周孟亮，袁玲玲

（湖南農(nóng)業(yè)大學(xué) 經(jīng)濟(jì)學(xué)院，長(zhǎng)沙410128）

一、文獻(xiàn)綜述與問(wèn)題提出

2014年，國(guó)務(wù)院扶貧辦、財(cái)政部、人民銀行、銀監(jiān)會(huì)和保監(jiān)會(huì)印發(fā)《關(guān)于創(chuàng)新發(fā)展扶貧小額信貸的指導(dǎo)意見(jiàn)》，專(zhuān)向建檔立卡的貧困人口發(fā)放扶貧小額信貸。扶貧小額信貸為建檔立卡的貧困人口提供“5 萬(wàn)元以下、3年期以?xún)?nèi)、免抵押免擔(dān)保、基準(zhǔn)利率放貸、財(cái)政貼息、縣級(jí)建立風(fēng)險(xiǎn)補(bǔ)償金”的貸款。在國(guó)家政策的號(hào)召下，各大金融機(jī)構(gòu)投身于金融扶貧工作中，在金融扶貧工作上取得了階段性的成果。2017年10月末，全國(guó)扶貧小額信貸總量3931 億元，支持建檔立卡貧困戶(hù)近1000 萬(wàn)戶(hù)（次），戶(hù)（次）獲貸率36%。到2018年底貧困戶(hù)的獲貸率提升到48%。截至2019年4月末，全國(guó)扶貧小額信貸總量已達(dá)5622 億元，還貸3074 億元。由此可以看出，扶貧小額信貸已經(jīng)成為金融扶貧的重要內(nèi)容，為實(shí)現(xiàn)2020年脫貧攻堅(jiān)目標(biāo)，實(shí)現(xiàn)全面小康社會(huì)發(fā)揮了較大的作用。目前我國(guó)已經(jīng)處于精準(zhǔn)扶貧、精準(zhǔn)脫貧攻堅(jiān)戰(zhàn)的沖刺階段，仍然需要小額信貸繼續(xù)發(fā)揮作用，但由于多方面的原因，金融機(jī)構(gòu)對(duì)扶貧小額信貸發(fā)放非常謹(jǐn)慎，扶貧小額信貸在貧困人口中的覆蓋面并不高。另外，從前幾年扶貧小額信貸的實(shí)踐情況來(lái)看，由于扶貧小額信貸的發(fā)放對(duì)象是貧困農(nóng)戶(hù)，信用意識(shí)較弱，涉及行業(yè)主要是農(nóng)業(yè)，農(nóng)業(yè)受自然和市場(chǎng)的雙重影響，風(fēng)險(xiǎn)較高。同時(shí)存在政府干預(yù)金融機(jī)構(gòu)業(yè)務(wù)，扶貧目標(biāo)與實(shí)際偏離等情況，扶貧小額信貸逐漸暴露出信貸風(fēng)險(xiǎn)問(wèn)題。隨著貸款的陸續(xù)到期，后階段形成逾期還款的壓力較為突出，已經(jīng)引起了各方的高度重視。2018年以來(lái)，從中央到各地地方政府都出臺(tái)了扶貧小額信貸風(fēng)險(xiǎn)防范的辦法，重視扶貧小額信貸的催收，對(duì)于因?yàn)橥瓿烧咝灾笜?biāo)而出現(xiàn)的不合理發(fā)放小額信貸的情況，各地都出臺(tái)了處理辦法。當(dāng)前，我國(guó)進(jìn)入“后脫貧時(shí)代”，一方面，脫貧攻堅(jiān)進(jìn)入最后沖刺階段，另一方面，按照國(guó)家戰(zhàn)略規(guī)劃，2020年脫貧攻堅(jiān)任務(wù)完成后，國(guó)家將重點(diǎn)實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略。鄉(xiāng)村振興更加需要小額信貸的支持，也需要基于可持續(xù)的角度，更好地防范小額信貸風(fēng)險(xiǎn)，因此，“后脫貧時(shí)代”的小額信貸風(fēng)險(xiǎn)防范問(wèn)題顯得十分重要。金融扶貧一方面要處理好小額信貸“存量”問(wèn)題，避免出現(xiàn)大面積風(fēng)險(xiǎn)問(wèn)題，另一方面依然需要擴(kuò)大“增量”以支持完成在精準(zhǔn)扶貧、精準(zhǔn)脫貧目標(biāo)的“最后一公里”任務(wù)。為了有效處理好扶貧小額信貸“存量”和“增量”之間的關(guān)系，要做到“貸得到、用得好、收得回、可持續(xù)”。

我國(guó)學(xué)者在農(nóng)村小額信貸風(fēng)險(xiǎn)問(wèn)題上已有較多研究。圍繞我國(guó)農(nóng)村小額信貸的風(fēng)險(xiǎn)成因和困境，朱曉哲認(rèn)為法律保障、信用制度、業(yè)務(wù)運(yùn)作機(jī)制不健全是農(nóng)村小額信貸風(fēng)險(xiǎn)的主要成因[1]。眾所周知，信貸機(jī)構(gòu)是風(fēng)險(xiǎn)管控的關(guān)鍵，但是卻存在審查制度缺乏落實(shí)，缺乏高素質(zhì)的風(fēng)險(xiǎn)管控人才，風(fēng)險(xiǎn)管控制度不健全等問(wèn)題[2]。同時(shí)行政干預(yù)金融業(yè)務(wù)，農(nóng)村信用社內(nèi)部法人治理結(jié)構(gòu)缺乏規(guī)制性，信息不透明以及外部人控制問(wèn)題，這些都是制約農(nóng)村信用社小額信貸風(fēng)險(xiǎn)控制能力的重要因素[3]。信貸機(jī)構(gòu)與政府信用合作體系不完善，兩者處于信息簡(jiǎn)單交換的初級(jí)階段，農(nóng)戶(hù)信用信息數(shù)據(jù)又分散于不同的部門(mén)中，缺乏信息共享機(jī)制。最初選取村內(nèi)優(yōu)秀干部來(lái)?yè)?dān)當(dāng)信貸評(píng)級(jí)授信的成員，初衷是為了解決信貸機(jī)構(gòu)與農(nóng)戶(hù)信息不對(duì)稱(chēng)的問(wèn)題，但是中國(guó)是一個(gè)人情社會(huì)，在信用評(píng)級(jí)過(guò)程無(wú)法做到完全的客觀真實(shí)，信貸機(jī)構(gòu)不僅難以獲取客觀真實(shí)的信用數(shù)據(jù)，而且無(wú)法全面整合、利用農(nóng)戶(hù)信用數(shù)據(jù)。同時(shí)沒(méi)有完善的法律有效約束失信行為，對(duì)嚴(yán)重失信行為的打擊力度有限，使得信貸機(jī)構(gòu)被動(dòng)接受信貸風(fēng)險(xiǎn)問(wèn)題[4-5]。此外針對(duì)扶貧小額信貸問(wèn)題研究發(fā)現(xiàn)，金融機(jī)構(gòu)積極性不高，在政治目標(biāo)下片面要求提高覆蓋率和新增信貸投放量，資金使用主體不一致等問(wèn)題不利于控制風(fēng)險(xiǎn)[6]。改善困境、提高防控風(fēng)險(xiǎn)的能力是解決問(wèn)題的關(guān)鍵，就此學(xué)者們展開(kāi)研究。張龍耀等選取江蘇省的實(shí)際數(shù)據(jù)研究發(fā)現(xiàn)，在小組貸款機(jī)制作用下，同伴壓力和信任模式能顯著提高小額信貸償還率。社會(huì)資本可降低小額信貸風(fēng)險(xiǎn)，但社會(huì)資本對(duì)信貸風(fēng)險(xiǎn)的控制作用是有限的[7]。從完善農(nóng)戶(hù)信息、健全農(nóng)村金融功能和提高農(nóng)村生活保障等方面入手，也可降低農(nóng)村金融機(jī)構(gòu)信貸風(fēng)險(xiǎn)的形成[8]。另一方面，農(nóng)戶(hù)的類(lèi)型對(duì)小額信貸風(fēng)險(xiǎn)有直接的影響，區(qū)分農(nóng)戶(hù)類(lèi)型并建立分層次的農(nóng)戶(hù)信貸風(fēng)險(xiǎn)評(píng)級(jí)體系，實(shí)行有差別的信貸創(chuàng)新產(chǎn)品等措施可有效降低小額信貸風(fēng)險(xiǎn)[9]。所以農(nóng)村金融機(jī)構(gòu)應(yīng)該充分考慮農(nóng)戶(hù)個(gè)體特征因素，提供差異化的金融產(chǎn)品和服務(wù)，有針對(duì)性地制定配套方案，降低小額信貸風(fēng)險(xiǎn)[10]。一些學(xué)者探索農(nóng)村小額信貸保險(xiǎn)的新型信貸模式，達(dá)成“保險(xiǎn)公司+信用社+農(nóng)戶(hù)”的新型模式，增強(qiáng)農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)分散小額信貸風(fēng)險(xiǎn)的效果[11]。國(guó)外學(xué)者在對(duì)如何降低小額信貸不良貸款率的問(wèn)題研究上，Mandala 和Nawangpalupi 等人創(chuàng)新提出新型信用評(píng)估模型，給農(nóng)村金融機(jī)構(gòu)分析信貸申請(qǐng)?zhí)峁┝诵聵?biāo)準(zhǔn)，該標(biāo)準(zhǔn)在銀行實(shí)際運(yùn)作中，有效降低該銀行的不良貸款率[12]。而Hernandez 和Torero 認(rèn)為小額信貸市場(chǎng)需要一個(gè)更準(zhǔn)確預(yù)測(cè)潛在借款者還款可能性的風(fēng)險(xiǎn)評(píng)分模型，研究采用模擬數(shù)據(jù)和秘魯微型企業(yè)貸款數(shù)據(jù)，結(jié)果表明非參數(shù)方法可以更好地評(píng)估信用價(jià)值，有助于提高分辨貸款目標(biāo)精準(zhǔn)度[13]。此外信貸機(jī)構(gòu)對(duì)貸款人的監(jiān)管也與不良貸款率相關(guān)，研究發(fā)現(xiàn)貸款群體的平均監(jiān)控傾向與還款率之間存在很強(qiáng)正相關(guān)性，即信貸機(jī)構(gòu)對(duì)貸款人的監(jiān)控程度越大，按期還款率越高[14]。Islam 論證在相同的利率下，信貸采用同伴監(jiān)督機(jī)制，可提高預(yù)期還款率，且涉及的信貸風(fēng)險(xiǎn)較低[15]。

綜上所述可以發(fā)現(xiàn)，目前國(guó)內(nèi)國(guó)外有較多關(guān)于農(nóng)村小額信貸風(fēng)險(xiǎn)的研究，主要體現(xiàn)在以下兩個(gè)方面，第一是以農(nóng)戶(hù)角度剖析信貸風(fēng)險(xiǎn)的影響因素，第二是從金融機(jī)構(gòu)角度研究如何優(yōu)化內(nèi)部風(fēng)險(xiǎn)管理體系、提高風(fēng)險(xiǎn)控制能力。結(jié)合扶貧小額信貸的政治任務(wù)，對(duì)扶貧小額信貸的困境開(kāi)展研究的并不多。當(dāng)前扶貧小額信貸帶有的政治目標(biāo)，且臨近驗(yàn)收時(shí)間節(jié)點(diǎn)，實(shí)踐中所暴露的問(wèn)題若不及時(shí)采取整改方案，扶貧小額信貸積累的風(fēng)險(xiǎn)可能延續(xù)到下一階段的工作中，不利于農(nóng)村金融穩(wěn)定發(fā)展。因此，本文在已有研究的基礎(chǔ)上，分析目前金融扶貧工作中政府和各金融機(jī)構(gòu)采取的扶貧小額信貸風(fēng)險(xiǎn)防范措施，尋求提升風(fēng)險(xiǎn)防控能力的實(shí)現(xiàn)路徑和對(duì)策建議。

二、扶貧小額信貸風(fēng)險(xiǎn)防范的探索與實(shí)踐

在中國(guó)人民銀行、金融機(jī)構(gòu)及各地政府有關(guān)部門(mén)共同參與的金融扶貧聯(lián)動(dòng)工作機(jī)制下，全國(guó)各地探索出一系列金融扶貧的新模式、新做法。扶貧小額信貸是金融扶貧的重要內(nèi)容和生動(dòng)實(shí)踐，本文基于已有金融扶貧實(shí)踐，總結(jié)有關(guān)扶貧小額信貸風(fēng)險(xiǎn)防范的一般規(guī)律和一般做法。

（一）努力優(yōu)化貧困地區(qū)金融生態(tài)環(huán)境

當(dāng)前，全國(guó)各地方政府積極開(kāi)展建檔立卡貧困戶(hù)扶貧小額信貸評(píng)級(jí)授信的工作，利用農(nóng)村人口相互熟悉，信息互通的優(yōu)勢(shì)，對(duì)建檔立卡貧困戶(hù)實(shí)行評(píng)級(jí)授信，鎮(zhèn)、鄉(xiāng)政府和村委組成工作小組，按照貧困戶(hù)申請(qǐng)、各級(jí)政府初評(píng)議和審核、銀行評(píng)級(jí)授信的流程，共同對(duì)建檔立卡農(nóng)戶(hù)進(jìn)行評(píng)級(jí)授信，評(píng)審指標(biāo)大體分為農(nóng)戶(hù)誠(chéng)信度、家庭基本情況、家庭收入和其他固定資產(chǎn)狀況等，根據(jù)農(nóng)戶(hù)實(shí)際情況對(duì)每個(gè)指標(biāo)分級(jí)評(píng)分，最后綜合評(píng)出信用等級(jí)，根據(jù)信用等級(jí)對(duì)農(nóng)戶(hù)在貸款額度、貸款期限等方面給予優(yōu)惠。地方政府將信用評(píng)級(jí)和扶貧信貸聯(lián)合，提高發(fā)放貸款的效率，降低金融機(jī)構(gòu)的放貸成本。同時(shí)起到培養(yǎng)貧困農(nóng)戶(hù)信用意識(shí)，優(yōu)化農(nóng)村金融環(huán)境的作用。一些市縣政府為了進(jìn)一步優(yōu)化農(nóng)村信用環(huán)境，開(kāi)始嘗試依托大數(shù)據(jù)平臺(tái)，將農(nóng)戶(hù)信息采集整理電子檔案，對(duì)農(nóng)戶(hù)電子檔案分析并授信，展開(kāi)“信用戶(hù)”“信用村”“信用鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）”審核評(píng)級(jí)工作。同時(shí)，各地強(qiáng)化貧困戶(hù)的金融知識(shí)素養(yǎng)，金融機(jī)構(gòu)積極開(kāi)展金融知識(shí)宣教活動(dòng)，將金融知識(shí)普及作為扶貧工作的切入點(diǎn)，打破傳統(tǒng)的宣傳方式，以群眾喜聞樂(lè)見(jiàn)的形式開(kāi)展金融宣傳和教育，提高貧困農(nóng)戶(hù)的金融知識(shí)素養(yǎng)和風(fēng)險(xiǎn)責(zé)任意識(shí)，助力金融扶貧、優(yōu)化金融生態(tài)環(huán)境的效果。

（二）盡力提升貧困戶(hù)自我發(fā)展生產(chǎn)的內(nèi)生動(dòng)力

從對(duì)貧困地區(qū)實(shí)地調(diào)研的反饋信息得知，在當(dāng)前政府主導(dǎo)的扶貧模式下，存在農(nóng)戶(hù)只依靠政府救濟(jì)資金而自我主動(dòng)發(fā)展意識(shí)不強(qiáng)的情況，此類(lèi)農(nóng)戶(hù)主動(dòng)接受扶貧資金，被動(dòng)參與扶貧項(xiàng)目，對(duì)自我發(fā)展能力、可獲資源感到悲觀，這種缺少自我發(fā)展內(nèi)部驅(qū)動(dòng)力的農(nóng)戶(hù)，極易在扶貧政策變動(dòng)后返貧。因此，提升貧困農(nóng)戶(hù)的自我發(fā)展的內(nèi)生動(dòng)力，既有利于扶貧政策效果，也有利于降低扶貧小額信貸風(fēng)險(xiǎn)。目前，各地從激發(fā)貧困農(nóng)戶(hù)的生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)內(nèi)在動(dòng)力入手，引導(dǎo)各金融機(jī)構(gòu)確定金融扶貧支持產(chǎn)業(yè)重點(diǎn)，初步形成具有地域產(chǎn)業(yè)特色的金融服務(wù)方式。探索“貧困戶(hù)+龍頭企業(yè)（合作社）+金融機(jī)構(gòu)”“貧困戶(hù)+經(jīng)濟(jì)組織+扶貧投融資公司+金融機(jī)構(gòu)”等多種扶貧融資模式，實(shí)現(xiàn)扶貧信貸資金與金融資金捆綁，擴(kuò)大貧困戶(hù)融資額度。各金融機(jī)構(gòu)以信貸產(chǎn)品創(chuàng)新為手段，以支持特色產(chǎn)業(yè)發(fā)展為突破口，向帶動(dòng)貧困戶(hù)就業(yè)的企業(yè)或經(jīng)營(yíng)特色產(chǎn)業(yè)的貧困戶(hù)提供信貸資金支持，從而實(shí)現(xiàn)以產(chǎn)業(yè)帶動(dòng)農(nóng)戶(hù)、促扶貧，不斷增強(qiáng)對(duì)當(dāng)?shù)刂鲗?dǎo)產(chǎn)業(yè)的“造血”功能。例如，海南海口市農(nóng)商行以石斛產(chǎn)業(yè)為基礎(chǔ)，探索“銀行+龍頭企業(yè)+貧困戶(hù)”的扶貧新模式。2017年11月，海口農(nóng)商行累計(jì)向石斛公司發(fā)放3300 萬(wàn)元貸款，其中3000 萬(wàn)用于發(fā)展產(chǎn)業(yè)，300 萬(wàn)元用于石斛公司對(duì)外擔(dān)保，發(fā)放給有脫貧致富意愿的貧困戶(hù)，投資于石斛的生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)。此外，在其他地區(qū)的扶貧實(shí)踐中，政府和扶貧金融機(jī)構(gòu)鼓勵(lì)貧困戶(hù)自主創(chuàng)業(yè)脫貧，扶貧金融機(jī)構(gòu)有選擇性向當(dāng)?shù)刎毨?hù)中信用較高者，發(fā)放信用貸款，支持其自主創(chuàng)業(yè)，融入當(dāng)?shù)靥厣a(chǎn)業(yè)的產(chǎn)業(yè)鏈。當(dāng)貧困戶(hù)有創(chuàng)業(yè)意愿、創(chuàng)業(yè)能力而資金匱乏時(shí)，政府出臺(tái)相關(guān)的創(chuàng)業(yè)扶持政策，通過(guò)提供財(cái)政擔(dān)保等方式撬動(dòng)銀行信貸發(fā)放，為創(chuàng)業(yè)貧困戶(hù)提供優(yōu)惠、便捷的資金支持。充分發(fā)揮示范效應(yīng)，培養(yǎng)廣大貧困戶(hù)創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)意識(shí)，增強(qiáng)自主發(fā)展擺脫貧困的意識(shí)。

（三）構(gòu)建風(fēng)險(xiǎn)共擔(dān)與風(fēng)險(xiǎn)補(bǔ)償金機(jī)制

由于扶貧小額信貸的特殊性，相對(duì)于一般的貸款存在更大的風(fēng)險(xiǎn)隱患，農(nóng)業(yè)的市場(chǎng)風(fēng)險(xiǎn)和自然風(fēng)險(xiǎn)不僅影響農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)發(fā)展，也會(huì)轉(zhuǎn)移到扶貧金融機(jī)構(gòu)，導(dǎo)致農(nóng)村金融風(fēng)險(xiǎn)的形成。因此，各地政府積極探索扶貧小額信貸風(fēng)險(xiǎn)補(bǔ)償機(jī)制，由財(cái)政對(duì)其進(jìn)行一定量的外部補(bǔ)償。在風(fēng)險(xiǎn)補(bǔ)償機(jī)制下，將扶貧金融機(jī)構(gòu)、保險(xiǎn)公司、政府聯(lián)合推進(jìn)，按照約定比例共擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)，支持貧困戶(hù)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)，降低農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的風(fēng)險(xiǎn)轉(zhuǎn)嫁到貧困農(nóng)戶(hù)和扶貧金融機(jī)構(gòu)的可能性，防止風(fēng)險(xiǎn)積累，避免扶貧金融機(jī)構(gòu)陷入風(fēng)險(xiǎn)困境（具體如圖1所示）。例如，河南省蘭考縣的“蘭考模式”中構(gòu)建了科學(xué)的金融風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)機(jī)制，采取政府、銀行、保險(xiǎn)、擔(dān)保“四位一體”的分段分擔(dān)機(jī)制。把不良貸款率分成四個(gè)區(qū)間段，在不同區(qū)間段，以上四個(gè)主體承擔(dān)不同的風(fēng)險(xiǎn)責(zé)任。

圖1 財(cái)政、保險(xiǎn)、銀行三者風(fēng)險(xiǎn)共擔(dān)機(jī)制

1.創(chuàng)新保險(xiǎn)產(chǎn)品分散風(fēng)險(xiǎn)

保險(xiǎn)作為金融扶貧工作的分支，是市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下貧困戶(hù)防范、轉(zhuǎn)移風(fēng)險(xiǎn)，提高貧困農(nóng)戶(hù)風(fēng)險(xiǎn)抵御能力的重要手段，也有利于保證農(nóng)業(yè)生產(chǎn)持續(xù)穩(wěn)定的發(fā)展。為了防止因疾病、意外、自然災(zāi)害等原因，貸款農(nóng)戶(hù)致貧、返貧造成的信用風(fēng)險(xiǎn)。各級(jí)政府著力推動(dòng)保險(xiǎn)行業(yè)與脫貧攻堅(jiān)工作的精準(zhǔn)對(duì)接，保證保險(xiǎn)業(yè)在扶貧中發(fā)揮經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償?shù)淖饔?，給農(nóng)戶(hù)的收人提供最為可靠的保險(xiǎn)保障，繼而促進(jìn)農(nóng)村信用增進(jìn)。政企聯(lián)動(dòng)，多方合作，以市場(chǎng)化為導(dǎo)向，以政策扶持為支撐，著力向貧困地區(qū)貧困戶(hù)傾斜。發(fā)揮公司的專(zhuān)業(yè)管理優(yōu)勢(shì)，按照市場(chǎng)規(guī)則，拓寬服務(wù)領(lǐng)域，擴(kuò)大覆蓋面，為“建檔立卡”貧困人口提供優(yōu)質(zhì)便捷的保險(xiǎn)服務(wù)。各級(jí)政府認(rèn)真研究保險(xiǎn)方案，因地制宜地創(chuàng)新保險(xiǎn)產(chǎn)品。主要分為農(nóng)業(yè)收入保險(xiǎn)和人身保險(xiǎn)，農(nóng)業(yè)收入保險(xiǎn)實(shí)現(xiàn)覆蓋當(dāng)?shù)刂饕N養(yǎng)業(yè)品種，人身保險(xiǎn)包括意外傷害險(xiǎn)、大病醫(yī)療險(xiǎn)和理財(cái)險(xiǎn)。地方財(cái)政補(bǔ)貼涉農(nóng)險(xiǎn)種，為農(nóng)戶(hù)提供全面風(fēng)險(xiǎn)保障。各級(jí)政府大力推廣農(nóng)業(yè)收入保險(xiǎn)和人身保險(xiǎn)的全覆蓋工作，使農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)中的風(fēng)險(xiǎn)性和脆弱性得到了有效的規(guī)避，同時(shí)減弱因病致貧風(fēng)險(xiǎn)。例如，湖南省扶貧辦和湖南保監(jiān)局聯(lián)合制定了“扶貧特惠保”產(chǎn)品，向全省所有建檔立卡貧困戶(hù)推廣“扶貧特惠保一攬子保險(xiǎn)”。主要包括三種“扶貧特惠?！北ｋU(xiǎn)產(chǎn)品，即貧困家庭綜合保障保險(xiǎn)，借款人意外保險(xiǎn)和精準(zhǔn)扶貧特色農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)。保險(xiǎn)責(zé)任分別包括：意外傷害/自然災(zāi)害保險(xiǎn)保障和大病保險(xiǎn)補(bǔ)充保障；疾病或意外傷害事故、傷殘保障責(zé)任；在省級(jí)確定的10 個(gè)特色農(nóng)業(yè)險(xiǎn)種基礎(chǔ)上，51 個(gè)貧困縣（市、區(qū)）可以自主選擇開(kāi)展1—2 個(gè)本地區(qū)產(chǎn)業(yè)優(yōu)勢(shì)明顯、農(nóng)民參保需求強(qiáng)烈的特色農(nóng)產(chǎn)品開(kāi)展保險(xiǎn)。以上三種“扶貧特惠?！碑a(chǎn)品，均采用政府財(cái)政補(bǔ)助與貧困戶(hù)個(gè)人自籌保費(fèi)相結(jié)合形式購(gòu)買(mǎi)，原則上政府財(cái)政補(bǔ)助保費(fèi)金額不超過(guò)90%。

2.建立風(fēng)險(xiǎn)補(bǔ)償金制度

風(fēng)險(xiǎn)補(bǔ)償金是用于與承貸銀行共同分擔(dān)扶貧小額信貸財(cái)產(chǎn)損失的資金。風(fēng)險(xiǎn)補(bǔ)償金由各省和各市（縣、區(qū)）財(cái)政資金按比例共同出資建立，風(fēng)險(xiǎn)補(bǔ)償金投入到指定的承貸銀行后，經(jīng)辦銀行在向符合政策條件的建檔立卡農(nóng)戶(hù)發(fā)放扶貧小額信貸時(shí)，要求不低于風(fēng)險(xiǎn)補(bǔ)償金協(xié)商確定的額度來(lái)發(fā)放扶貧信貸。經(jīng)法定程序追償，由于不可抗力、重大疾病、身亡等因素，貸款農(nóng)戶(hù)喪失經(jīng)濟(jì)來(lái)源無(wú)法償還或不足以清償貸款，承貸銀行就此類(lèi)貸款損失可申報(bào)風(fēng)險(xiǎn)補(bǔ)償，貸款損失補(bǔ)償比例由地方政府和承貸銀行協(xié)商約定（具體如圖2所示）。

圖2 扶貧小額信貸風(fēng)險(xiǎn)補(bǔ)償金流程圖

3.構(gòu)建扶貧小額信貸擔(dān)?；?/p>

扶貧小額信貸擔(dān)?；鹨载?cái)政扶貧互助資金為種子資金，吸納自愿入社貧困戶(hù)資金形成，或由省財(cái)政和各市（縣、區(qū)）財(cái)政共同出資設(shè)立。擔(dān)?；鹑恐苯幼⑷胧?nèi)指定的擔(dān)保公司，擔(dān)保公司按照扶貧小額信貸擔(dān)保基金放大5 至10 倍的規(guī)模提供擔(dān)保服務(wù)，同時(shí)與政府共同商議選擇扶貧金融機(jī)構(gòu)。扶貧擔(dān)?；鹩糜诜蠐?dān)保政策條件的建檔立卡農(nóng)戶(hù)進(jìn)行貸款擔(dān)保。建檔立卡農(nóng)戶(hù)可以創(chuàng)業(yè)項(xiàng)目或產(chǎn)業(yè)經(jīng)營(yíng)項(xiàng)目，申請(qǐng)最高額度5 萬(wàn)元，3年期內(nèi)，部分或全額貼息擔(dān)保貸款。當(dāng)農(nóng)戶(hù)提出貸款申請(qǐng)后，經(jīng)過(guò)地方政府審核是否具有經(jīng)營(yíng)能力。擔(dān)保公司獨(dú)立調(diào)查，確認(rèn)擔(dān)保額度。最后由扶貧金融機(jī)構(gòu)復(fù)核，確定發(fā)放貸款（具體如圖3所示）。擔(dān)保基金扶貧模式集合財(cái)政資金、信貸資金、農(nóng)戶(hù)股金等多方資金，匯聚政府、金融機(jī)構(gòu)、農(nóng)戶(hù)等多方力量，對(duì)貧困戶(hù)提供低門(mén)檻的扶貧小額信貸，變“輸血式”扶貧為“造血式”扶貧，實(shí)現(xiàn)了財(cái)政資金有效果、信貸資金有保障、貧困戶(hù)持續(xù)脫貧的目標(biāo)。

圖3 扶貧小額信貸擔(dān)?；疬\(yùn)作模式

三、扶貧小額信貸風(fēng)險(xiǎn)防范的困境研究

通過(guò)以上總結(jié)可以發(fā)現(xiàn)，全國(guó)各地積極探索金融扶貧風(fēng)險(xiǎn)防范的各種做法，這些積極探索對(duì)防范扶貧小額信貸風(fēng)險(xiǎn)發(fā)揮了重要作用。但值得注意的是，扶貧小額信貸的發(fā)放從理論上說(shuō)應(yīng)該屬于市場(chǎng)行為，但精準(zhǔn)扶貧是重大政治任務(wù)，在政府的主導(dǎo)下進(jìn)行。因此，政府的干預(yù)、國(guó)家政策變動(dòng)和執(zhí)行中的偏差、金融機(jī)構(gòu)自身的不足等原因，也使扶貧小額信貸風(fēng)險(xiǎn)防范面臨著一些困境。

（一）政府政績(jī)要求與金融機(jī)構(gòu)財(cái)務(wù)目標(biāo)的矛盾會(huì)增加信貸風(fēng)險(xiǎn)

扶貧金融機(jī)構(gòu)的良性運(yùn)營(yíng)對(duì)于地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展和地方政府政績(jī)都有著至關(guān)重要的作用，扶貧金融機(jī)構(gòu)與地方政府的合作不僅能夠互利共生，最重要的是完成幫助貧困人口脫貧致富的目標(biāo)。農(nóng)信社（包含農(nóng)村信用合作社，及其改制后的農(nóng)村商業(yè)銀行，下同）作為農(nóng)村金融的主力軍，承擔(dān)起發(fā)展農(nóng)村金融和支持“三農(nóng)”的責(zé)任，因而成為扶貧小額信貸資金主要供給方。2003年國(guó)務(wù)院頒布《深化農(nóng)村信用社試點(diǎn)改革方案》后，農(nóng)信社由省政府實(shí)際管理，在縣級(jí)層面由法人自主經(jīng)營(yíng)，但仍無(wú)法完全阻止縣政府對(duì)農(nóng)信社信貸業(yè)務(wù)的干涉。農(nóng)信社作為混合型組織，兼顧社會(huì)目標(biāo)和財(cái)務(wù)目標(biāo)，然而在競(jìng)爭(zhēng)激烈市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下，農(nóng)信社為了實(shí)現(xiàn)自身財(cái)務(wù)和機(jī)構(gòu)可持續(xù)性發(fā)展的目標(biāo)，擴(kuò)大機(jī)構(gòu)盈利空間，往往會(huì)與市、縣政府的政治意愿發(fā)生偏差，而地方政府為了促進(jìn)經(jīng)濟(jì)的增長(zhǎng)，提高自己的政績(jī)，通過(guò)干涉扶貧貸款資金發(fā)放工作、資金產(chǎn)業(yè)投資方向等方式來(lái)影響地方農(nóng)信社的經(jīng)營(yíng)運(yùn)作。甚至只把扶貧金融機(jī)構(gòu)當(dāng)成為地方政府服務(wù)的工具，犧牲其利益換取政績(jī)，因此金融機(jī)構(gòu)的扶貧行為由原來(lái)的自愿行為變成了政治使命，扶貧的政治使命使金融機(jī)構(gòu)的發(fā)展戰(zhàn)略讓步于行政要求，金融機(jī)構(gòu)的扶貧動(dòng)力不是來(lái)自于發(fā)展戰(zhàn)略和自覺(jué)自愿的社會(huì)目標(biāo)，而更多的來(lái)自于政府要求的行政壓力。扶貧小額信貸發(fā)放不合規(guī)范，發(fā)放率與政績(jī)掛鉤，很多地方政府直接分配轄區(qū)內(nèi)各級(jí)金融機(jī)構(gòu)的扶貧小額信貸任務(wù)，而且制定各個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)必須完成的任務(wù)量，并定期將各家金融機(jī)構(gòu)完成情況進(jìn)行公布評(píng)比。若雙方只為了追求眼前自身利益的最大化，或者政府為了盡快提高短期內(nèi)的政績(jī)，去投資扶持一些不好的小額信貸項(xiàng)目，都會(huì)直接造成扶貧資金未充分有效利用和資金損失，增加扶貧信貸風(fēng)險(xiǎn)。

（二）很多地方原有“分貸統(tǒng)還”模式隱含風(fēng)險(xiǎn)控制壓力和不良后果

在扶貧小額信貸政策的實(shí)施初期，由于貧困地區(qū)扶貧產(chǎn)業(yè)選擇難，金融機(jī)構(gòu)不愿意發(fā)放扶貧小額信貸，政府為了推動(dòng)扶貧小額信貸發(fā)放，一些地方開(kāi)展“分貸統(tǒng)還”模式的扶貧小額信貸?！胺仲J統(tǒng)還”模式把貧困戶(hù)取得的貸款注入各類(lèi)經(jīng)營(yíng)組織，發(fā)展產(chǎn)業(yè)扶貧項(xiàng)目，以帶動(dòng)為基礎(chǔ)，將扶貧小額信貸資金集中起來(lái)形成規(guī)模效應(yīng)，實(shí)現(xiàn)貧困戶(hù)增收的目標(biāo)。貧困戶(hù)以個(gè)人名義所獲貸款，由新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體使用，實(shí)際用款人按固定比例給貧困戶(hù)分紅3年，分紅滿(mǎn)3年后，歸還本金?！胺仲J統(tǒng)還”模式扶貧小額信貸存在“戶(hù)貸企用”“戶(hù)貸村用”“戶(hù)貸社用”等多種形式，這種模式的扶貧小額信貸在實(shí)施中逐漸偏離目標(biāo)，一些地區(qū)將資金投入到房地產(chǎn)等非扶貧企業(yè)，暴露出貧困戶(hù)參與度低、不利于增強(qiáng)貧困戶(hù)自身發(fā)展的內(nèi)生動(dòng)力、企業(yè)經(jīng)營(yíng)風(fēng)險(xiǎn)轉(zhuǎn)移到貧困戶(hù)等問(wèn)題。表1表示扶貧項(xiàng)目貸款與到戶(hù)貸款的總量占比情況，可以看出，扶貧項(xiàng)目貸款所占比重在不斷增加，而到戶(hù)貸款所占比重不斷下降。2017年底，扶貧小額信貸總額2496.96 億元，其中到戶(hù)貸款所占比例僅為7.25%。自2018年開(kāi)始，各地陸續(xù)停止發(fā)放“分貸統(tǒng)還”的貸款。但是當(dāng)前仍有未到期“分貸統(tǒng)還”貸款，而且資金總量還比較大（2017年上半年，筆者在調(diào)研中發(fā)現(xiàn)，有些縣市的扶貧小額信貸全部是“分貸統(tǒng)還”模式的，沒(méi)有直接到戶(hù)貸款）。這些扶貧貸款流入企業(yè)，扶貧金融機(jī)構(gòu)無(wú)法準(zhǔn)確監(jiān)管企業(yè)財(cái)務(wù)狀況，不能準(zhǔn)確評(píng)估企業(yè)風(fēng)險(xiǎn)狀況。企業(yè)一旦出現(xiàn)經(jīng)營(yíng)困境，不僅分紅資金不能按約定付與貧困戶(hù)，而且企業(yè)3年后能否及時(shí)歸還本金也存在很大的不確定性。同時(shí)，“分貸統(tǒng)還”模式下，實(shí)際用款企業(yè)未向扶貧金融機(jī)構(gòu)提供相應(yīng)足值的抵押物作為風(fēng)險(xiǎn)補(bǔ)償，貸款資金給扶貧金融機(jī)構(gòu)增加了風(fēng)險(xiǎn)控制壓力，擴(kuò)大信貸風(fēng)險(xiǎn)敞口。在“分貸統(tǒng)還”模式中，扶貧小額信貸的名義借款是貧困戶(hù)，而資金的實(shí)際使用者是各類(lèi)企業(yè)和經(jīng)營(yíng)組織。一旦投資項(xiàng)目失敗造成貸款本息無(wú)法及時(shí)歸還，由此造成的不良征信記錄將由借款貧困戶(hù)承擔(dān)，這將給貧困戶(hù)今后的生產(chǎn)生活帶來(lái)不利影響。

表1 扶貧小額信貸總額及其構(gòu)成情況

（三）風(fēng)險(xiǎn)補(bǔ)償政策執(zhí)行偏差不利于扶貧小額信貸風(fēng)險(xiǎn)防范

如前所述，風(fēng)險(xiǎn)補(bǔ)償金增強(qiáng)了扶貧小額信貸資金的撬動(dòng)作用，利用財(cái)政資金降低了貸款主體的貸款成本，同時(shí)降低了信貸風(fēng)險(xiǎn)，有效助力貧困人口增收，但在實(shí)踐中存在一些偏差。按照規(guī)定，風(fēng)險(xiǎn)補(bǔ)償金是按照各省財(cái)政資金和各縣政府財(cái)政資金組合而成，由于過(guò)度依賴(lài)財(cái)政資金，給各縣政府尤其是貧困縣政府帶來(lái)很大的財(cái)政壓力。受到地方財(cái)力的影響，有些縣風(fēng)險(xiǎn)補(bǔ)償金的規(guī)模停滯不前甚至縮減，未對(duì)小額信貸的撬動(dòng)起到實(shí)質(zhì)作用。而且因?yàn)槭〖?jí)政府和各縣政府資金籌集時(shí)間不一致，會(huì)出現(xiàn)配套資金缺位的問(wèn)題。另外，在風(fēng)險(xiǎn)補(bǔ)償金發(fā)揮補(bǔ)償作用時(shí)，補(bǔ)償周期和時(shí)間跨度長(zhǎng)，審批程序繁雜，補(bǔ)償資金難以及時(shí)到賬，影響貸款機(jī)構(gòu)的貸款指標(biāo)和參與積極性。

（四）“建檔立卡”貧困戶(hù)的動(dòng)態(tài)變化使扶貧小額信貸存在風(fēng)險(xiǎn)隱患

自開(kāi)展扶貧攻堅(jiān)工作以來(lái)，為了提高扶貧精準(zhǔn)度，“建檔立卡”貧困農(nóng)戶(hù)的名單都一直在識(shí)別和動(dòng)態(tài)調(diào)整中，地方政府和扶貧調(diào)研第三方評(píng)估團(tuán)隊(duì)對(duì)農(nóng)戶(hù)信息收集分析，將已達(dá)到脫貧標(biāo)準(zhǔn)或者因?yàn)榍捌跀?shù)據(jù)不準(zhǔn)確而納入到建檔立卡戶(hù)名單的農(nóng)戶(hù)進(jìn)行脫貧或清退處理，對(duì)于未達(dá)到“兩不愁三保障”標(biāo)準(zhǔn)的農(nóng)戶(hù)納入到名單中。因?yàn)樨毨?hù)名單的動(dòng)態(tài)調(diào)整，所牽扯到的貼息及貸款回收問(wèn)題較難操作。一些農(nóng)戶(hù)在“建檔立卡”名單期間獲得過(guò)扶貧小額信貸，但現(xiàn)已調(diào)整出建檔立卡名單，不屬于貧困戶(hù)。按照國(guó)家政策，所獲貸款只能財(cái)政貼息一年，剩余期限內(nèi)貸款利息由農(nóng)戶(hù)自己承擔(dān)，而且不進(jìn)行風(fēng)險(xiǎn)補(bǔ)償。由于缺少政府貼息和風(fēng)險(xiǎn)補(bǔ)償金，在很大程度上增加了扶貧金融機(jī)構(gòu)的風(fēng)險(xiǎn)敞口。另外，農(nóng)戶(hù)不再享有政府貼息容易造成已脫貧農(nóng)戶(hù)重新返貧，加上一些農(nóng)戶(hù)對(duì)政策的不理解，潛在信貸風(fēng)險(xiǎn)增加，亦或出現(xiàn)大規(guī)模欠息欠款問(wèn)題。

（五）扶貧金融機(jī)構(gòu)風(fēng)險(xiǎn)防范意識(shí)和制度存在不足

目前，國(guó)家政策要求政府和財(cái)政資金對(duì)扶貧小額信貸風(fēng)險(xiǎn)防控給與外部支持，但以農(nóng)信行為主力軍的扶貧金融機(jī)構(gòu)，其內(nèi)部風(fēng)險(xiǎn)管理的缺陷依舊存在。（1）貸前貸后風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估不深入。貸前客戶(hù)群體信息收集和風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估工作主要由信貸業(yè)務(wù)人員承擔(dān)，客戶(hù)群體信息收集的全面性和準(zhǔn)確性，直接影響貸前風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估結(jié)果的精準(zhǔn)度。這要求從事信貸業(yè)務(wù)的人員具有較高的專(zhuān)業(yè)知識(shí)水平和職業(yè)素質(zhì)水平，嚴(yán)格執(zhí)行貸前審查制度，對(duì)客戶(hù)群體的信用、資產(chǎn)、產(chǎn)業(yè)經(jīng)營(yíng)能力等內(nèi)容深入調(diào)查。但事實(shí)上從事扶貧貸款業(yè)務(wù)的人員的綜合素質(zhì)相對(duì)較低，風(fēng)險(xiǎn)意識(shí)和法律意識(shí)薄弱，這就增加了扶貧信貸風(fēng)險(xiǎn)的概率。基層專(zhuān)業(yè)信貸業(yè)務(wù)員不足，信貸業(yè)務(wù)員因?yàn)榻?jīng)驗(yàn)不足和對(duì)農(nóng)村工作的不熟悉，無(wú)法高效獨(dú)立地完成對(duì)農(nóng)戶(hù)貸前信用評(píng)定和貸后監(jiān)督工作。在此情況下，單個(gè)專(zhuān)業(yè)信貸業(yè)務(wù)人員日工作量加大，對(duì)貸款主體農(nóng)戶(hù)的貸前風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估不足，增加了信貸風(fēng)險(xiǎn)，滋生不良貸款。雖然有當(dāng)?shù)卣男庞迷u(píng)級(jí)作為參考，但是由于信用評(píng)級(jí)設(shè)定的指標(biāo)與扶貧金融機(jī)構(gòu)信用評(píng)價(jià)指標(biāo)不完全一致，加上信息不對(duì)稱(chēng)，扶貧金融機(jī)構(gòu)往往無(wú)法準(zhǔn)確獲得自身所需的信息。（2）扶貧小額信貸資金使用監(jiān)控難，扶貧小額貸款農(nóng)戶(hù)在地域上分布不集中，貧困農(nóng)戶(hù)人員眾多，建檔立卡農(nóng)戶(hù)如何使用信貸資金，是否真正用于產(chǎn)業(yè)項(xiàng)目以及效益如何，扶貧金融機(jī)構(gòu)并不能全面的追蹤和檢查。扶貧金融機(jī)構(gòu)為了控制經(jīng)營(yíng)成本，對(duì)信貸資金監(jiān)測(cè)工作只能依賴(lài)村委工作人員來(lái)完成。村委工作人員不具有專(zhuān)業(yè)素質(zhì)，而農(nóng)村熟人社會(huì)下人情關(guān)系和尋租行為的存在可能會(huì)導(dǎo)致獲得的信息嚴(yán)重失真，出現(xiàn)將扶貧信貸資金用于建房、就醫(yī)、還債、高息外借、違規(guī)“搭車(chē)”借貸等現(xiàn)象。政府和財(cái)政資金提供的外部保障，雖然對(duì)扶貧小額信貸的風(fēng)險(xiǎn)防范有促進(jìn)作用，但另一方面也使部分扶貧金融機(jī)構(gòu)將信貸資金追查工作交給村委干部，放松對(duì)貸前貸后信貸的深入調(diào)查，認(rèn)為扶貧小額信貸是響應(yīng)政府要求發(fā)放的，有政府兜底，事前貸款審查的結(jié)果并不重要，這就違背了國(guó)家構(gòu)架風(fēng)險(xiǎn)補(bǔ)償機(jī)制的初衷。（3）扶貧金融機(jī)構(gòu)貸后風(fēng)險(xiǎn)管理不健全。農(nóng)商行作為農(nóng)村中小型金融機(jī)構(gòu)，與一些大銀行相比，一直以來(lái)的風(fēng)險(xiǎn)管控和稽查監(jiān)督機(jī)制就相對(duì)不夠健全，再加上扶貧小額信貸的特殊性，在實(shí)踐中一些風(fēng)險(xiǎn)防控政策未能有效落實(shí)并發(fā)揮風(fēng)險(xiǎn)控制和內(nèi)部監(jiān)督作用，埋下風(fēng)險(xiǎn)隱患，加大風(fēng)險(xiǎn)積累的可能性。

四、“后脫貧時(shí)代”扶貧小額信貸風(fēng)險(xiǎn)防范的對(duì)策研究

目前的金融扶貧工作由政府主導(dǎo)，扶貧小額信貸的成效很大程度上與政策推動(dòng)和政府施加的行政壓力相關(guān)，這種“特惠”模式的扶貧小額信貸工作在實(shí)現(xiàn)2020年的扶貧目標(biāo)后，不會(huì)成為農(nóng)村金融的長(zhǎng)期制度安排，但如果當(dāng)前風(fēng)險(xiǎn)問(wèn)題處理不好，會(huì)影響未來(lái)農(nóng)村金融長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展。因此，政府和金融機(jī)構(gòu)要積極面對(duì)扶貧小額信貸大面積集中還款所帶來(lái)的風(fēng)險(xiǎn)控制壓力，要從扶貧小額信貸工作中已暴露出的信貸風(fēng)險(xiǎn)和潛在隱患中吸取教訓(xùn)，這需要從以下幾個(gè)方面進(jìn)行調(diào)整。

（一）充分發(fā)揮政府的引導(dǎo)和規(guī)范作用

（1）政府要有效協(xié)調(diào)參與金融扶貧工作的扶貧金融機(jī)構(gòu)、商業(yè)保險(xiǎn)公司、擔(dān)保公司等機(jī)構(gòu)和農(nóng)戶(hù)之間的行為，讓不同機(jī)構(gòu)、組織和農(nóng)戶(hù)在扶貧政策、小額信貸扶貧產(chǎn)品、金融扶貧模式等內(nèi)容上達(dá)成共識(shí)，避免因信息不對(duì)稱(chēng)和對(duì)政策的理解偏差造成的金融資源浪費(fèi)。首先，要協(xié)調(diào)好金融機(jī)構(gòu)和農(nóng)戶(hù)在扶貧政策等重要信息上達(dá)成共識(shí)，要做到政策層層落實(shí)，保障各級(jí)政府對(duì)政策標(biāo)準(zhǔn)理解的一致性。特別是各鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村級(jí)組織定期組織安排干部培訓(xùn)和監(jiān)督考核，保證各鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村干部對(duì)政策、規(guī)定、條例的充分理解并規(guī)范實(shí)施。其次，各鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村級(jí)組織應(yīng)向村民大力宣傳產(chǎn)業(yè)扶貧政策，及時(shí)向村民提供扶貧政策、規(guī)定、條例的變動(dòng)更新等信息，對(duì)已經(jīng)獲得貸款的農(nóng)戶(hù)要求其知曉扶貧小額信貸金融產(chǎn)品，強(qiáng)調(diào)違約的不良影響。村內(nèi)設(shè)置駐村扶貧工作站，安排干部開(kāi)展結(jié)對(duì)幫扶工作，保證扶貧政策信息與農(nóng)戶(hù)對(duì)接，提高扶貧小額信貸對(duì)接農(nóng)戶(hù)的精準(zhǔn)度?！熬珳?zhǔn)化”可使參與者提高工作效率，增強(qiáng)預(yù)防和化解項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)的能力。（2）取消各級(jí)政府下達(dá)的扶貧小額信貸年度、季度、月度指導(dǎo)性計(jì)劃，明確禁止各級(jí)政府對(duì)信貸機(jī)構(gòu)安排扶貧小額信貸放貸任務(wù)量，不對(duì)未完成計(jì)劃任務(wù)的單位問(wèn)責(zé)。利用財(cái)政貼息、風(fēng)險(xiǎn)補(bǔ)償措施和制度來(lái)突出市場(chǎng)的決定性作用，通過(guò)機(jī)構(gòu)內(nèi)部治理、費(fèi)用補(bǔ)貼、增發(fā)獎(jiǎng)金等手段提高對(duì)扶貧小額信貸政策激勵(lì)效果，而不是施加行政壓力，使金融機(jī)構(gòu)被動(dòng)接受財(cái)務(wù)績(jī)效和業(yè)務(wù)壓力的矛盾。

（二）加大對(duì)“分貸統(tǒng)還”扶貧項(xiàng)目的監(jiān)查力度

各級(jí)政府需嚴(yán)格落實(shí)政策，避免未來(lái)扶貧小額信貸中出現(xiàn)“分貸統(tǒng)還”的情況，對(duì)現(xiàn)有遺留的“分貸統(tǒng)還”信貸項(xiàng)目，建議政府相關(guān)單位和金融機(jī)構(gòu)聯(lián)合對(duì)獲取扶貧小額信貸資金的實(shí)際經(jīng)營(yíng)主體再次進(jìn)行貸款資格的全面審核，及時(shí)發(fā)現(xiàn)問(wèn)題。當(dāng)?shù)卣徒鹑跈C(jī)構(gòu)可對(duì)此類(lèi)已發(fā)放的貸款分類(lèi)處置，使其區(qū)別于對(duì)農(nóng)戶(hù)發(fā)放的扶貧貸款和一般商業(yè)貸款。首先，對(duì)此類(lèi)經(jīng)營(yíng)主體增加貸后監(jiān)查頻次，將出現(xiàn)的風(fēng)險(xiǎn)信號(hào)及時(shí)報(bào)告給相關(guān)部門(mén)進(jìn)行分析處理。其次，面對(duì)審查判定為逾期風(fēng)險(xiǎn)較高的經(jīng)營(yíng)主體，可選擇對(duì)其生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)薄弱環(huán)節(jié)進(jìn)行幫扶，幫助其度過(guò)經(jīng)營(yíng)難關(guān)，避免出現(xiàn)集體違約失信情況。此外，在風(fēng)險(xiǎn)可控的前提下，金融機(jī)構(gòu)可考慮對(duì)可能逾期還款的經(jīng)營(yíng)主體辦理“分貸統(tǒng)還”扶貧貸款轉(zhuǎn)普通商業(yè)貸款、續(xù)貸和展期還款等業(yè)務(wù)。由于不可抗因素，使得經(jīng)營(yíng)主體出現(xiàn)無(wú)法償還貸款的情況，政府要發(fā)揮好風(fēng)險(xiǎn)補(bǔ)償金的作用。

（三）進(jìn)一步完善扶貧信貸風(fēng)險(xiǎn)補(bǔ)償機(jī)制

（1）完善當(dāng)前扶貧小額信貸風(fēng)險(xiǎn)補(bǔ)償金、貼息制度和操作流程，用行政或法律手段督促政府，保證信貸風(fēng)險(xiǎn)補(bǔ)償金按時(shí)足額到位，地方政府要將財(cái)政扶貧貼息資金和風(fēng)險(xiǎn)補(bǔ)償金分開(kāi)賬戶(hù)管理，保證賬戶(hù)的獨(dú)立性。（2）提高風(fēng)險(xiǎn)補(bǔ)償金的運(yùn)行效率。首先，要優(yōu)化風(fēng)險(xiǎn)補(bǔ)償金審批流程，各單位、部門(mén)合作，分配人員對(duì)貸款資金追償無(wú)效的損失進(jìn)行實(shí)地核查，并聯(lián)合相關(guān)主管部門(mén)進(jìn)行統(tǒng)一審核、審批，避免重復(fù)環(huán)節(jié)，縮短風(fēng)險(xiǎn)補(bǔ)償周期，及時(shí)補(bǔ)償金融機(jī)構(gòu)風(fēng)險(xiǎn)損失，調(diào)動(dòng)金融機(jī)構(gòu)參與的積極性，免除金融機(jī)構(gòu)對(duì)風(fēng)險(xiǎn)隱患的擔(dān)心。（3）貧困縣客觀上應(yīng)給予更多的財(cái)政資金支持，但若風(fēng)險(xiǎn)補(bǔ)償金完全依賴(lài)政府財(cái)政資金，給本就經(jīng)濟(jì)實(shí)力較弱的貧困地區(qū)政府增加了財(cái)政壓力。可以考慮由政府牽頭引入社會(huì)捐贈(zèng)資金、風(fēng)險(xiǎn)補(bǔ)償金的收益等注入風(fēng)險(xiǎn)補(bǔ)償金資金池，既緩解地方財(cái)政壓力，又可構(gòu)建資金補(bǔ)償長(zhǎng)效機(jī)制。同時(shí)，堅(jiān)持“脫貧不脫政策”的原則，對(duì)已獲得扶貧小額信貸的脫貧戶(hù)，不應(yīng)被限制繼續(xù)享受政策的權(quán)利，在扶貧小額貸款合同期限內(nèi)，繼續(xù)享受財(cái)政資金貼息、風(fēng)險(xiǎn)補(bǔ)償?shù)日摺?/p>

（四）扶貧金融機(jī)構(gòu)要進(jìn)一步提高風(fēng)險(xiǎn)管理水平

扶貧小額信貸不同于一般的商業(yè)信貸，由于它放貸對(duì)象的特殊性和扶貧信貸的政策性等特征，扶貧金融機(jī)構(gòu)不應(yīng)全面復(fù)制一般商業(yè)銀行貸款風(fēng)險(xiǎn)管理措施，應(yīng)制定更具有針對(duì)性、全面性及保障性的風(fēng)險(xiǎn)防控措施來(lái)應(yīng)對(duì)扶貧信貸風(fēng)險(xiǎn)。（1）加強(qiáng)風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估能力。提高信貸員的風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估能力，定期對(duì)信貸業(yè)務(wù)人員的業(yè)務(wù)能力和專(zhuān)業(yè)知識(shí)進(jìn)行培訓(xùn)和考核，既要充分掌握信貸業(yè)務(wù)流程，也要了解扶貧小額信貸的特殊性，知曉信貸過(guò)程中常遇到的難點(diǎn)問(wèn)題和解決方案，目標(biāo)村落的基本情況等信息。扶貧金融機(jī)構(gòu)對(duì)扶貧小額信貸業(yè)務(wù)員應(yīng)采取資金補(bǔ)貼或其他獎(jiǎng)勵(lì)機(jī)制，提高信貸業(yè)務(wù)人員參與扶貧小額信貸工作的積極性，同時(shí)要求信貸業(yè)務(wù)員必須完整、準(zhǔn)確地獲得貧困農(nóng)戶(hù)的家庭基本情況、資產(chǎn)水平、產(chǎn)業(yè)經(jīng)營(yíng)狀況、信用評(píng)價(jià)等必要信息。（2）面對(duì)建檔立卡戶(hù)的動(dòng)態(tài)變化使扶貧小額信貸存在風(fēng)險(xiǎn)隱患，金融機(jī)構(gòu)要定期安排專(zhuān)業(yè)人員進(jìn)村入戶(hù)，重點(diǎn)檢查貧困農(nóng)戶(hù)的資產(chǎn)水平，意外變故、信貸資金是否合規(guī)使用和產(chǎn)業(yè)經(jīng)營(yíng)情況，及時(shí)發(fā)現(xiàn)貧困農(nóng)戶(hù)在貸款的申請(qǐng)、發(fā)放、使用等過(guò)程中出現(xiàn)的新情況、新問(wèn)題。在此過(guò)程中及時(shí)更新“建檔立卡”貧困戶(hù)名單，將由于貧困戶(hù)名單的動(dòng)態(tài)調(diào)整，所牽扯到的貼息及貸款回收問(wèn)題，以及其他新情況、新問(wèn)題，登記在冊(cè)匯總報(bào)告，方便提出解決方案。（3）完善稽查和責(zé)任追究制度，加強(qiáng)風(fēng)險(xiǎn)管理責(zé)任意識(shí)。完善內(nèi)部稽查制度，加強(qiáng)內(nèi)部審計(jì)工作能力，提高內(nèi)部稽查部門(mén)的獨(dú)立性、有效性和權(quán)威性，加大對(duì)扶貧小額信貸操作流程的稽查監(jiān)測(cè)力度，對(duì)不按符合規(guī)章制度行事的工作人員和部門(mén)進(jìn)行相應(yīng)的處罰。

（五）基于農(nóng)業(yè)生產(chǎn)條件和農(nóng)戶(hù)自身的可持續(xù)性信貸風(fēng)險(xiǎn)防范措施

1.加大財(cái)政支持改善農(nóng)業(yè)生產(chǎn)條件

農(nóng)業(yè)生產(chǎn)伴隨的自然風(fēng)險(xiǎn)和市場(chǎng)風(fēng)險(xiǎn)隨時(shí)存在，獲得扶貧小額信貸的農(nóng)戶(hù)不僅自身承受風(fēng)險(xiǎn)，同時(shí)也會(huì)將風(fēng)險(xiǎn)轉(zhuǎn)移到扶貧金融機(jī)構(gòu)，增加扶貧金融機(jī)構(gòu)的信貸風(fēng)險(xiǎn)和農(nóng)戶(hù)返貧風(fēng)險(xiǎn)。因此，需要政府加大對(duì)農(nóng)村和農(nóng)業(yè)領(lǐng)域的財(cái)政支持，改善農(nóng)業(yè)生產(chǎn)條件，以克服由于自然風(fēng)險(xiǎn)帶來(lái)的天然弱質(zhì)性，不僅可以促進(jìn)農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)發(fā)展，增加農(nóng)民收入，而且縮小扶貧金融機(jī)構(gòu)的風(fēng)險(xiǎn)敞口。（1）應(yīng)加大對(duì)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)性基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項(xiàng)目的財(cái)政投入，注重防洪、防澇、引水、灌溉等設(shè)施建設(shè)，提高農(nóng)業(yè)抵御自然災(zāi)害的能力。（2）地理原因造成農(nóng)業(yè)生產(chǎn)條件薄弱的地區(qū)，需要因地制宜地引進(jìn)或改進(jìn)土地平整技術(shù)、農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)技術(shù)、農(nóng)田水利設(shè)施，要優(yōu)化農(nóng)業(yè)生產(chǎn)條件，為貧困地區(qū)實(shí)現(xiàn)生產(chǎn)、經(jīng)營(yíng)和加工現(xiàn)代化奠定基礎(chǔ)。（3）政府引導(dǎo)資金多元投入，發(fā)揮政府資金的規(guī)范和引導(dǎo)作用，通過(guò)稅收優(yōu)惠政策、物質(zhì)、精神獎(jiǎng)勵(lì)等其他激勵(lì)政策吸引有資金實(shí)力的社會(huì)力量進(jìn)入貧困地區(qū)，進(jìn)行生產(chǎn)條件改造。

2．加強(qiáng)對(duì)農(nóng)戶(hù)的職業(yè)技能培訓(xùn)

在有經(jīng)營(yíng)能力和經(jīng)營(yíng)項(xiàng)目的貧困戶(hù)獲得扶貧小額貸款后，大多數(shù)農(nóng)戶(hù)將資金投入養(yǎng)殖業(yè)和種植業(yè)中。農(nóng)戶(hù)對(duì)產(chǎn)業(yè)的選擇往往缺乏理性的判斷，市場(chǎng)價(jià)格提高、同村農(nóng)戶(hù)種植收入增加，新型農(nóng)作物品種的出現(xiàn)等因素，這些都會(huì)促使農(nóng)戶(hù)“跟風(fēng)”選擇產(chǎn)業(yè)投入生產(chǎn)。但是當(dāng)農(nóng)戶(hù)首次種、養(yǎng)殖時(shí)，因?yàn)闆](méi)有經(jīng)驗(yàn)，加之農(nóng)業(yè)的弱質(zhì)性，極易受到災(zāi)病影響，導(dǎo)致財(cái)產(chǎn)損失不能按時(shí)還款。此時(shí)應(yīng)該加強(qiáng)對(duì)已獲貸款貧困戶(hù)的職業(yè)技能培訓(xùn)，統(tǒng)一協(xié)調(diào)人社、扶貧、教育、農(nóng)牧、婦聯(lián)等部門(mén)，圍繞貧困地區(qū)產(chǎn)業(yè)優(yōu)勢(shì)、市場(chǎng)需求和貧困人口意愿確定培訓(xùn)項(xiàng)目，積極開(kāi)展技能培訓(xùn)、創(chuàng)業(yè)項(xiàng)目培訓(xùn)，支持引導(dǎo)貧困戶(hù)發(fā)展種植、養(yǎng)殖、加工、電商等增收產(chǎn)業(yè)，對(duì)參加培訓(xùn)并取得合格證書(shū)的貧困人口進(jìn)行創(chuàng)業(yè)補(bǔ)貼。促進(jìn)職業(yè)教育對(duì)扶貧開(kāi)發(fā)的作用，用專(zhuān)業(yè)技術(shù)指導(dǎo)提升其職業(yè)技能水平，增強(qiáng)農(nóng)戶(hù)自身發(fā)展動(dòng)力和經(jīng)營(yíng)能力。