摘 要：稅費改革后，國家涉農(nóng)財政資源是采取技術(shù)化分配方式輸入農(nóng)村，沒有實現(xiàn)向村級治理資源的轉(zhuǎn)化，未起到增強村莊治權(quán)的效果。成都市和清遠市農(nóng)村資源分配體系創(chuàng)新實踐通過資源整合、組織配套和分配程序創(chuàng)設(shè)等體制建設(shè)重構(gòu)了國家涉農(nóng)財政資源的民主化分配體系。其所內(nèi)涵的村級組織資源統(tǒng)籌機制、村民利益關(guān)聯(lián)機制和村民民主參與機制實現(xiàn)了村莊治權(quán)再造，這對優(yōu)化國家涉農(nóng)財政資源分配體系、提升農(nóng)村基層治理能力具有重要的啟示意義。

關(guān)鍵詞：資源分配體系;技術(shù)化分配;民主化分配;村莊治權(quán)

中圖分類號：F320.3;C912.82 文獻標(biāo)識碼：A 文章編號：1009-9107（2019）05-0001-09

收稿日期：2019-02-27DOI：10.13968/j.cnki.1009-9107.2019.05.01

引 言

在已有研究中，學(xué)者多是將治權(quán)與資源相聯(lián)系，資源是治權(quán)的重要生產(chǎn)機制。較早提出治權(quán)概念的李昌平主要是強調(diào)集體經(jīng)濟所有制這一村莊治理的經(jīng)濟基礎(chǔ)對村莊治權(quán)的影響，認為集體土地所有權(quán)的虛置導(dǎo)致了鄉(xiāng)村治權(quán)的喪失，進而造成了農(nóng)民上訪的增多[1]。西方學(xué)者吉登斯揭示了權(quán)力與資源之間的關(guān)聯(lián)，認為權(quán)力依托于資源得以再生產(chǎn)，并將資源分為配置性資源和權(quán)威性資源?！芭渲眯再Y源指對物質(zhì)工具的支配，這包括物質(zhì)產(chǎn)品以及在其生產(chǎn)過程中可以利用的自然力”;“權(quán)威性資源指對人類行動行使支配的手段”[2]。借鑒吉登斯的資源劃分，申端鋒將鄉(xiāng)村治理資源分為物質(zhì)性資源和權(quán)威性資源。物質(zhì)性資源主要是指鄉(xiāng)村組織所擁有的物質(zhì)，權(quán)威性資源指鄉(xiāng)村支配農(nóng)民的手段與制度。鄉(xiāng)村治權(quán)便是指鄉(xiāng)村組織凝聚、配置治理資源從而進行鄉(xiāng)村治理的權(quán)力[3]。申端鋒的物質(zhì)性資源即是鄉(xiāng)村治權(quán)生產(chǎn)的物質(zhì)，而權(quán)威性資源為鄉(xiāng)村治權(quán)生產(chǎn)的制度工具和手段。

從李昌平以及申端鋒等學(xué)者對鄉(xiāng)村治權(quán)的理解中可以發(fā)現(xiàn)，村莊（鄉(xiāng)村）治權(quán)其實是一種村莊（鄉(xiāng)村）相對自主的治理權(quán)力，其中資源特別是具有自主分配權(quán)力的物質(zhì)資源是村莊治權(quán)生產(chǎn)的重要條件。一定的村莊治權(quán)是村民自治得以有效運轉(zhuǎn)的前提。從對既有相關(guān)文獻的梳理可發(fā)現(xiàn)，我國鄉(xiāng)村治權(quán)趨于弱化已在學(xué)界獲得高度認同，認為自20世紀90年代以來的鄉(xiāng)鎮(zhèn)體制改革，尤其是財政體制改革是造成鄉(xiāng)村治權(quán)弱化的重要原因，鄉(xiāng)村基層政權(quán)的懸浮化[4]、軟指標(biāo)的硬指標(biāo)化[5]等都是鄉(xiāng)村治權(quán)弱化的典型表現(xiàn)。以此為基本認識前提，學(xué)界涌現(xiàn)了一批鄉(xiāng)村治權(quán)弱化可能引致的治理后果研究。有學(xué)者通過個案的實地考察發(fā)現(xiàn)，在鄉(xiāng)村治權(quán)弱化的背景下，村民傾向于采取非正規(guī)行動以犧牲公共資源的方式來滿足個人目的[6]。治權(quán)的弱化使鄉(xiāng)村失去了對集體上訪、纏訪、鬧訪者的治理能力，充當(dāng)了村民上訪的催化劑[7]。更有甚者，鄉(xiāng)村治權(quán)弱化還導(dǎo)致了灰色勢力的繁衍[8]和釘子戶的滋生[9]。

已有研究極大豐富了我們關(guān)于鄉(xiāng)村治權(quán)相關(guān)問題的認識，但也存在對如何克服這一現(xiàn)實困境回應(yīng)力度不足的局限。在當(dāng)前實現(xiàn)基層治理能力現(xiàn)代化的現(xiàn)實壓力下，伴隨大量國家財政資源的下鄉(xiāng)，探討國家財政資源輸入方式與村級治理，尤其是與村莊治權(quán)之間的關(guān)聯(lián)，以提出解決這一問題的可行方案便具有十分重要的意義。這不僅關(guān)系到農(nóng)村公共品的供給效率，而且還深刻影響著村級秩序的供給能力。然而，從當(dāng)前國家涉農(nóng)資源采取的輸入方式來看，村莊治權(quán)并沒有因國家涉農(nóng)資源投入力度的增加而同步增強。成都市和清遠市的相關(guān)制度探索卻在一定程度較為有效地克服了既有國家涉農(nóng)資源分配方式的不足，起到了優(yōu)化村莊公共品供給秩序以及提升村莊治權(quán)的效果。

2007年6月，成都市被確立為國家級綜合配套改革試驗區(qū)，要求全面推進各個領(lǐng)域的改革，以形成統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展的體制機制，促進城鄉(xiāng)經(jīng)濟社會協(xié)調(diào)發(fā)展，以對全國改革的深化起到示范和帶動作用。成都市綜合配套改革涉及統(tǒng)籌城鄉(xiāng)規(guī)劃、建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的行政管理體制、建立覆蓋城鄉(xiāng)的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)及其管理體制、建立城鄉(xiāng)均等化的公共服務(wù)保障體制、建立覆蓋城鄉(xiāng)居民的社會保障體系、建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的戶籍制度、健全基層自治組織、統(tǒng)籌城鄉(xiāng)產(chǎn)業(yè)發(fā)展等多方面的內(nèi)容。與之類似，廣東省清遠市與湖北省秭歸縣于2014年11月被農(nóng)業(yè)部、中央農(nóng)村工作領(lǐng)導(dǎo)小組等13個部委列為全國第二批農(nóng)村改革試驗區(qū)，清遠市所涉及到的改革內(nèi)容也非常廣泛，其中最重要的是“三個重心下移”和“三個整合”改革?！叭齻€重心下移”是指基層黨組織向自然村下移、村委會向村民小組下移和公共服務(wù)平臺向農(nóng)村下移，“三個整合”是指農(nóng)村土地資源整合農(nóng)村土地資源整合的具體內(nèi)容是：在村集體統(tǒng)籌下，遵循村民自愿的原則，解決土地細碎化問題。、涉農(nóng)服務(wù)平臺整合涉農(nóng)服務(wù)平臺整合的具體內(nèi)容是構(gòu)建縣、鎮(zhèn)、村三級社會綜合服務(wù)平臺，在行政村一級建立社會綜合服務(wù)站，集中開展便民利民的全程代辦服務(wù)。和財政涉農(nóng)資金整合。

據(jù)實地調(diào)研觀察，成都市和清遠市上述諸多改革中，對農(nóng)村基層治理產(chǎn)生重要影響并具有顯著改革成效的分別要數(shù)成都市建立公共服務(wù)保障體制中的村級公共服務(wù)與社會管理資金的制度創(chuàng)新和清遠市的財政涉農(nóng)資金整合。雖然二者的具體做法有所差異，但是它們本質(zhì)上都是對既有的國家涉農(nóng)財政資源分配體系的變革，重新構(gòu)建了國家涉農(nóng)財政資源的民主化分配體制。這不僅直接改善了農(nóng)村公共品供給狀況，而且還極大提升了農(nóng)村基層組織的治理能力和激活了村莊社會。

一、資源的技術(shù)化分配與村莊治權(quán)弱化

稅費改革后，我國大部分農(nóng)村村級組織的運轉(zhuǎn)經(jīng)費以及村莊公共品、公共服務(wù)資源都主要是依賴國家財政。國家向農(nóng)村投入資源的力度基本每年都呈增加的趨勢。就目前來看，國家每年向農(nóng)村投入的各類“三農(nóng)”財政資金總量超過了2萬億。國家財政資源的大量投入在很大程度上緩解了農(nóng)村資源匱乏的困境。但是，國家資源究竟應(yīng)如何進村和采取怎樣的分配方式卻引發(fā)了很大的爭論。從國家治理的角度來看，為了加強對財政資金的規(guī)范化管理，國家往往傾向于采取技術(shù)化的分配方式來實現(xiàn)對各方主體的控制和監(jiān)督，以從國家之前對農(nóng)村的“間接治理”轉(zhuǎn)變?yōu)椤爸苯又卫怼盵10]。這實則是弱化村級組織自治權(quán)力的思維。

總體而言，中央及各級地方政府投入到農(nóng)村的財政資金可分為兩類：一類是非普惠性資金，一類是普惠性資金。非普惠性資金一般是由各特定部門主管分配，并分為若干項目類別。這類資金并不是均勻地分配到每個村莊，而是帶有很強的競爭性，蘊藏著自上而下的行政意志與自下而上的財政資金競相爭取的邏輯。非普惠性資金多是采取項目化的分配方式，具有專款專用性質(zhì)，甚至有學(xué)者將項目制視為一種新的國家治理體制[11]，是中央政府財政權(quán)力集約化的重要體現(xiàn)[12]。普惠性資金主要是指相對均衡分配到每個具體農(nóng)戶的資金，它包括種糧直補、農(nóng)資綜合直補、農(nóng)作物良種補貼以及生態(tài)公益林補償?shù)荣Y金形式。這類資金是直接采取一卡通的方式發(fā)放到農(nóng)戶手中。

不論是項目化的分配方式，還是直接發(fā)放到農(nóng)戶的分配方式，它們對理性化的目標(biāo)管理和過程控制的強調(diào)集中體現(xiàn)了技術(shù)治理理念[13]，都屬于技術(shù)化的分配方式。即整個分配過程包括資金使用程序、投入方向等都是事先由制度、規(guī)章等規(guī)定，呈現(xiàn)出事本主義的特征，而不具有靈活變通使用的空間。特別是從村級治理的視域來看，村級組織并沒有財政資金的自主支配權(quán)，村莊社會亦只是伴有強烈國家意志的各類公共品、公共服務(wù)的被動接受者。也就是說，國家財政資金的技術(shù)化分配方式是高度排斥地方社會的自主性的，村民參與的空間嚴格受限。

于是，就如多地農(nóng)村經(jīng)驗所顯示的那樣，財政資金的技術(shù)化分配方式引發(fā)了以下后果：

1.國家財政資金的利用效益不高。這是因為財政資金的這種技術(shù)化分配方式實際上構(gòu)造出來的是一種自上而下的決策體制[14]，非普惠性資金的項目化分配使得農(nóng)民的公共品和公共服務(wù)訴求無法得到有效傳達，其反映的是基層政府及其職能部門的需求偏好[15]，由此造成公共品與公共服務(wù)的供需錯位。而普惠性資金這種直接對接到農(nóng)戶的分配，最終落到農(nóng)戶手中的資金數(shù)額并不多，容易造成國家財政資金的分散和稀釋。

2.村莊治理能力并未同步增強。從國家向農(nóng)村投入的資源量來看，農(nóng)村所獲得國家財政投入是呈增加趨勢，但資源量的增加并沒有同步增強村莊治理能力。在技術(shù)化的分配方式下，村級組織主要是協(xié)助者和配合者角色，而不具備資源的自主分配權(quán)，資源沒有實現(xiàn)向村莊治權(quán)的轉(zhuǎn)化。村級組織甚至還會卷入到國家財政資金項目化分配方式所生成的分利秩序[16]之中，而喪失村級治理的合法性。

3.村莊社會的凝聚力并未增加。國家財政資金的技術(shù)化分配方式中，村莊社會（村民）處于缺位狀態(tài)。在村莊社會日趨原子化的情況下，財政資源的此種分配方式并沒有將村民重新關(guān)聯(lián)起來進而撬動整個村莊社會，村莊社會的凝聚力并未增加。

成都市村級公共服務(wù)與社會管理資金的制度創(chuàng)新和清遠市的“涉農(nóng)資金整合”制度創(chuàng)新的實踐價值需要在上述的這一總體性背景下來理解。它們自主探索出一種新型的資源分配方式，即民主化分配方式，充分將村級組織以及村民的主體角色納入進來。這不僅極大提高了國家財政資金的使用效益，而且還起到了強化村莊治權(quán)和激發(fā)村莊社會活力的效果，實現(xiàn)了村民自治精神的回歸。

二、資源整合、組織配套與議事程序創(chuàng)設(shè)

成都市和清遠市農(nóng)村都屬于典型的農(nóng)業(yè)型村莊，農(nóng)村以農(nóng)業(yè)生產(chǎn)形態(tài)為主，務(wù)農(nóng)和務(wù)工是農(nóng)民的主要收入行為。成都市和清遠市資源分配體系創(chuàng)新伴隨著系列體制與機制建設(shè)，具體可從資源整合、組織配套和分配程序創(chuàng)設(shè)等3個方面來理解。

1.資源整合。資源是村級治理能夠得以順利展開的基本物質(zhì)基礎(chǔ)。成都市和清遠市都借助相應(yīng)的舉措來相對均等化地實現(xiàn)村級治理資源的持續(xù)性供給。成都市是通過成立專項資金的方式構(gòu)建村級治理的資金保障機制。自2009年起，成都市委、市政府就明確規(guī)定，將村級公共服務(wù)與社會管理資金納入財政預(yù)算，由市、區(qū)（市）縣兩級財政負責(zé)為每個村提供不少于20萬元的社會管理與公共服務(wù)專項資金，并要求村級公共服務(wù)和社會管理資金的增長幅度要高于同期財政收入增長幅度。據(jù)筆者2015年在成都崇州農(nóng)村的調(diào)研情況，當(dāng)年當(dāng)?shù)馗鞔宓拇寮壒卜?wù)和社會管理資金已經(jīng)達到了50萬元。這部分資金主要是用于村莊小型公共基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)和管護、村莊環(huán)境衛(wèi)生管理以及其他文體方面。

廣東清遠市根據(jù)涉農(nóng)財政資源的性質(zhì)分為兩種不同的整合方式，一種是針對非普惠性資金的整合，一種是針對普惠性資金的整合。（1）針對非普惠性資金，清遠市建立了“一池一庫六類別”的資金管理模式?！耙怀亍笔侵纲Y金池，即將原來分散于各個部門的資金統(tǒng)一注入到一個資金池;“一庫”是指項目庫，各縣（市、區(qū)）根據(jù)當(dāng)?shù)剞r(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展規(guī)劃，組建項目庫;“六類別”是指按照農(nóng)業(yè)綜合發(fā)展、農(nóng)業(yè)生產(chǎn)發(fā)展、水利發(fā)展、林業(yè)改革發(fā)展、農(nóng)村社會發(fā)展和扶貧開發(fā)6個類別安排資金和實施項目。由此形成資金從資金池流出，按照6個類別要求，流向項目庫的這一連續(xù)性的資金運作流程。這一做法在一定程度上彌補了項目制度向下各個部門分別負責(zé)相應(yīng)的公共品領(lǐng)域以及由此所導(dǎo)致的部門之間的協(xié)調(diào)、溝通和銜接不暢進而可能引發(fā)的工程項目重復(fù)投入以及資金的細碎化等資金使用效率低下的問題，增強了國家財政資金投入的有序性和針對性。非普惠性資金的整合主要是縣（市、區(qū)）一級的改革和調(diào)整，實施主體是縣（市、區(qū)）政府，與村級治理關(guān)系的直接性不強。（2）對村級治理以及村民具有直接影響的是針對普惠性資金的整合。在普惠性資金整合中，村級組織發(fā)揮著總體統(tǒng)籌和安排的作用，村民是主要的參與主體。具體的做法是，在村兩委組織的組織下，以小組或自然村為單位，由小組或自然村理事會牽頭，采取村民自治的方式將一卡通發(fā)放到農(nóng)戶的農(nóng)業(yè)綜合補貼、生態(tài)公益林補貼等普惠性資金整合為村（組、自然村）集體公共資金，用來開展村莊公共基礎(chǔ)設(shè)施及其公共事業(yè)建設(shè)。按照村民自治的方式獲得村民同意，簽訂資金委托協(xié)議之后，向政府申請并審批，最后委托銀信部門以代扣代發(fā)形式將財政部門直接發(fā)放到農(nóng)戶個人賬戶（或一卡通）的涉農(nóng)財政資金劃入其所在村小組（自然村）的集體賬戶。自實行涉農(nóng)資金整合改革以來，截止到2016年10月底，清遠市“資金整合”總計1567億元，其中整合的非普惠性資金為1262億元，普惠性資金為305億元[17]。整合后的普惠性資金成為清遠市農(nóng)村常規(guī)性的村級治理活動開展的資金來源。

2.組織配套。在保證村級治理資源持續(xù)供給的基礎(chǔ)上，成都市和清遠市還構(gòu)建了治理資源的組織承接機制。組織承接機制的重要性在于它是凝聚村民意志的集中載體，發(fā)揮著銜接國家自上而下的資源輸入與村民自下而上的需求表達的功能。

成都市主要體現(xiàn)在村組議事會的建設(shè)上。從2009年開始，成都市就逐步探索村組議事會制度，并向全市農(nóng)村推廣。目前已基本實現(xiàn)全覆蓋。村組議事會屬于常設(shè)議事決策機構(gòu)，是受村民代表會議委托，在其授權(quán)的范圍內(nèi)行使村級事務(wù)的議事權(quán)、決策權(quán)和監(jiān)督權(quán)。村民委員會成為村民自治事務(wù)的決策機構(gòu)，由此實現(xiàn)了決策權(quán)和執(zhí)行權(quán)的分離。村組議事會是村級權(quán)力分化的產(chǎn)物，是一種權(quán)力分化機構(gòu)。村組議事會成員由民主選舉投票產(chǎn)生，首先產(chǎn)生小組議事會，每個小組民主推選3～5名村民組成小組議事會。然后再從每個小組議事會成員中選舉產(chǎn)生2～3名組成村級議事會。村級議事會負責(zé)人由村黨支部書記兼任，負責(zé)審查議題和組織召開村級議事會。村組議事會職能主要是代表村民服務(wù)于村級公共服務(wù)與社會管理資金的管理、監(jiān)督與使用（見圖1）。

清遠市則主要體現(xiàn)在村莊理事會建設(shè)。清遠市農(nóng)村仍存在較為濃厚的宗族傳統(tǒng)，宗族頭人是村莊社會權(quán)威的化身。他們在村莊內(nèi)享有極高的威望，在外則具備較強的聯(lián)絡(luò)能力。村莊理事會成員便由這部分人組成，具體負責(zé)普惠性資金的整合并組織村民開展公共事業(yè)建設(shè)，兼管村莊矛盾糾紛的處理以及紅白喜事等大型儀式性活動的籌劃。截至2015年底，清遠市的16 412個村民小組（自然村）都成立了理事會。

3.議事程序創(chuàng)設(shè)。在保障村級治理資金持續(xù)供給和相關(guān)承接組織建設(shè)之外，成都市和清遠市還創(chuàng)設(shè)了民主議事程序，以保障資金的規(guī)范、有效使用。議事程序是對資源使用準則的限定，其目的在于實現(xiàn)資源使用效率的最優(yōu)化和村民集體利益的最大化，充分保證國家涉農(nóng)財政資源的公共屬性。

就成都市而言，集中體現(xiàn)在“六步工作法”的制定?！傲焦ぷ鞣ā笔菍Υ寮壒卜?wù)與社會管理資金使用的整個運作流程的規(guī)定，尤其強調(diào)群眾參與和群眾意愿的表達。“六步工作法”包括宣傳動員、收集民意、梳理討論、議決公示、實施監(jiān)督、評議整改這六步。以項目為核心，“六步工作法”涵蓋了項目提議、項目商議、項目決議、審核備案、組織實施、項目監(jiān)管等6個項目運作環(huán)節(jié)。所有環(huán)節(jié)都是在村級組織的統(tǒng)籌安排下進行，村民議事會的作用貫穿始終。群眾公共品需求的表達和最終形成主要體現(xiàn)在收集民意和梳理討論這兩步，也就是項目提議和項目商議這兩個環(huán)節(jié)。具體的操作方法是，村級組織以及村組議事會成員將《公共服務(wù)和社會管理項目民主提議表》發(fā)放到每戶農(nóng)戶，由農(nóng)戶自主提議2～3項公共服務(wù)事項，小組議事會成員對本組農(nóng)戶提議的公共服務(wù)事項進行合并同類項予以統(tǒng)計，將提議次數(shù)最多的前3項公共服務(wù)項目上報到村議事會，村議事會成員再對村民小組提交的備選項目進行逐項討論，綜合村莊整體發(fā)展規(guī)劃、平衡小組之間的關(guān)系以及輕重緩急等原則決議出當(dāng)年開展的公共服務(wù)項目，然后表決公示。

清遠市則要求普惠性資金的整合和使用首先必須由村民小組長或理事會成員召開內(nèi)部會議，統(tǒng)一思想，提出整合方案。然后由理事會召開村民或戶代表會議，表決整合方案并由全體村民簽字確認，充分保證村莊所有村民的知情權(quán)和參與權(quán)，確保資金的透明化。整合方案的內(nèi)容主要包括普惠性資金整合后的具體使用計劃和基本預(yù)算。整合方案經(jīng)過村民表決通過后，再由村干部將上報到鎮(zhèn)政府，鎮(zhèn)政府再報縣財政涉農(nóng)資金領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室備案，最后由政府委托銀信部門將這部分普惠性涉農(nóng)財政資金劃入到村小組（自然村）的集體賬戶，并在村莊理事會的組織下將這部分資金用于村莊公共事業(yè)和公共設(shè)施建設(shè)上，且及時向村民公示普惠性涉農(nóng)資金整合使用情況（見圖2）。

三、資源分配體系創(chuàng)新的實踐機制

成都市和清遠市對資源分配體系的改革創(chuàng)新取得了切實的成效，村莊生產(chǎn)、生活條件得到了持續(xù)改善，村民的民主參與積極性也得到了極大提高。以筆者親自調(diào)研的崇州市W村為例，該村共有26個村民小組，3 066人，878戶。僅2011年一年，該村就先后完成了11座垃圾房的修建，各村民小組的修路和鐵樁堰淘淤工作，道路的維修和鋪碎石工作，還有1、2、8、9、12、18、20組的打機井、大春抽水設(shè)備的配置，4組的洗井、7組的修橋和15組的修臭水溝等工作。筆者在清遠市陽山縣J自然村調(diào)研的一個案例則典型體現(xiàn)了當(dāng)?shù)刭Y金整合的改革效果。該自然村僅有45戶260人，它是較早進行普惠性資金整合的自然村。該村每年整合農(nóng)戶的農(nóng)業(yè)綜合補貼和生態(tài)公益林補貼在5萬元左右，加上上級的資金補助，該村順利建成了花費近30萬元的村文化活動中心和12公里的進村公路。這種依托整合普惠性資金建成村莊公共基礎(chǔ)設(shè)施的案例在當(dāng)?shù)卮迩f并不少見。村莊生產(chǎn)、生活條件的改善促發(fā)了村民參與的效能感，這進一步激發(fā)了村民民主參與的動力，村莊社會的凝聚力空前增加。

與國家財政資源的技術(shù)分配方式中對村級組織和村民角色的忽視不同，成都市村級公共服務(wù)與管理資金的制度創(chuàng)新和清遠市的涉農(nóng)資金整合的制度創(chuàng)新所確立的財政資金的民主化分配方式突出了村級組織和村民的主體地位，使得村級組織和村民獲得了資源的自主支配權(quán)力，實現(xiàn)了資源對村民自治的激活[18]。在這個過程中，國家資源真正轉(zhuǎn)化成了村莊資源，生成了村級“財權(quán)”[17]，進而轉(zhuǎn)化為村莊治權(quán)。具體來說，這些目標(biāo)主要是通過村級組織的資源統(tǒng)籌機制、村民利益的關(guān)聯(lián)機制以及村民的民主參與機制的型構(gòu)來達成的。

1.村級組織的資源統(tǒng)籌機制。稅費改革之后，村集體喪失了從村民手中汲取資源的權(quán)力，村集體經(jīng)濟一度出現(xiàn)空殼化。在這一背景之下，雖然國家向農(nóng)村的資源投入力度不斷增加，但是在資源規(guī)范化管理以及約束村級濫用權(quán)力的思想指導(dǎo)下，國家曾通過各種制度手段來架空村級組織，不讓其直接染指資源。然而，這同時帶來了一個重要后果，即村級組織完全淪為了維持會，不具備積極主動作為以及回應(yīng)村民需求的能力，村級組織供給村莊社會生產(chǎn)、生活秩序的功能無法得到有效發(fā)揮。從這個角度來說，讓村級組織擁有一定的資源調(diào)動和分配權(quán)力便具有相當(dāng)?shù)闹匾裕@是其有力開展村莊治理工作的前提，也是村民自治能夠得以有效運轉(zhuǎn)的條件。村級組織對資源的調(diào)動和分配權(quán)力并不是指資源可任由村級組織隨意使用，它主要是指村級組織對資源的整體統(tǒng)籌權(quán)，這也是村級組織在國家財政資源分配中的主體地位的體現(xiàn)。

從成都市村級公共服務(wù)與管理資金和清遠市的涉農(nóng)資金整合的制度創(chuàng)新實踐來看，村級組織對資源的統(tǒng)籌權(quán)主要表現(xiàn)在以下兩個方面：（1）資源的使用預(yù)算主要是在村一級制定和完成。成都市各級地方政府投入到每個村莊至少20萬元的公共服務(wù)資金都是在村域范圍內(nèi)自主商討如何使用，政府只是總體規(guī)定這類資金的大致使用方向，并且只有10萬元以上的項目才需經(jīng)過公開的招投標(biāo)程序，10萬元以下的項目可以由村級組織直接實施。這說明這部分資金的使用鮮少附帶政府的行政意志，而主要是村莊意志的表達。清遠市經(jīng)由村民同意而整合的普惠性資金的統(tǒng)籌權(quán)也主要為村（組、自然村）集體所掌握，上級政府只是承擔(dān)對資金使用的最終審批權(quán)，而并不對具體的使用走向進行干涉。村（組、自然村）全程參與到這些資金的整個使用過程當(dāng)中。（2）村民分散的公共品需求主要是在村一級進行篩選和整合。一般來說，村民的公共品需求多樣且復(fù)雜。在村民需求的表達過程中，甚至可能會出現(xiàn)很多無理訴求。比如筆者調(diào)查的成都市崇州市下的W村就有村民提出將村級公共服務(wù)與管理資金分掉的提議。而且，在成都市各村村級公共服務(wù)與管理資金以及清遠市各個村（小組、自然村）的普惠性資金整合后的資金有限的情況下，即使是村民的很多合理訴求也無法一次性獲得滿足。于是，這之中就會涉及到小組與小組之間關(guān)系的處理問題、是先修路還是先修溝的問題等。這就需要村組集體充分發(fā)揮統(tǒng)籌村民需求的作用，對村民公共品需求的優(yōu)先次序進行排序。

較之于普通村民，村組干部、理事會成員以及村組議事會成員一般都屬于村中的精英群體，他們具有公共性的身份，也更具有全局觀念和大局意識，對村莊社會的情況也更加了解。也因此，他們能夠?qū)扔械墓财饭┙o面貌形成精準的判斷，并能綜合全局利益，根據(jù)公共品事項的輕重緩急等因素篩選出效用最大化的項目。另外，不論是成都市的村級公共服務(wù)和管理資金，還是清遠市的普惠性資金整合后的資金，它們都具有可持續(xù)性。這有利于村民形成穩(wěn)定的心理預(yù)期，即當(dāng)年無法滿足的需求總會在接下來的幾年中得到滿足。所以，從這個角度來說，村級對村民公共品需求的整合能力實則是村集體對資源統(tǒng)籌權(quán)力的延伸。

2.村民利益的關(guān)聯(lián)機制。人民公社體制解體后，家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制的實行在一定程度上推動了農(nóng)民利益的個體化，村級組織對村莊公共事務(wù)的總體統(tǒng)籌能力趨于弱化。農(nóng)民利益的個體化主要體現(xiàn)在其日常生產(chǎn)、生活的很多需求都可以通過個體的力量來獲得滿足，而無需訴諸于集體協(xié)作。在村莊外部市場得到充分發(fā)育的情況下，農(nóng)民可以采取向市場購買服務(wù)的方式來滿足其日常生產(chǎn)、生活的需求。以江漢平原農(nóng)村的水利灌溉體系為例，當(dāng)?shù)卮迕駷榱吮苊馀c其他村民合作共建與共管水利設(shè)施的交易成本，基本都傾向于自己在自家的責(zé)任田中開挖堰塘，并購買抽水泵來灌溉農(nóng)作物。當(dāng)越來越多的村民都運用此種方式來滿足農(nóng)作物對水的需求時，整個村莊農(nóng)田的大灌溉體系便因為無人使用和無人管護而處于癱瘓的狀態(tài)[19-20]。農(nóng)民利益的個體化意味著農(nóng)民之間利益關(guān)聯(lián)性的降低。農(nóng)民之間利益關(guān)聯(lián)性的弱化以及隨之而來的社會關(guān)聯(lián)性、文化關(guān)聯(lián)性的弱化，必然會影響村民在面對村莊公共事務(wù)時的集體行動能力。

村民之間的利益關(guān)聯(lián)可通過增加村集體共有資源的方式來構(gòu)建，村集體共有資源是形成村莊利益共同體的重要條件。然而，家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制的實行以及后來的土地全部分配到戶削弱了村級組織可供掌握的集體共有資源。而在稅費改革后國家向農(nóng)村投入大量財政資源的背景下，財政資源的技術(shù)化、理性化分配方式又使得國家財政資源無法向村集體共有資源轉(zhuǎn)化，進而無法重新構(gòu)建村民之間的利益關(guān)聯(lián)紐帶，村民都是以個體的身份相對獨立地與國家財政資源對接，即國家是直接與分散的農(nóng)戶打交道。在這種情況下，當(dāng)國家資源以公共品項目的形式下達到村莊時，當(dāng)遇到需要占用村民土地或移除其農(nóng)作物時，就會出現(xiàn)村民扯皮現(xiàn)象，甚至出現(xiàn)向國家漫天要價的釘子戶。釘子戶與國家是主要的利益博弈主體，而與其他村民沒有直接的利益關(guān)聯(lián)，以至于其他村民往往持一種“事不關(guān)己，高高掛起”的看客心態(tài)。

成都市和清遠市的制度創(chuàng)新實踐則有效克服了上述困境，其中最關(guān)鍵的是有效實現(xiàn)了村民之間利益關(guān)聯(lián)的重建，財政資源的國家屬性轉(zhuǎn)變?yōu)榇迩f共有屬性。資源的村莊共有屬性體現(xiàn)在村級組織和村民對該資源使用取向的充分參與性，資金分配都主要是在村域范圍內(nèi)完成。比如2015年成都市各村就出現(xiàn)了“公共服務(wù)資金今年50萬，群眾說了算”這樣的宣傳標(biāo)語。村民之間成為利益高度緊密的群體。任何釘子戶或賴皮戶的出現(xiàn)都會造成其他村民產(chǎn)生利益的相對剝奪感。這種相對剝奪感會積累成強烈的集體情緒，進而成為一種壓制和邊緣釘子戶的集體力量，村民也由此形成強大的集體行動能力。因國家財政資源輸入到農(nóng)村所型構(gòu)出的村民之間深度的利益關(guān)聯(lián)，又會為村莊傳統(tǒng)公共規(guī)范的激活和調(diào)動提供載體，進一步強化村民之間的社會關(guān)聯(lián)和文化關(guān)聯(lián)。村莊社會活力由此被充分激發(fā)。

3.村民的民主參與機制。要實現(xiàn)村民的有序參與還離不開完善的民主參與的組織機制建設(shè)。成都市主要依托的是村黨支部領(lǐng)導(dǎo)下的村組議事會組織機構(gòu)的設(shè)置，清遠市主要依托的是自然村或小組理事會的建設(shè)。成都市農(nóng)村村組議事會的產(chǎn)生充分保證了議事會成員的代表性，比如村議事會是在小組議事會的基礎(chǔ)上產(chǎn)生的，并且保障每個小組都有村議事會成員，從而起到均衡小組權(quán)力的作用。而且還特別規(guī)定議事會成員中的村、組干部不得超過50%，以防止出現(xiàn)村組干部權(quán)力過大的情況。村組議事會作為村民意志的代表機構(gòu)，它一直貫穿于村級公共服務(wù)與社會管理資金使用流程的始終。

一般來說，村級公共服務(wù)與社會管理資金的使用主要包含3個關(guān)鍵環(huán)節(jié)：首先是農(nóng)民需求的表達環(huán)節(jié);其次是農(nóng)民需求的整合和統(tǒng)一環(huán)節(jié);最后是項目實施過程的監(jiān)督環(huán)節(jié)。這3個環(huán)節(jié)分別關(guān)系到村級公共服務(wù)與社會管理資金的投入方向以及投入效率。村組議事會在村黨支部的領(lǐng)導(dǎo)下，負責(zé)收集農(nóng)民分散的公共品需求，并綜合各方面的因素對公共品實施項目進行篩選，最后由從村議事會中產(chǎn)生的村監(jiān)督委員會進行工程項目的監(jiān)督。村民自治中的“民主決策、民主管理、民主監(jiān)督”的村民民主參與原則得到了集中體現(xiàn)，并且實現(xiàn)了有序開展。截止2009年底，成都市的2 048個行政村和701個涉農(nóng)社區(qū)普遍成立了村級議事會和小組議事會[21]。清遠市各農(nóng)村在地方政府的引導(dǎo)下基本都在自然村（小組）一級成立了理事會。這些理事會成為了村民民主參與的主要組織載體。發(fā)展至今，清遠市農(nóng)村仍保有突出的宗族特征。自然村（小組）幾乎都屬于單姓村，且都有宗族祠堂，宗族觀念較重，以宗族為單位的村民凝聚力較強。一般來說，村理事會的成員都是由各家族中有威望的人擔(dān)任，這部分人一方面在本宗族內(nèi)部享有極高的號召力，一方面也具備強大的對外溝通和交流能力，社會關(guān)系網(wǎng)絡(luò)分布較廣。涉農(nóng)資金整合（普惠性資金）決議的達成主要是由他們來完成，村民的公共品需求也主要是向村理事會傳達，并在村理事會內(nèi)部作出最終的項目投入決策。截至2015年底，清遠市共有16 412個自然村（村民小組）成立了理事會，由其組織開展的各類公益事業(yè)建設(shè)達22 887宗[17]。村理事會成為清遠市村民民主參與的有效渠道，村民自治的民主參與原則在村理事會的運轉(zhuǎn)中得以落實。

成都市和清遠市以國家財政資源大量向農(nóng)村輸入為契機而進行的村民參與機制的構(gòu)建說明，村民僅有民主參與的意愿和動力并不足以使村莊社會達成強有力的公共秩序，村民民主參與的有效實現(xiàn)需要有內(nèi)生于村莊社會的組織作為載體，以避免村民民主參與的無序化和低效化。這一組織載體的重要性就在于它能在分散的、個體化的村民之上形成一種公共場域和空間，村民個人的意志以及個人利益必須以村莊公共利益的最大化為前提。在這一基本前提下，該組織能夠最大限度地聚合村莊潛在的社會資本、文化資本，進而形塑出強大的公共意志，防止村莊公共利益為個體利益所瓦解。

四、結(jié)論：財政資源的民主化分配與村莊治權(quán)再造

稅費改革后，農(nóng)村基層組織能力的弱化已經(jīng)成為學(xué)界的共識。伴隨國家資源投入增長的同時農(nóng)村社會中釘子戶大量滋生，并成為擾亂農(nóng)村基層治理秩序的一股重要力量。

國家投入到農(nóng)村的涉農(nóng)財政資金主要分為非普惠性資金和普惠性資金兩大類。非普惠性資金主要采取項目化的分配方式，普惠性資金主要是采取直接打到農(nóng)戶一卡通的方式發(fā)放到個體農(nóng)戶。這兩種資源分配方式都帶有強烈的技術(shù)化特征。在技術(shù)化的分配方式下，下達至村的國家財政資源蘊含著明顯的行政意志，村級組織在這類資源的分配過程中只是配合者和協(xié)調(diào)者的角色，而并不具備資源的控制權(quán)和支配權(quán)。稅費改革以來村級治理因村集體經(jīng)濟缺乏所帶來的村級治權(quán)弱化困境并沒有得到根本解決，這極大影響了村干部的治理動力。因此，從這個角度來說，有必要重構(gòu)一種有別于技術(shù)化分配方式的國家財政資源的分配體系。成都市村級公共服務(wù)與社會管理的制度創(chuàng)新以及清遠市的涉農(nóng)資金整合的制度創(chuàng)新則是這方面的重要探索。

成都市和清遠市制度創(chuàng)新的重要意義在于它們突破了既有的資源分配體系，重構(gòu)了一種國家財政資源的民主化分配體系。在這種分配體系中，村莊的主體性地位被高度凸顯出來，村級組織更是享有這部分資源的總體統(tǒng)籌權(quán)力，由此實現(xiàn)了村莊治權(quán)的再造，具體體現(xiàn)在以下兩方面：（1）村級組織具備了回應(yīng)村民相應(yīng)公共品與公共服務(wù)需求的能力，它可以利用這部分資源有針對性地解決村民日常生產(chǎn)、生活中所遇到的各類問題。村級組織在村民當(dāng)中的合法性和權(quán)威不斷增加并進一步向提升日常治理能力拓展和延伸;（2）村級組織具備了調(diào)動村民參與村莊公共事務(wù)管理的能力。村級組織可將分散且高度個體化的村民給動員起來，使之成為服務(wù)于村莊公共事務(wù)管理以及村莊公共事業(yè)建設(shè)的有力力量。這部分財政資源的民主分配意涵也在這之中得到了集中展現(xiàn)。從村級治理的角度來看，國家資源的分配只有將村莊社會吸納進來，與村民整體進行結(jié)合，才能真正起到增加村莊公共福利、改善村級治理狀況和重建村莊社會公共性的效果。這也是國家與村莊社會形成良性互動格局的重要體現(xiàn)。

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