，可以使用上述權(quán)力予以保障。

6.進(jìn)一步完善考核考評體系和責(zé)任追究機(jī)制

要進(jìn)一步建立和完善考核考評等獎懲機(jī)制，以發(fā)揮移送和監(jiān)督雙向積極性、主動性。建議檢察機(jī)關(guān)、公安機(jī)關(guān)和行政執(zhí)法機(jī)關(guān)分別建立獨立、客觀、切合各自工作實際的獎懲考評機(jī)制，對積極主動、準(zhǔn)確及時開展移送監(jiān)督、立案監(jiān)督、偵查起訴的各工作機(jī)關(guān)、部門和工作人員予以加薪、晉職、提級等獎勵機(jī)制；反之，開展不力甚至出現(xiàn)錯誤的，則予以制裁的懲戒機(jī)制，以真正保證“兩法銜接”工作和檢察監(jiān)督工作順利有效、深入持久地開展。沒有懲罰和強(qiáng)制做后盾的制度和規(guī)定是沒有威懾力的，執(zhí)行的效果也不盡如人意，甚至導(dǎo)致制度成為擺設(shè)，規(guī)定被架空和虛置以致形同虛設(shè)。因此，必須強(qiáng)化和完善問責(zé)機(jī)制，通過強(qiáng)力懲罰、制裁措施保障檢察監(jiān)督的實效。擬建議對行政執(zhí)法機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)移送涉嫌犯罪案件而不移送的，應(yīng)當(dāng)根據(jù)后果嚴(yán)重程度追究相應(yīng)行政機(jī)關(guān)領(lǐng)導(dǎo)人員的行政紀(jì)律責(zé)任乃至刑事責(zé)任。同時，研究制定不移送涉嫌犯罪案件責(zé)任追究機(jī)制，詳細(xì)規(guī)定問責(zé)程序，使責(zé)任追究機(jī)制具有可操作性，將責(zé)任追究落到實處。在操作上，公安機(jī)關(guān)發(fā)現(xiàn)行政執(zhí)法機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)移送涉嫌犯罪案件而不移送的，應(yīng)及時通報檢察機(jī)關(guān)及監(jiān)察部門。發(fā)現(xiàn)行政執(zhí)法機(jī)關(guān)在辦案中存在違法現(xiàn)象的，檢察機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)提出書面糾正意見并使用相應(yīng)強(qiáng)制權(quán)予以處理，監(jiān)察部門可根據(jù)其違法情節(jié)追究行政紀(jì)律責(zé)任。情節(jié)嚴(yán)重構(gòu)成犯罪的，直接轉(zhuǎn)入刑事司法程序，移送檢察機(jī)關(guān)并由反貪、反瀆等檢察部門立案偵查，依法追究其刑事責(zé)任。