任慧濤 易劍東

摘?要：隨著我國體育產(chǎn)業(yè)發(fā)展，越來越多具有新型公私合營性質(zhì)的體育園區(qū)開始出現(xiàn)，地方政府通常會設立管委會，獨立負責園區(qū)管理工作。為了分析管委會在體育園區(qū)發(fā)展、規(guī)劃和管理上發(fā)揮的作用，參考體育善治的一般標準，根據(jù)我國體育園區(qū)特殊管治機制，設計了體育園區(qū)產(chǎn)業(yè)治理評價指標體系。在園區(qū)管委會及業(yè)主單位配合下，對北京奧林匹克公園的產(chǎn)業(yè)治理狀況進行了實證分析。結果表明：北京奧林匹克公園管委會的行政工作機制、業(yè)務管理系統(tǒng)規(guī)范性較好，信息公開、程序正義和行政責任機制相對完善，但仍存在決策的利益相關者參與程度不足、媒體與公共關系維護重視不夠等問題。建議園區(qū)提高透明度和決策民主度，重視建設權責一致性和內(nèi)外監(jiān)督機制，積極維護和發(fā)展多種公共關系，促進園區(qū)多元主體的協(xié)作共贏和永續(xù)經(jīng)營。

關鍵詞：體育園區(qū);體育小鎮(zhèn);產(chǎn)業(yè)治理;治理評價;北京奧林匹克公園

中圖分類號：G80-052?文獻標識碼：A文章編號：1006-2076（2019）04-0007-06

Abstract：With the development of China's sports industry，sports industrial parks with public-private partnerships have begun to appear. Local governments usually set up administration authority to be responsible for park management. In order to analyze the role of the administration authority，planning and management of sports parks，this study refers to the international standards of sports governance，and designs the evaluation index system of sport parks' industrial governance. In the empirical analysis，this study analyzed the industrial governance of Beijing Olympic Park. The research shows that the information disclosure，procedural justice and responsibility mechanism are relatively perfect. However， there are still problems such as insufficient participation of stakeholders in decision-making and insufficient attention paid to media and public relation maintenance. It is suggested that the park should improve transparency and democracy in decision-making， pay attention to the construction of power and responsibility consistency， internal and external supervision mechanism， actively maintain and develop a variety of public relations， and promote the win-win cooperation and sustainable management of diverse subjects in the park.

Key words： sports industrial park; sports town; industrial governance; governance evaluation; Beijing Olympic Park

體育園區(qū)是指由各級地方政府批準成立的，為促進體育及其相關產(chǎn)業(yè)發(fā)展而設置的特定區(qū)域，主要依托大型體育場館、大型體育賽事和運動休閑空間，通過稅收減免、金融支持等各項優(yōu)惠政策，利用房地產(chǎn)業(yè)、旅游業(yè)、會展業(yè)等周邊產(chǎn)業(yè)的聯(lián)動效益，推動體育產(chǎn)業(yè)、競技體育和全民健身園區(qū)協(xié)調(diào)發(fā)展的綜合性基地。近年來，隨著我國體育產(chǎn)業(yè)發(fā)展方式的轉變，以體育場館集群、體育特色小鎮(zhèn)、體育產(chǎn)業(yè)基地為代表的體育園區(qū)越來越多，通過吸引場館運營組織、賽事與娛樂公司、培訓機構等進駐，帶動體育產(chǎn)業(yè)及其關聯(lián)產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，已經(jīng)成為推動我國體育產(chǎn)業(yè)跨越式、高質(zhì)量發(fā)展的重要載體。

在管理上，許多地方政府會設立派出機構——園區(qū)管委會，授予其獨立的發(fā)展規(guī)劃權和政策制定權，組織協(xié)調(diào)相關政府部門及區(qū)域內(nèi)的企事業(yè)單位共同落實，統(tǒng)籌和執(zhí)行園區(qū)產(chǎn)業(yè)治理和發(fā)展。作為“行政特區(qū)”，產(chǎn)業(yè)園區(qū)管委會所擁有的權力通常是獨立的，由此帶來的討論，是其發(fā)展責任落實狀況如何，治理機制和治理能力是否提振園區(qū)體育產(chǎn)業(yè)發(fā)展。針對這些問題，已經(jīng)有學者給予關注，例如政府如何發(fā)揮職能作用[1]、城市體育服務綜合體發(fā)展歷程和改善策略[2]、場館群運營管理戰(zhàn)略[3-4]等關照體育產(chǎn)業(yè)園區(qū)治理問題。體育特色小鎮(zhèn)近年來逐漸成為熱點的選題，主要結合案例分析體育小鎮(zhèn)公私合營的投融資回報機制[5]，體育特色小鎮(zhèn)的功能定位和建設理念[6]，總結體育特色小鎮(zhèn)如何通過業(yè)態(tài)選擇落實發(fā)展戰(zhàn)略[7]，給出體育小鎮(zhèn)建設中的政府職能及其實現(xiàn)路徑[8]。

目前來看，體育園區(qū)產(chǎn)業(yè)治理研究主要還處于理論闡釋層面，缺少基于量化指標的產(chǎn)業(yè)治理績效評價，尤其是針對園區(qū)管委會這一政府派出機構的善治狀況評價顯得極為緊缺。治理評價是衡量管委會在園區(qū)產(chǎn)業(yè)發(fā)展中所發(fā)揮作用的有效方法，為了衡量管委會在園區(qū)治理上的績效，根據(jù)北京大學何增科教授政府治理評估的相關觀點[9]，我們設計了體育園區(qū)治理評價指標體系，同時，在園區(qū)管委會的支持和協(xié)助下，本研究以第29屆夏季奧運會和夏季殘奧會、第24屆冬季奧運會和冬季殘奧會的核心區(qū)和主要承辦地，全球規(guī)模最大、品牌影響力最大的超大體育場館綜合群——北京奧林匹克公園作為分析對象，進行了實證研究。

1?體育園區(qū)產(chǎn)業(yè)治理評價指標體系

1.1?體育園區(qū)產(chǎn)業(yè)治理評價指標體系：以北京奧林匹克公園治理指數(shù)為例

良好的可持續(xù)發(fā)展不僅依托于園區(qū)各個場館和企業(yè)業(yè)主的有效運營，還和管委會自身的治理能力息息相關。根據(jù)全球通用的體育善治標準[10-11]設計了新的產(chǎn)業(yè)治理指數(shù)并進行測算，通過政府績效和企業(yè)治理評價兩個領域的耦合，從透明、程序民主、制衡、團結等四個維度展開評估，分析了北京奧林匹克公園的治理能力和水平，評估北京奧林匹克公園可持續(xù)發(fā)展的能力。該治理評價體系主要是定量化地描述奧林匹克園區(qū)的參與性、回應性、協(xié)調(diào)性、利益相關者保護等的實現(xiàn)程度，分析北京奧林匹克園區(qū)可持續(xù)發(fā)展中的薄弱領域和薄弱環(huán)節(jié)，明確其進一步的努力方向。

北京奧林匹克公園治理指數(shù)，主要有透明、民主、制衡和團結等四個一級指標，在官方網(wǎng)站發(fā)布組織的政策法規(guī)、管理規(guī)則和戰(zhàn)略目標等32個二級指標，每個二級指標通過一套從“拙劣”到“優(yōu)秀”的評分系統(tǒng)來進行量化（見表1）。

1.2?北京奧林匹克公園體育產(chǎn)業(yè)治理指數(shù)的測算方法

由于這些指標將應用于北京奧林匹克公園管委會以及園區(qū)內(nèi)的不同業(yè)主，這就要求治理標準的公式既能夠應用于政府機關，又能夠應用在事業(yè)單位、私人公司等不同法人性質(zhì)的單位。因此，本研究依照一個較為寬泛的理念，設計了下面的這個公式，來獲取“北京奧林匹克公園治理指數(shù)”：

2） 32個二級指標運用德爾菲法、利益相關者評價等方法進行確定——為了實現(xiàn)北京奧林匹克公園體育產(chǎn)業(yè)的更好發(fā)展，也為了推動被體育治理指標體系獲得的最終分析更加客觀、有效服務決策，本研究邀請包括各個場館、業(yè)主、租戶、居民以及消費者代表在內(nèi)的所有利益相關者提供二級指標并反饋修改建議。再根據(jù)內(nèi)容搜尋、訪談、數(shù)據(jù)分析、問卷調(diào)查等獲得真實情況，給予1～5分的不同賦值并進行打分。

3） 按照公式所得分數(shù)相加，即為治理指數(shù)得分，該得分將被定義為“北京奧林匹克園區(qū)善治指數(shù)”（Beijing Olympic Park Governance Indicators，簡稱BOPGI），以百分制進行評價。

通過該公式，我們分別計算出北京奧林匹公園管委會以及各個場館的治理指數(shù)，該指數(shù)代表了單一分析對象的具體治理狀況。對于入駐企業(yè)來講，“北京奧林匹克公園治理指數(shù)”則代表了該企業(yè)的公司外部治理狀況，即對透明、民主、制衡和團結的遵守程度。北京奧林匹克公園的綜合治理指數(shù)，是依照下面的公式計算得出的：

通過以上公式，本研究得出一個百分比的分數(shù)，我們再把該分數(shù)去百分比化，得出具體分值。由于無法精確地確定每個指標的相對重要性，也為了避免利益相關者主觀賦值所造成的影響，本研究以均等加權進行計算，簡化單個指標權重賦值來確定北京奧林匹克公園的產(chǎn)業(yè)治理指數(shù)，即體育園區(qū)產(chǎn)業(yè)善治狀況。在量化結果的定性評價上，本研究認為如果超過75分，該體育園區(qū)是“完美”地實現(xiàn)善治;如果得分在60至74之間時，該體育園區(qū)的善治狀況為“良好”;得分在40至56之間時，該體育園區(qū)善治狀況為“一般”;得分在39分及以下時，該體育園區(qū)善治狀況是“拙劣的”。本研究中的“北京奧林匹克公園體育產(chǎn)業(yè)治理指數(shù)”是一個擁有評分機制的實用性基準工具，反映體育園區(qū)善治的基本狀況，評估管委會以及各個業(yè)主的善治程度，保障園區(qū)體育產(chǎn)業(yè)的健康發(fā)展。

1.3?北京奧林匹克公園體育產(chǎn)業(yè)治理評價數(shù)據(jù)收集

本研究組主要收集了2014年至2016年北京奧林匹克公園體育產(chǎn)業(yè)發(fā)展的治理數(shù)據(jù)，作為第一次使用治理指數(shù)進行體育園區(qū)產(chǎn)業(yè)評估，我們將管委會自身的數(shù)據(jù)材料作為關鍵，因此主要材料來源于管委會提供的年度總結報告、政策文本和會議記錄，以及其他官方網(wǎng)站（可獲得的）資料和內(nèi)部文件。另外，本研究組還通過對國家體育館（NC）、國家游泳中心（SLF）、國家體育場（ZS）、國家會議中心（HYZX）、北京奧林匹克森林公園（SLGY）、北京新奧集團有限公司（XAJT）、北京文化體育科技有限公司（SNP）、北京時博國際體育賽事有限公司（SBGJ）、中國輪滑廣場（LHZX）等園區(qū)場館及企業(yè)相關負責人的專門訪談來完善和補充分析。

2?北京奧林匹克公園體育產(chǎn)業(yè)治理指數(shù)分析

經(jīng)測算，2015年園區(qū)體育產(chǎn)業(yè)治理指數(shù)綜合評價指數(shù)為70.34（見表2），達到“良好”等級，表明園區(qū)內(nèi)行政系統(tǒng)、政策系統(tǒng)和業(yè)務管理機制等都擁有著較好的規(guī)范性，在政企分離、信息公開、程序正義和行政責任機制等方面具備領先優(yōu)勢，但在法人屬性定位和明確、決策程序的利益相關者參與、媒體與公共關系維護等方面仍有一定的差距。

2.1?北京奧林匹克公園產(chǎn)業(yè)治理指數(shù)分析

園區(qū)管委會的綜合治理指數(shù)得分為72.5，高于園區(qū)內(nèi)其他企業(yè)和業(yè)主的平均得分。其中，透明度維度得分為72.5，民主維度得分為62.5，制衡維度得分為75，團結維度得分為80。得分最高的是在“團結”方面，主要是因為北京成功申辦2022冬奧會，管委會和國家體育總局、中國國家奧委會、北京市政府聯(lián)動，園區(qū)管委會緊扣奧林匹克公園高端會議區(qū)、高端旅游區(qū)的功能定位，圍繞“文化展示交流平臺、國際交往聯(lián)絡窗口、公共文化服務基地、生態(tài)文化產(chǎn)業(yè)園區(qū)”四個核心功能積極作為，在指標4.1和指標4.2上獲得了較高的評價。管委會設立的功能區(qū)稅源綜合管理系統(tǒng)、綠化景觀精細化管理體系、環(huán)衛(wèi)保潔二級管理模式、市政設施跟蹤管理制度、水系水資源管理系統(tǒng)、賽事評估園區(qū)機制等，都彰顯出對管委會對園區(qū)業(yè)主的深耕式服務理念，這些高度完成了指標4.4的評估要求。同時，北京奧林匹克公園在激發(fā)體育產(chǎn)業(yè)活力、扶持體育創(chuàng)業(yè)創(chuàng)新方面也表現(xiàn)很好，以創(chuàng)業(yè)論壇、產(chǎn)業(yè)論壇和智庫論壇等形式創(chuàng)業(yè)發(fā)展指導，為園區(qū)場館和業(yè)主的成長提供了針對性服務，達到了指標4.6和指標4.7的要求。

園區(qū)在“透明”“民主”“制衡”維度的表現(xiàn)也達到了良好的水平。例如園區(qū)管委會在領導班子建設、干部隊伍建設、基層黨組織建設、黨風廉政建設和工青婦隊伍建設方面積極作為，完成指標2.1的考核標準。以安全宣傳教育和安全檢查監(jiān)督為重點，園區(qū)管委會建立安全生產(chǎn)責任體系，通過企業(yè)常規(guī)自查、管委會日常督查、執(zhí)法部門聯(lián)合執(zhí)法檢查相結合的方式開展安全隱患排查，在指標2.6和指標3.3等方面達到滿分。在官方網(wǎng)站上設置了“公園管委會”“企業(yè)服務中心”“公共服務中心”“新聞中心”和“走進園區(qū)”等子網(wǎng)站，并在官方網(wǎng)站的醒目位置設置了“機構設置”“機構職責”“園區(qū)政務”“政府信息公開”“領導介紹”“政策法規(guī)”等欄目，可以讓公眾方便地獲取園區(qū)的政策法規(guī)、管理規(guī)則和戰(zhàn)略目標，獲取管委會政府信息公開及其渠道，獲取按照國家要求公布部門財政預算、財政決算、三公經(jīng)費等信息，因此指標1.2～指標1.7的評價都非常高。但指標1.8“具有及時更新的英文官方網(wǎng)站”略有不足，本研究在查詢北京奧林匹克公園的英文官網(wǎng)時發(fā)現(xiàn)，內(nèi)容已經(jīng)很久沒有更新，在“Beijing Olympic Park—News”子網(wǎng)站的頁面中，最近的消息是發(fā)布于2011年12月08日。此外，在“民主”維度的指標2.4～指標2.8上，園區(qū)管委會表現(xiàn)稍弱，例如園區(qū)管委會沒有按照要求每年至少舉辦一次全體業(yè)主大會，也很少看到為園區(qū)機構負責人、入駐企業(yè)業(yè)主代表提供參與管委會日常決策的機會。

2.2?北京奧林匹克公園各個業(yè)主的治理狀況分析

北京奧林匹克公園各個業(yè)主的平均治理指數(shù)為67.1，其中，透明度維度得分為65.25，民主維度得分為65，制衡維度得分為67，團結維度得分為71.25。得分最高的同樣是在“團結”維度，主要原因是我國體育產(chǎn)業(yè)一系列激勵政策，使得通過政策導向來獲取競爭優(yōu)勢和產(chǎn)品補貼成為許多大型體育場館、創(chuàng)業(yè)創(chuàng)新體育公司的主要訴求，也使得“團結”維度的得分偏高。

園區(qū)業(yè)主“透明維度”的各項二級指標均值區(qū)間為2.65～3.62，得分區(qū)間為52.5～72.5，不同業(yè)主的得分差異較大。部分業(yè)主由于是國企或上市公司背景，因此在指標1.1～指標1.7各個方面都表現(xiàn)得非常規(guī)范，尤其是在官方網(wǎng)站發(fā)布管理規(guī)則和戰(zhàn)略目標、公布企業(yè)財務年報等方面，都按照要求及時地公開信息。但是，有些業(yè)主由于是政府事業(yè)機關或者公益性機構，對于市場和公眾反饋的主動性不足，缺少管理規(guī)則、戰(zhàn)略規(guī)劃的公開，甚至本身就沒有長遠發(fā)展規(guī)劃，因此在指標1.1等上面評分偏低。部分創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)型業(yè)主，由于自身面臨著激烈的競爭環(huán)境，忽略了信息公開的要求，組織內(nèi)涵建設和文化建設偏弱，在指標2.3至指標2.6上表現(xiàn)較差。

園區(qū)業(yè)主“民主維度”的各項二級指標均值區(qū)間為2.88～3.62，得分區(qū)間為57.5～72.5，“民主維度”的各項二級指標均值區(qū)間為2.75～3.75，得分區(qū)間為55.0～75.0。從表現(xiàn)上看，大型體育場館的運營方較之入駐公司和企業(yè)處于領先位置。這些不足不僅體現(xiàn)在“民主”維度的指標2.2～指標2.6等之上，還體現(xiàn)在“制衡維度”的指標3.6～指標3.8上。

值得鼓勵和肯定的是，大部分的園區(qū)單位和公司“團結”維度表現(xiàn)得非常主動，各項二級指標均值區(qū)間為3.12～4.00，得分區(qū)間為62.5～80.0。例如都有良好規(guī)范的園區(qū)社會責任項目或活動（指標4.7）以及實施明確的反歧視政策、優(yōu)先支持殘障人士等弱勢群體的方案（指標4.8），這表明北京奧林匹克公園園區(qū)單位在履行企業(yè)社會責任方面，尤其是在我國當前的社會和經(jīng)濟環(huán)境下，處在非常領先的位置上。

3?結論與建議

3.1?簡化賽事活動申辦審批程序，保持園區(qū)內(nèi)在大眾創(chuàng)業(yè)、萬眾創(chuàng)新浪潮的領先位置

園區(qū)場館和機構活動申辦、場館申用等方面仍然存在著報批程序繁瑣、獲批時間過長等缺點，建議園區(qū)管委會和入駐企業(yè)能夠相互溝通，健全聯(lián)動工作機制，發(fā)揮奧運功能區(qū)統(tǒng)籌功能，優(yōu)化和規(guī)范報批文件和報批程序，進而降低行政事務和運作成本，有效提高效率，推進國有體育場館建立法人治理結構和現(xiàn)代企業(yè)制度，引導和支持各類社會資本有序進駐園區(qū)，扶持體育賽事、健身休閑、體育會展等業(yè)態(tài)，尋找體育創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)浪潮中的“小獨角獸”公司，繼續(xù)保持園區(qū)管委會在場館管理上深入轉變政府職能、深化體育產(chǎn)業(yè)管理體制和運行機制的改革態(tài)勢。

3.2?提高透明度和決策民主建設，維持園區(qū)管委會、場館和業(yè)主的多元主體和諧共進

園區(qū)的政策和規(guī)章制度在官方網(wǎng)站上都有公布，且公布的時間及時、公布的內(nèi)容完整，但反饋渠道并不暢通，雖然有部分政策以“意見征求稿”的方式提前下發(fā)給部分業(yè)主，部分業(yè)主負責人囿于政治訴求、維護關系等方面的考量，較少給出相關評論和意見。為了確保機構能有效履行責任，管委會的行為和程序都需要按照規(guī)定進行約束，以滿足園區(qū)業(yè)主對其的規(guī)范性期待。換句話來說，園區(qū)管委會的行為需要與受眾群體在“規(guī)范性期待上產(chǎn)生共鳴”，建議管委會和場館、入駐企業(yè)等責任方重視整體利益。例如管委會允許業(yè)主參與決策過程的行政程序，讓業(yè)主通過提供專業(yè)知識輔助，幫助組織提升學習能力和效率，并讓機管委會構的內(nèi)部程序規(guī)范性提升，使得園區(qū)工作公正、業(yè)務公開，幫助園區(qū)實現(xiàn)更有效的治理。

3.3?增設園區(qū)產(chǎn)業(yè)工作聯(lián)席會議，實現(xiàn)園區(qū)管委會、場館和企業(yè)等利益主體協(xié)作多贏

從園區(qū)管委會公布、提供的會議記錄上看，大多數(shù)管委會相關部門每周都有相關的例會舉行，同時管委會高層保持著每月/季度舉行一次治理機構會議的頻度，按照會議的頻率來衡量治理機構的活動，體現(xiàn)了園區(qū)管委會有效運作的一面，另需設置園區(qū)產(chǎn)業(yè)聯(lián)席會議制度，邀請園區(qū)場館機構和企業(yè)單位參與協(xié)商共治。園區(qū)管委會已組建形成“奧運功能區(qū)發(fā)展聯(lián)盟”，經(jīng)調(diào)查發(fā)現(xiàn)，奧運功能區(qū)發(fā)展聯(lián)盟由于組織結構、發(fā)展定位等方面的問題，在促進園區(qū)資源共享、單位協(xié)作上作用有限，建議管委會召開年度“全體業(yè)主大會”，在重大會議和政策設計中賦予業(yè)主參與權，讓行政機關、事業(yè)單位和公司法人之間相互交流和辯論，實現(xiàn)園區(qū)企業(yè)和機構的內(nèi)容交換、資源共享和咨詢更新。

3.4?重視國際國內(nèi)公共關系維護，打造園區(qū)流量共享、受眾互通的體育產(chǎn)業(yè)媒體矩陣

打造自媒體矩陣有助于獲取大量流量，擴大園區(qū)影響力，助力園區(qū)企業(yè)品牌產(chǎn)品推廣。目前，園區(qū)內(nèi)的所有場館、機構和企業(yè)都擁有自己的企業(yè)官方網(wǎng)站、微信訂閱號、新浪微博、博客平臺，同時許多還擁有新聞報刊、雜志以及電視節(jié)目等，這些多元、多觸點的公共媒體平臺和端口，其潛在價值和影響還沒有得到充分的開發(fā)。建議可以投入一定的資金，號召園區(qū)內(nèi)的所有場館、機構和企業(yè)組建形成“北京奧林匹克公園自媒體矩陣”，將所有的新聞傳播端口進行充分連接和互動，這樣能夠形成流量共享、受眾互通，進而擴大園區(qū)互聯(lián)網(wǎng)和移動客戶端受眾的接觸面，提升園區(qū)多個場館和企業(yè)品牌的集群式推廣。

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