PPP視角下的投資與成本控制

李里

摘要：政府和社會資本合作（PPP）模式近年來在我國迅速推廣，目前出臺的PPP模式規(guī)范性文件中少有涉及PPP項目投資與成本控制的內(nèi)容，按照PPP模式的思維方式探討投資與成本控制的文章也非常少。鑒于此，本文對PPP視角下的投資與成本控制進行了分析，以供參考。

關(guān)鍵詞：PPP視角;投資;成本;控制措施

引言

自2014年推廣以來，PPP模式已經(jīng)成為公共基礎(chǔ)設(shè)施項目融資的重要方式。但是PPP項目存在投資規(guī)模高、合作周期長等固有缺陷，社會資本方的實力相對有限，導(dǎo)致PPP項目融資難融資貴問題凸顯。

1、PPP概述

PPP（Public-Private Partnership）最早起源于英國，可譯為政府與社會資本合作。1979年，撒切爾夫人上臺后，強調(diào)充分發(fā)揮市場機制在經(jīng)濟社會發(fā)展中的作用，推行貨幣主義政策，對政府過度干預(yù)的做法進行糾正，解決公共服務(wù)效率低下與財政赤字日趨擴大問題。然而，隨著“撒切爾主義”的無節(jié)制施行及國有企業(yè)私有化進程加深，市場化在公共事業(yè)領(lǐng)域的弊端逐漸突出，如何促進市場作用與公共利益間的平衡，實現(xiàn)社會資本與政府合作下公共事業(yè)的建設(shè)運營，成為亟待解決的焦點問題。1992年，面臨新一輪的經(jīng)濟財政危機，為降低失業(yè)率、緩解財政赤字等問題，英國政府開始增加公共事業(yè)的投資規(guī)模并重新定義政府與市場的關(guān)系，嘗試通過合作的方式，在公共產(chǎn)品和準公共產(chǎn)品的生產(chǎn)中引入私人部門力量以降低項目成本，創(chuàng)造更多的社會效益。這種嘗試最終演變?yōu)閯?chuàng)立“私人融資計劃”（Private Financing Initiative，PFI），以及“公私合作伙伴關(guān)系計劃”（Public Private Partnerships，PPP）。為推動PFI的順利進行，英國在1993年成立私人融資工作組。2001年，“英國伙伴關(guān)系組織”（Partnership UK）也在英國財政部門主導(dǎo)下成立，兩者為政府部門提供重要的技術(shù)支持并為全面推進PPP創(chuàng)造條件。在英國的引導(dǎo)示范作用下，澳大利亞、美國、加拿大等國家也普遍推行PPP并逐漸探索和建立了PPP項目相關(guān)的法律制度與政策框架，PPP在世界范圍內(nèi)得到廣泛推行和發(fā)展。

PPP概念在我國第一次規(guī)范性界定源于2015《政府工作報告》縮略詞的注釋：“（PPP）指政府通過特許經(jīng)營權(quán)、合理定價、財政補貼等事先公開的收益約定規(guī)則，引入社會資本參與城市基礎(chǔ)設(shè)施等公益性事業(yè)投資和運營，以利益共享和風(fēng)險共擔(dān)為特征，發(fā)揮雙方優(yōu)勢，提高公共產(chǎn)品或服務(wù)的質(zhì)量和供給效率。”

2、投資領(lǐng)域的現(xiàn)狀分析

2.1偏向投資發(fā)達地區(qū)，未能把握引導(dǎo)關(guān)系

中國PPP基金作為中央出資，吸引金融資本參與的國家級產(chǎn)業(yè)引導(dǎo)基金，已經(jīng)成為服務(wù)區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展的新路徑和新模式。根據(jù)整理的項目數(shù)據(jù)顯示，截止2018年10月底，中國PPP基金已經(jīng)對全國20個?。ㄊ小⒆灾螀^(qū)）的51個PPP項目進行投資撥款。其中，已撥款項目數(shù)量和撥款資金規(guī)模最多的為華東地區(qū)，其次為華中和西南地區(qū)，已撥款落地較少的是華北和西北地區(qū)，而東北和華南地區(qū)則不僅在撥款項目數(shù)量和撥款資金方面呈現(xiàn)出雙低的局面，在決策項目落地率方面也與其他區(qū)域存在較大差距?？梢娭袊鳳PP基金基于區(qū)域市場的經(jīng)濟環(huán)境考慮，偏向投資與經(jīng)濟相對發(fā)達的華東區(qū)域，而忽視對東北和西北等政策傳統(tǒng)傾斜地區(qū)的投資，造成嚴重的兩極分化，使得落后地區(qū)的項目難以獲得資金支持，沒有能夠有效把握外在的“引導(dǎo)”關(guān)系。

2.2偏向投資交通行業(yè)，忽視政策傾斜方向

中國PPP基金不僅在投資區(qū)域的選擇上表現(xiàn)出顯著差異，在投資的行業(yè)上也存在一定的偏好。根據(jù)財政部PPP項目管理庫的資料整理發(fā)現(xiàn)，中國PPP基金重點投資于市政工程和交通運輸項目，已撥款資金占比高達61%，其中市政工程項目以市政道路和軌道等交通項目主，而對于教育、體育、文化、旅游等公益性較強行業(yè)的投資卻不足3%?？梢娭袊鳳PP基金偏向投資于交通行業(yè)，卻忽視公共服務(wù)行業(yè)的融資需求，造成投向行業(yè)的不均衡，而國務(wù)院在《關(guān)于進一步激發(fā)社會領(lǐng)域投資活力的意見》中就曾強調(diào)要激發(fā)各類資本在教育、文化、體育等領(lǐng)域的投資活力。中國PPP基金作為政府引導(dǎo)基金，沒有密切跟隨政策的指引方向，忽視基金的政策導(dǎo)向定位，導(dǎo)致資金吸引力薄弱的行業(yè)更加難以獲得融資支持，反而很有可能對社會資本方產(chǎn)生負面的引導(dǎo)效應(yīng)。

3、PPP視角下的投資與成本控制分析

3.1通過物有所值定量評價的PPP項目相對于傳統(tǒng)投資模式更具成本優(yōu)勢

物有所值（簡稱VFM）評價是國際上普遍采用的一種評價傳統(tǒng)上由政府提供的公共產(chǎn)品和服務(wù)是否可運用政府和社會資本合作模式的評估體系，旨在實現(xiàn)公共資源配置利用效率最優(yōu)化。假定采用PPP模式與政府傳統(tǒng)采購模式的產(chǎn)出績效相同的前提下，通過對PPP項目全生命周期內(nèi)政府支出成本的凈現(xiàn)值（PPP值）與公共部門比較值（PSC值）進行比較，可以判斷PPP模式能否降低項目全生命周期成本。因此，通過物有所值定量評價（即VFM大于零）的PPP項目相對于傳統(tǒng)投資模式更具有成本優(yōu)勢。隨著我國進一步推進PPP領(lǐng)域的規(guī)范性高質(zhì)量發(fā)展，應(yīng)當(dāng)將通過物有所值定量評價作為采用PPP模式的必要條件而非可選條件。政府通過與社會資本建立利益共享、風(fēng)險分擔(dān)及長期合作的關(guān)系，可以有效降低項目的整體成本，實現(xiàn)公共利益最大化。

3.2公開競爭機制是實現(xiàn)項目價值最大化，降低投資與成本的必然選擇

規(guī)范PPP項目運作，防止支出責(zé)任固化和運營內(nèi)容淡化，切實防止政府兜底是充分發(fā)揮政府和社會資本合作模式內(nèi)在先進機制的前提條件。通過信息公開機制引入社會公眾監(jiān)督及同業(yè)監(jiān)督是倒逼PPP行業(yè)規(guī)范發(fā)展的有力措施，也是保障社會資本方公開、公平、公正的參與PPP項目競爭的重要手段。公共選擇理論認為公私合作是公共服務(wù)市場化的一個重要形式。通過公開競爭性方式將可用性績效付費和運維績效付費確定在一個合理區(qū)間內(nèi)，并鼓勵社會資本方通過采用新技術(shù)、改善管理、提升效率等以增加項目收益，有利于降低PPP項目的全生命周期成本和政府支出責(zé)任。招標采購是運用市場競爭手段形成價格的一個重要的機制，也是實現(xiàn)公共資源配置的重要渠道，應(yīng)根據(jù)項目實際采購需求制訂合理匹配的資格條件，制訂公平公正的評標辦法和評審標準，最大程度實現(xiàn)充分的競爭，通過充分競爭促進社會資本方或施工方（運營方）合理降價，實現(xiàn)項目價值最大化。

結(jié)束語

綜上所述，PPP模式與傳統(tǒng)投資模式下的投資與成本控制理論和實務(wù)既具有共性又具有明顯的差異，要從不同角度加強PPP項目投資與成本控制，防止出現(xiàn)投資管理漏洞，造成國有資產(chǎn)流失或者增加公眾負擔(dān)。

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（作者單位：中鐵九局集團第二工程有限公司）