張明皓

摘 要：新時代治理環(huán)境發(fā)生重要變化，鄉(xiāng)村自治、法治和德治已具備融合的條件。“三治融合”的鄉(xiāng)村治理體系是國家和社會關(guān)系變革外部驅(qū)動、鄉(xiāng)村治理結(jié)構(gòu)內(nèi)源優(yōu)化和圍繞著新時代“以人民為中心”價值立場生成的新邏輯結(jié)構(gòu)，其實(shí)踐機(jī)制總體包括促進(jìn)國家治理和社會治理深度融合、推動鄉(xiāng)村治理結(jié)構(gòu)整體優(yōu)化和實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村治理目標(biāo)系統(tǒng)轉(zhuǎn)化三個維度，具體路徑是推動政府聯(lián)合社會力量在建構(gòu)制度供給與內(nèi)生秩序的聯(lián)通機(jī)制、形成振興鄉(xiāng)村的現(xiàn)代化治理體系和設(shè)計(jì)治理民生化為導(dǎo)向的政策方面深入推進(jìn)“三治融合”的基層建制?！叭稳诤稀编l(xiāng)村治理體系體現(xiàn)出自我革新的制度特性、治理價值的全方位性以及實(shí)踐布局的系統(tǒng)性，具有克服現(xiàn)代社區(qū)民主治理悖論的現(xiàn)實(shí)意蘊(yùn)。

關(guān)鍵詞：自治;法治;德治;三治融合;鄉(xiāng)村治理

中圖分類號：C912.82 文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A 文章編號：1009-9107（2019）05-0017-08

一、問題的提出

“三治”是自治、法治和德治的簡稱，而“三治融合”是自治、法治和德治結(jié)構(gòu)和功能有機(jī)協(xié)同的治理體系。古代社會即有“三治”，其通過自治（鄉(xiāng)里）、法治（刑罰）和德治（宗法倫理）的結(jié)合使封建王朝得以“皇權(quán)不下縣”便可控制基層社會。2013年，浙江省桐鄉(xiāng)市率先推行現(xiàn)代意義上的“三治”試驗(yàn)，具體做法是：在鄉(xiāng)村不遺余力地推進(jìn)法治建設(shè)，培養(yǎng)農(nóng)民守法用法的理念，“以法治定紛止?fàn)帯?充分彰顯新鄉(xiāng)賢的價值，著重發(fā)揮傳統(tǒng)道德等鄉(xiāng)土文化的感召作用，借此約束農(nóng)民的行為，以“德治春風(fēng)化雨”;豐富完善鄉(xiāng)村自治工作，注重提升農(nóng)民主人翁意識，使其主動參與鄉(xiāng)村建設(shè)發(fā)展，化解干群矛盾，以“自治消化矛盾”。最終形成“大事一起干、好壞有人判、事事有人幫”的“三治融合”鄉(xiāng)村治理體系[1]。

目前，“三治融合”的鄉(xiāng)村治理體系已經(jīng)超越微觀性的個案示范而上升到頂層戰(zhàn)略設(shè)計(jì)層面。頂層設(shè)計(jì)的系統(tǒng)化和具體化為“三治融合”鄉(xiāng)村治理體系的規(guī)范運(yùn)行和示范推廣創(chuàng)造了良好的政策環(huán)境。2017年，黨的十九大將“健全自治、法治、德治相結(jié)合的鄉(xiāng)村治理體系”確定為鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的設(shè)計(jì)目標(biāo)，2018年，中央“一號文件”《關(guān)于實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的意見》則對“構(gòu)建鄉(xiāng)村治理新體系”作出總體部署，把深化村民自治實(shí)踐、建設(shè)法治鄉(xiāng)村、提升鄉(xiāng)村德治水平作為堅(jiān)持自治、法治和德治相結(jié)合的政策舉措。2018年，中共中央、國務(wù)院印發(fā)的《鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略規(guī)劃（2018-2022）》則對促進(jìn)自治、法治、德治有機(jī)結(jié)合作出指標(biāo)規(guī)劃，為“三治融合”確定了具體的施工圖。2019年，中央“一號文件”《關(guān)于堅(jiān)持農(nóng)業(yè)農(nóng)村優(yōu)先發(fā)展 做好“三農(nóng)”工作的若干意見》則對進(jìn)一步完善鄉(xiāng)村治理機(jī)制作出總體安排，并把增強(qiáng)鄉(xiāng)村治理能力作為年度工作重點(diǎn)?？傮w而言，“三治融合”的鄉(xiāng)村治理體系已經(jīng)具備成熟的實(shí)施政策框架。

“三治融合”鄉(xiāng)村治理體系的學(xué)理研究主要體現(xiàn)在分析思維和理論證成兩個方面。（1）從分析思維上來看，研究主要體現(xiàn)為“功能論”和“系統(tǒng)論”的思維。首先“功能論”思維是將“三治融合”定位為回應(yīng)社會主要矛盾轉(zhuǎn)化與國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化訴求的基層社會治理體系。一方面，新時代社會主要矛盾在鄉(xiāng)村場域集中表現(xiàn)為鄉(xiāng)村總體低質(zhì)發(fā)展與滿足農(nóng)民日益增長的美好生活需要之間的矛盾，因此，鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略以改造鄉(xiāng)村經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)和上層建筑的綜合維度作為化解社會主要矛盾的關(guān)鍵措施?！叭稳诤稀编l(xiāng)村治理體系正是通過鄉(xiāng)村上層建筑的內(nèi)生調(diào)整應(yīng)對總體性的鄉(xiāng)村社會轉(zhuǎn)型危機(jī)，如鄉(xiāng)村社會結(jié)構(gòu)空心化、鄉(xiāng)村自治主體性缺位、鄉(xiāng)村治理權(quán)威性減弱、鄉(xiāng)村法治建設(shè)滯后以及鄉(xiāng)土文化流失嚴(yán)重等[2]。另一方面，“三治融合”鄉(xiāng)村治理體系作為基層社會治理的重點(diǎn)內(nèi)容也是對國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化頂層設(shè)計(jì)的針對性回應(yīng)，是推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的實(shí)踐場域[3]。國家治理體系和治理能力的現(xiàn)代化以“德法共治”作為治理規(guī)則和治理工具，而“三治融合”則是“德法共治”內(nèi)嵌于鄉(xiāng)村自治形態(tài)和自治傳統(tǒng)的底層歸位[4]。其次，“系統(tǒng)論”思維則是從自治、法治和德治的治理主體、治理規(guī)則以及治理工具等角度探尋“三治”間的系統(tǒng)銜接機(jī)制，其立論基礎(chǔ)在于任何單一的鄉(xiāng)村治理形態(tài)不能實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村公共利益的帕累托最優(yōu)。“三治融合”鄉(xiāng)村治理體系基本表現(xiàn)為“自治為本、德治為基、法治為要”的關(guān)系結(jié)構(gòu)[5]，而在運(yùn)作機(jī)制方面則呈現(xiàn)出“一體兩翼”的辯證關(guān)系，即以村民自治為主體，以法治作為自治和德治的底線保障，以德治作為自治和法治的價值支撐[6]?！叭巍钡南到y(tǒng)兼容才能實(shí)現(xiàn)高穩(wěn)定性和可持續(xù)性的鄉(xiāng)村善治。（2）從理論證成方面來說，部分學(xué)者將“三治融合”鄉(xiāng)村治理實(shí)踐的經(jīng)驗(yàn)概括和治理理論相結(jié)合生發(fā)出相應(yīng)的中層理論。如基于楓橋經(jīng)驗(yàn)所建構(gòu)的體現(xiàn)適時適事優(yōu)勢的“彈性治理”理論[7]，注重鄉(xiāng)賢理事會道德談商和調(diào)控功能的“道德治理”理論[8]，堅(jiān)持多主體參與和程序公開的參與式治理和協(xié)商民主理論[9]，基于政府和農(nóng)民治理優(yōu)勢選擇性執(zhí)行的“優(yōu)勢治理”理論[10]，以及基于公共精神和集體行動主義的“合作治理”理論等[11]。而由“三治融合”實(shí)踐闡釋所激發(fā)的理論靈感正在反哺實(shí)踐邏輯，鄉(xiāng)村治理的學(xué)理研究和現(xiàn)實(shí)實(shí)踐正在形成循環(huán)互益的狀態(tài)。

當(dāng)前社會各界對“三治融合”鄉(xiāng)村治理體系的政策框架呈現(xiàn)出高度認(rèn)同、理論成果也呈現(xiàn)出多元創(chuàng)新的態(tài)勢，這為進(jìn)一步研究開拓了方向。新時代治理環(huán)境發(fā)生重大變化，特別是在國家治理資源下移和治理工具日益專業(yè)化的背景下，鄉(xiāng)村法治進(jìn)程加快，鄉(xiāng)村德治地位更加突出，鄉(xiāng)村自治更加規(guī)范，鄉(xiāng)村自治、法治和德治的融合基礎(chǔ)更加完備。如何在新時代的社會條件下探索“三治融合”鄉(xiāng)村治理體系的生成邏輯、實(shí)踐機(jī)制和意義定位是一項(xiàng)重大的理論課題，具體的研究問題是：“三治融合”鄉(xiāng)村治理體系產(chǎn)生的內(nèi)外動力是什么？如何建構(gòu)具體的路徑深化“三治融合”鄉(xiāng)村治理實(shí)踐的有效性？如何在現(xiàn)代基層社會治理的潮流中理解“三治融合”鄉(xiāng)村治理體系的意義定位？

二、新時代“三治融合”鄉(xiāng)村治理體系的生成邏輯

“三治融合”鄉(xiāng)村治理體系是在國家與社會關(guān)系變遷總體視域下的鄉(xiāng)村上層建筑的內(nèi)部調(diào)整。因此，“三治融合”鄉(xiāng)村治理體系的生成邏輯可以從內(nèi)外的雙重維度予以解釋，其外部邏輯和內(nèi)部邏輯均統(tǒng)一于新時代“以人民為中心”的價值立場。

（一）“三治融合”的外部邏輯：國家和社會關(guān)系變革的倒逼驅(qū)動

國家和社會的關(guān)系長期被視為二元分離的關(guān)系。國家與社會分別表現(xiàn)為不同的功能實(shí)體，社會長期被視為國家統(tǒng)治的對象。在國家和社會二元對立的范式中，國家政權(quán)建設(shè)以現(xiàn)代化的資本主義、工業(yè)主義、監(jiān)督體系和軍事力量轄制社會[12]，社會逐漸被改造為國家的“細(xì)胞”，國家政權(quán)建設(shè)的成長史表現(xiàn)為社區(qū)共同體自主性的衰落史。近代以來的國家權(quán)力下沉導(dǎo)致基層社會發(fā)生現(xiàn)代化的變革，但民國時期的國家政權(quán)建設(shè)并未突破“內(nèi)卷化”的困局，這種“內(nèi)卷化”的格局最終在人民公社期間以建立“政治社會”的極端形式予以突圍[13]，國家以徹底壓抑社會自主性的方式實(shí)現(xiàn)了全能型和普遍性的政治秩序建構(gòu)。改革開放后，人民公社體制瓦解，全能主義政治體制不復(fù)存在。國家逐步實(shí)現(xiàn)從“社會管控”到“社會管理”最后到“社會治理”的歷史演進(jìn)，實(shí)現(xiàn)從“包辦社會”到“管理社會”最后到“治理社會”的發(fā)展歷程[14]。改革開放以來的鄉(xiāng)村治理經(jīng)歷了從村民自治到鄉(xiāng)政村治再逐步過渡到鄉(xiāng)村共治的狀態(tài)[15]，國家和社會二元分離的關(guān)系總體上難以適應(yīng)新時代基層社會治理的變革，向國家和社會的互構(gòu)關(guān)系轉(zhuǎn)型成為新時代基層社會治理的要求。

國家和社會的互構(gòu)關(guān)系不是延續(xù)“強(qiáng)國家—弱社會”“弱國家—強(qiáng)社會”以及“強(qiáng)國家—強(qiáng)社會”的論理之爭，而是國家與社會以互益性依賴的雙向運(yùn)動實(shí)現(xiàn)要素資源和治理價值的深度融合。互構(gòu)關(guān)系踐行的是國家與社會同源的理念，從理論上是對馬克思主義國家觀的根本遵循，即國家是社會發(fā)展到一定階段的產(chǎn)物，國家由社會產(chǎn)生，并最終復(fù)歸于社會，“絕不是國家制約和決定市民社會，而是市民社會制約和決定國家”[16]?；?gòu)關(guān)系表現(xiàn)為國家治理“授權(quán)”和社會治理“收權(quán)”的雙向運(yùn)動軌跡。一方面，國家治理“授權(quán)”鄉(xiāng)村以治理資源和治理權(quán)力，目的是提升鄉(xiāng)村社會治理的合法性。國家治理資源下沉和權(quán)力讓渡將明顯強(qiáng)化鄉(xiāng)村社會治理的自主性和合法性，降低國家治理的難度和復(fù)雜性。另一方面，鄉(xiāng)村社會在從國家治理“收權(quán)”的同時，利用國家治理資源和治理權(quán)力強(qiáng)化自身的治理體系和治理能力，提升自身應(yīng)對鄉(xiāng)村社會結(jié)構(gòu)變化的調(diào)適能力，激發(fā)鄉(xiāng)村治理秩序的內(nèi)生性和有序性，最終促進(jìn)“三治融合”鄉(xiāng)村治理體系的生成?！叭稳诤稀编l(xiāng)村治理體系作為國家治理資源和治理權(quán)力下沉的承載機(jī)制有助于強(qiáng)化鄉(xiāng)村社會對國家治理的基礎(chǔ)支持和合法性認(rèn)同，實(shí)際上是再次對國家治理的“增權(quán)”過程?？梢?，國家治理“授權(quán)”與社會治理“收權(quán)”的雙向再生產(chǎn)過程并非圍繞權(quán)力配置而產(chǎn)生國家和社會的對立關(guān)系，而是統(tǒng)一于社會主義現(xiàn)代化的治理意志和整體布局。從國家和社會的互構(gòu)關(guān)系來說，國家治理和社會治理實(shí)則“一體兩面”。

總而言之，新時代基層社會治理形態(tài)的關(guān)鍵任務(wù)在于以國家治理驅(qū)動鄉(xiāng)村治理體系向“三治融合”轉(zhuǎn)型，實(shí)現(xiàn)國家治理“授權(quán)”和社會治理“收權(quán)”的辯證統(tǒng)一。國家和社會從“分離”向“互構(gòu)”的關(guān)系變革是倒逼鄉(xiāng)村治理體系范式轉(zhuǎn)換的外部邏輯。

（二）“三治融合”的內(nèi)部邏輯：鄉(xiāng)村治理結(jié)構(gòu)整體優(yōu)化的訴求

“三治融合”的內(nèi)部邏輯關(guān)注的是鄉(xiāng)村治理結(jié)構(gòu)優(yōu)化的問題。為化解城鄉(xiāng)不平衡不充分發(fā)展的矛盾，新時代鄉(xiāng)村治理結(jié)構(gòu)優(yōu)化的衡量標(biāo)準(zhǔn)是鄉(xiāng)村治理結(jié)構(gòu)的整體優(yōu)化，具體涵蓋治理規(guī)范、治理要素和治理單元三個基本方面的優(yōu)化訴求。（1）“三治融合”鄉(xiāng)村治理體系的基礎(chǔ)前提是多元治理規(guī)范的系統(tǒng)性。自治、法治和德治并非可以簡單疊加而毫無抵牾，多元治理規(guī)范間以及治理規(guī)范內(nèi)部的沖突都在極大程度上影響鄉(xiāng)村社會治理的成效。自治、法治和德治治理規(guī)范的沖突從根本上導(dǎo)源于官治、官督民治和民治生成系統(tǒng)的內(nèi)外沖突[17]，而治理規(guī)范的沖突要求提升“三治”間的關(guān)系穩(wěn)定性和可持續(xù)性，源于三種治理規(guī)范的組合可以明顯提高鄉(xiāng)村善治水平和質(zhì)量，遠(yuǎn)遠(yuǎn)大于單一治理規(guī)范和兩兩組合型治理規(guī)范的制度收益[18]。（2）“三治融合”的鄉(xiāng)村治理結(jié)構(gòu)是治理主體、治理規(guī)則和治理工具各要素環(huán)節(jié)的體系化。在治理主體上表現(xiàn)為鄉(xiāng)村精英、基層政府、村兩委、村民和社會組織等多元主體的關(guān)系嵌入和組織嵌入，防止治理主體“缺位”“卡位”和“越位”情況的發(fā)生[19]。在治理規(guī)則上是以村民自治制度和公共精神為根本，融合法治的外部規(guī)則和德治的內(nèi)部規(guī)則，彌補(bǔ)自治、法治和德治治理規(guī)則的斷層。而治理規(guī)則自洽的重點(diǎn)在于探索以準(zhǔn)正式規(guī)范的鄉(xiāng)規(guī)民約和權(quán)威型個體如新鄉(xiāng)賢等為接點(diǎn)實(shí)現(xiàn)自治、法治和德治契合領(lǐng)域的建構(gòu)，擴(kuò)散鄉(xiāng)規(guī)民約和權(quán)威型個體在正式領(lǐng)域、公共領(lǐng)域與非正式領(lǐng)域的聯(lián)通作用，以此推進(jìn)自治、德治和法治的有機(jī)融合[20]。在治理工具上則綜合運(yùn)用組織性工具、規(guī)制性工具以及經(jīng)濟(jì)性工具實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村的綜合治理和規(guī)范治理，提升“三治融合”體系的規(guī)范化和專業(yè)化程度。因此，“三治融合”的鄉(xiāng)村治理結(jié)構(gòu)優(yōu)化是增強(qiáng)“三治”治理主體、治理規(guī)則和治理工具方面聯(lián)動的體系化程度，是對“三治融合”鄉(xiāng)村治理體系的各要素環(huán)節(jié)和整體流程的全面質(zhì)量管理。（3）“三治融合”的鄉(xiāng)村治理單元的時空條件應(yīng)具有合宜性。“三治融合”應(yīng)具備完整的時間軸線，即在鄉(xiāng)村治理前期建立風(fēng)險預(yù)防機(jī)制，預(yù)防社會風(fēng)險;在鄉(xiāng)村治理中期建立矛盾糾紛解決機(jī)制，消除制度脆弱性;在鄉(xiāng)村治理后期建立反饋調(diào)適機(jī)制，優(yōu)化社會韌性[7]。完整的時間軸線有助于強(qiáng)化“三治融合”鄉(xiāng)村治理體系的運(yùn)作彈性。而在治理空間規(guī)模上也應(yīng)堅(jiān)持合宜性原則，即不追求治理單元規(guī)模的“大而全”，而是追求治理單元的有效性，探索黨建單元和自治單元的功能耦合應(yīng)是治理單元合宜性的基礎(chǔ)[21]?？偠灾?，“三治融合”鄉(xiāng)村治理體系的內(nèi)部邏輯要求鄉(xiāng)村治理在治理規(guī)范的系統(tǒng)性、治理要素的體系化以及治理單元的合宜性方面實(shí)現(xiàn)全面優(yōu)化，以強(qiáng)化“三治融合”體系內(nèi)部邏輯運(yùn)作的整體有效性。

（三）“三治融合”的價值內(nèi)核：新時代“以人民為中心”的治理改革

“三治融合”鄉(xiāng)村治理是新時代“以人民為中心”治理改革理念的外化實(shí)踐。新時代“以人民為中心”的治理理念更加強(qiáng)調(diào)人民群眾的主體地位，更加注重治理成果的“民享”，更加突出美好生活需要合理性的“民生”。自黨的十八大以來，“德法共治”的國家治理將鄉(xiāng)村治理納入規(guī)范化軌道，其主要表現(xiàn)為鄉(xiāng)村法治進(jìn)程加快，鄉(xiāng)村德治引領(lǐng)更加突出，鄉(xiāng)村自治日益嵌入法治和德治的治理框架之中，基層社會管理轉(zhuǎn)變?yōu)榛鶎由鐣卫?，治理理念由“治民”轉(zhuǎn)為“民治”，由單一鄉(xiāng)村治理方式轉(zhuǎn)為三治組合型治理方式的條件已經(jīng)成熟，新時代“以人民為中心”的治理改革理念鮮明地內(nèi)含于“三治融合”鄉(xiāng)村治理體系的生成邏輯之中。（1）在“三治融合”鄉(xiāng)村治理體系的外部生成邏輯方面，國家治理“授權(quán)”與社會治理“收權(quán)”的一體邏輯體現(xiàn)出人民當(dāng)家做主的重要意旨。“三治融合”從理論上是以國家與社會的互構(gòu)觀為基礎(chǔ)，以國家治理驅(qū)動社會治理的有效實(shí)現(xiàn)，目標(biāo)是不斷調(diào)動億萬農(nóng)民參與社會治理的積極性，提升農(nóng)民在社會治理中地位，從而體現(xiàn)出人民當(dāng)家做主的治理本質(zhì)。（2）在“三治融合”鄉(xiāng)村治理體系的內(nèi)部生成邏輯方面，“三治融合”鄉(xiāng)村治理體系的實(shí)踐特性是尊重人民首創(chuàng)精神以及貫徹群眾路線的體現(xiàn)[22]?！叭稳诤稀睆泥l(xiāng)村治理規(guī)范、治理要素以及治理單元等方面均滲透農(nóng)民的首創(chuàng)智慧，是農(nóng)民基于歷史傳統(tǒng)及當(dāng)下經(jīng)驗(yàn)對鄉(xiāng)村上層建筑自我調(diào)整的實(shí)踐活動，而“三治融合”的治理本質(zhì)則是堅(jiān)持從群眾中來、到群眾中去的工作組織方法體現(xiàn)，“三治融合”的鄉(xiāng)村治理體系因此具有廣泛的政策向心力和群體基礎(chǔ)，具有源源不斷的創(chuàng)新活力。（3）“三治融合”鄉(xiāng)村治理體系的最終目標(biāo)是以鄉(xiāng)村治理體制的創(chuàng)新突破滿足農(nóng)民生活美好需要，提升農(nóng)民的生活質(zhì)量及獲得感，保障農(nóng)民根本利益的有效實(shí)現(xiàn)。總體而言，“三治融合”鄉(xiāng)村治理體系的外部邏輯和內(nèi)部邏輯既是嵌入“以人民為中心”治理改革理念和組織路線的實(shí)踐體現(xiàn)，也是回歸“以人民為中心”理念即以保障農(nóng)民根本利益和滿足農(nóng)民美好生活需要為最終目標(biāo)。“以人民為中心”為價值內(nèi)核的“三治融合”體系不僅鮮明體現(xiàn)出中國特色社會主義基層治理自我調(diào)整和自我完善的體制優(yōu)勢，而且在鄉(xiāng)村治理的各層次和多領(lǐng)域有效保障民意、民心、民需、民利的實(shí)現(xiàn)，二者的綜合作用使“三治融合”鄉(xiāng)村治理體系成為當(dāng)前中國底蘊(yùn)最為深厚的基層社會治理體制。

結(jié)合鄉(xiāng)村治理環(huán)境和治理演化機(jī)制的條件分析，“三治融合”鄉(xiāng)村治理體系的生成邏輯目前已經(jīng)形成綜合外部驅(qū)動、內(nèi)源優(yōu)化和價值立場的完整體系（見表1）。國家和社會的關(guān)系變革回答的是“三治融合”鄉(xiāng)村治理體系“為什么產(chǎn)生”的議題，鄉(xiāng)村治理結(jié)構(gòu)優(yōu)化的訴求回答的是“三治融合”鄉(xiāng)村治理體系“是什么”的議題，而“三治融合”鄉(xiāng)村治理體系的價值內(nèi)核則回答的是“為了什么”的議題。

三、新時代“三治融合”鄉(xiāng)村治理體系的實(shí)踐機(jī)制

新時代“三治融合”鄉(xiāng)村治理體系已經(jīng)形成“以人民為中心”為價值內(nèi)核，以國家和社會關(guān)系變革的外部驅(qū)動和鄉(xiāng)村治理結(jié)構(gòu)內(nèi)源優(yōu)化的完整理論脈絡(luò)。“三治融合”鄉(xiāng)村治理體系的生成邏輯與實(shí)踐機(jī)制具有嚴(yán)密的統(tǒng)一關(guān)系，應(yīng)探索具體的路徑推動“三治融合”體系的基層建制。

（一）國家治理與社會治理的融合：建構(gòu)制度供給與內(nèi)生秩序的聯(lián)通機(jī)制

國家治理并非國家統(tǒng)治或國家管理，即以國家的外生強(qiáng)制力遮蔽社會內(nèi)生秩序的活力，社會治理也并非完全忽略國家治理的基礎(chǔ)性權(quán)力，國家治理與社會治理同構(gòu)于社會主義現(xiàn)代化建設(shè)，因此應(yīng)在二者深度融合的基礎(chǔ)上釋放治理的雙元優(yōu)勢。國家治理與社會治理深度融合的重點(diǎn)在于建構(gòu)制度供給與內(nèi)生秩序的聯(lián)通機(jī)制。首先，應(yīng)建立“中央-地方-鄉(xiāng)村社會”一體多元的協(xié)商型制度供給結(jié)構(gòu)。國家治理雖然可以依托權(quán)力和資源的制度勢能建構(gòu)基層社會秩序，但建構(gòu)型的秩序只能依托外力供給即充足和持續(xù)的權(quán)力和資源才能維系，因此降低治理成本內(nèi)耗的最佳方式是以制度供給活化社會的內(nèi)生秩序力量，形成國家和社會治理扁平化和協(xié)商型的治理格局。在協(xié)商型治理的視野中，制度供給應(yīng)合理設(shè)置中央和地方治理各自的調(diào)整空間，允許中央和地方在法律適用、政策執(zhí)行和資源分配等具體層面進(jìn)行實(shí)質(zhì)性磋商，在不僭越中央“上位”法律政策原則的基礎(chǔ)上允許地方植根地域文化和歷史傳統(tǒng)創(chuàng)設(shè)合法性的治理空間，避免地方出現(xiàn)重復(fù)中央法律政策和治理體制的同質(zhì)化現(xiàn)象[23]。而在地方治理的空間范圍內(nèi)，豐富并充實(shí)鄉(xiāng)村社會規(guī)范的形式和內(nèi)容，為創(chuàng)制鄉(xiāng)村社會優(yōu)質(zhì)和完善的制度體系注入配置型資源和權(quán)威型資源，從而形成“中央-地方-鄉(xiāng)村社會”一體多元的制度供給結(jié)構(gòu)。其次，鄉(xiāng)村社會內(nèi)生秩序應(yīng)借助制度供給的勢能轉(zhuǎn)化為治理動能。鄉(xiāng)村內(nèi)生秩序是在鄉(xiāng)村社會的場域中，在較長時間內(nèi)相互調(diào)適和融合所自發(fā)形成的地域化和包容性的秩序[24]。鄉(xiāng)村社會的內(nèi)生秩序應(yīng)充分借助制度供給所蘊(yùn)含的權(quán)力、資源和信息優(yōu)勢，增強(qiáng)鄉(xiāng)村社會內(nèi)生秩序運(yùn)轉(zhuǎn)的合法性和社會化水平，提升內(nèi)生秩序?qū)︵l(xiāng)村社會結(jié)構(gòu)變化的彈性。具體體現(xiàn)為鄉(xiāng)村社會內(nèi)生秩序的發(fā)育應(yīng)在制度供給所界定的權(quán)力和話語空間內(nèi)嵌入法治化軌道，尋求國家治理制度合法性的基礎(chǔ)支持;同時，利用制度下沉所蘊(yùn)含的資源和信息存量發(fā)育鄉(xiāng)村社會內(nèi)生秩序的組織載體，提升鄉(xiāng)村社會治理的社會化水平，增強(qiáng)鄉(xiāng)村社會內(nèi)部多元參與的實(shí)力和多元共治的動力[25]，達(dá)至廣大群眾對鄉(xiāng)村社會內(nèi)生秩序以及國家治理制度體系的基礎(chǔ)支持?？偠灾?，國家治理與社會治理的深度融合作為化解新時代社會主要矛盾的必然產(chǎn)物以及實(shí)現(xiàn)治理有效的必然舉措，重點(diǎn)在于推進(jìn)制度供給和內(nèi)生秩序聯(lián)通機(jī)制的建構(gòu)，在制度供給活化內(nèi)生秩序以及內(nèi)生秩序強(qiáng)化制度供給基礎(chǔ)支持的雙向再生產(chǎn)中實(shí)現(xiàn)國家整體治理的有效性。

（二）鄉(xiāng)村治理結(jié)構(gòu)的整體優(yōu)化：形成振興鄉(xiāng)村的現(xiàn)代化治理體系

鄉(xiāng)村治理結(jié)構(gòu)整體優(yōu)化的目標(biāo)是形成振興鄉(xiāng)村的現(xiàn)代化治理體系，而形成現(xiàn)代化的鄉(xiāng)村治理體系應(yīng)堅(jiān)持多元化、體系化和專業(yè)化的原則。（1）促進(jìn)鄉(xiāng)村治理主體的多元化。鄉(xiāng)村治理主體包括組織和個人兩個基本層次。應(yīng)根據(jù)不同的鄉(xiāng)村類型和功能分工積極發(fā)育多元的組織載體，如農(nóng)村合作經(jīng)濟(jì)組織、農(nóng)村政治組織、農(nóng)村文化組織以及社工團(tuán)體等，完善多元組織載體的責(zé)任分工制度，利用組織載體創(chuàng)建服務(wù)鄉(xiāng)村治理主體合作共治的平臺。同時注重發(fā)揮權(quán)威型個人如新鄉(xiāng)賢、返鄉(xiāng)人才以及宗族代表等的社會資本優(yōu)勢，鼓勵具有自制力和責(zé)任心的權(quán)威型個人參與鄉(xiāng)村公共事務(wù)管理，但應(yīng)建立統(tǒng)一的村治民主章程對權(quán)威型個人進(jìn)行合理管控，防止精英治理極化現(xiàn)象的產(chǎn)生[26]。（2）促進(jìn)鄉(xiāng)村治理規(guī)則的體系化。以法治為表征的外部規(guī)則是由國家力量主導(dǎo)建構(gòu)下的規(guī)則總體，具有外生性和強(qiáng)制性的特征，而德治和自治則在很大程度上是基于鄉(xiāng)村內(nèi)生秩序的衍生物，具有非強(qiáng)制性和內(nèi)部化的特性。外部規(guī)則和內(nèi)部規(guī)則在實(shí)踐中往往存在關(guān)系斷裂和耦合失衡等困境，繼而導(dǎo)致鄉(xiāng)村治理內(nèi)卷化和碎片化[27]。因此，促進(jìn)鄉(xiāng)村治理規(guī)則的體系化在于構(gòu)建內(nèi)部規(guī)則和外部規(guī)則的互促平衡機(jī)制，以圍繞重建鄉(xiāng)村共同體為核心，重點(diǎn)在于創(chuàng)設(shè)外部規(guī)則和內(nèi)部規(guī)則的契合領(lǐng)域，最為高效且低成本的做法是以鄉(xiāng)規(guī)民約的內(nèi)容再造為基點(diǎn)，在國家政權(quán)適度介入下調(diào)適鄉(xiāng)規(guī)民約的程序和內(nèi)容，防止鄉(xiāng)規(guī)民約的形式化和空洞化，同時結(jié)合地方實(shí)際情況，將正式制度和非正式制度、自治和他治以及德治和法治的內(nèi)容在鄉(xiāng)規(guī)民約的具體設(shè)計(jì)中有機(jī)結(jié)合起來，嚴(yán)格規(guī)范各治理主體遵守鄉(xiāng)規(guī)民約，維護(hù)鄉(xiāng)規(guī)民約在村治中的“軟法”地位，以鄉(xiāng)規(guī)民約盤活鄉(xiāng)村治理的制度資源和社會資本，推進(jìn)農(nóng)村社會的協(xié)同共治[28]。（3）提升治理工具的專業(yè)化水平。鄉(xiāng)村治理應(yīng)綜合運(yùn)用多種形式的治理工具提升專業(yè)化水平，利用互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)構(gòu)建社區(qū)信息公共服務(wù)平臺動態(tài)管理農(nóng)戶需求，提升農(nóng)村社區(qū)綜合服務(wù)能力和水平，同時定制個性化的社會服務(wù)精準(zhǔn)對接農(nóng)戶需求，以專業(yè)化的治理工具對鄉(xiāng)村治理水平提檔升級并打通鄉(xiāng)村治理的“最后一公里”。（4）探索鄉(xiāng)村治理有效的實(shí)現(xiàn)單元。鄉(xiāng)村治理單元是實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村治理績效的落腳點(diǎn)，有效的鄉(xiāng)村治理單元是以功能整全而非以規(guī)模作為基礎(chǔ)條件，自治、法治和德治的黏性程度高和集體行動能力強(qiáng)是治理單元選擇的理想標(biāo)準(zhǔn)。當(dāng)前可以自治單元下移為契機(jī)，以強(qiáng)社會關(guān)聯(lián)和集體行動能力的自然村或村民小組為基礎(chǔ)單元，實(shí)現(xiàn)黨建單元和自治單元的組織耦合和功能整合，發(fā)揮黨建引領(lǐng)和社會協(xié)同的治理效果，以此構(gòu)建新型的有效治理單元。總體而言，形成振興鄉(xiāng)村的現(xiàn)代化治理體系需要在鄉(xiāng)村治理主體、治理規(guī)則、治理工具以及治理單元的整體結(jié)構(gòu)要素關(guān)系中進(jìn)行全面調(diào)整，在增強(qiáng)鄉(xiāng)村治理制度化、體系化和專業(yè)化層面發(fā)揮鄉(xiāng)村治理體系作為上層建筑的正向反作用。

（三）鄉(xiāng)村治理目標(biāo)的系統(tǒng)轉(zhuǎn)換：以治理民生化為導(dǎo)向的政策設(shè)計(jì)

治理有效是鄉(xiāng)村振興的基礎(chǔ)，而其根本歸宿則在于滿足人民群眾的美好生活需要。自“政社分開”以后，“鄉(xiāng)政村治”成為鄉(xiāng)村治理的基本結(jié)構(gòu)。在實(shí)際運(yùn)行過程中，處于壓力型體系中的“鄉(xiāng)政”往往復(fù)制同樣的壓力性關(guān)系并向村級傳導(dǎo)科層制的壓力，村民自治色彩淡化，村兩委日益行政化[29]。在“鄉(xiāng)政村治”的格局中，鄉(xiāng)村治理的目標(biāo)是“不出事”的維穩(wěn)邏輯，如何保持基層社會的穩(wěn)定成為次于經(jīng)濟(jì)增長的第二大目標(biāo)，一系列的考核指標(biāo)和激勵制度均圍繞促進(jìn)經(jīng)濟(jì)增長和維護(hù)社會穩(wěn)定而設(shè)計(jì)[30]。新的鄉(xiāng)村治理轉(zhuǎn)型，發(fā)展目標(biāo)逐漸由單純強(qiáng)調(diào)發(fā)展速度向強(qiáng)調(diào)發(fā)展質(zhì)量轉(zhuǎn)變，如何滿足廣大人民日益增長的美好生活需要成為根本目標(biāo)，這要求鄉(xiāng)村治理由維穩(wěn)邏輯向社會治理邏輯轉(zhuǎn)變，切實(shí)以治理體制機(jī)制創(chuàng)新來提升農(nóng)民生活質(zhì)量和獲得感。在鄉(xiāng)村治理中需要順應(yīng)新時代社會主要矛盾的轉(zhuǎn)化并嚴(yán)格貫徹“以人民為中心”的價值立場，實(shí)施以治理民生化為導(dǎo)向的政策設(shè)計(jì)。政策設(shè)計(jì)不僅需要程序意義上的治理民主化，更需要實(shí)質(zhì)意義上的治理民生化。鄉(xiāng)村治理不僅要健全自治、法治和德治的融合體系，保障公眾的有效參與，同時要保證鄉(xiāng)村治理具有實(shí)效，要對農(nóng)民來說具有看得見的民生成果，建立順暢的體制機(jī)制保障農(nóng)民在耕地權(quán)利、宅基地權(quán)利、社會保障以及村集體經(jīng)濟(jì)股份產(chǎn)權(quán)的獲益權(quán)，實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村治理成果對農(nóng)民的公正分配?？傊卫砻裆粌H需要以治理民主化的程序正義為前提，更需要配套相關(guān)的產(chǎn)業(yè)振興政策等促進(jìn)農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)的有效實(shí)現(xiàn)，以保證農(nóng)民在鄉(xiāng)村治理中享有真正的主體地位并獲益持續(xù)穩(wěn)定的生活資源。

“三治融合”鄉(xiāng)村治理體系的實(shí)踐機(jī)制與生成邏輯具有嚴(yán)密的統(tǒng)一關(guān)系，其總體包含促進(jìn)國家治理和社會治理的深度融合、鄉(xiāng)村治理結(jié)構(gòu)整體優(yōu)化以及鄉(xiāng)村治理目標(biāo)系統(tǒng)轉(zhuǎn)換3個維度，具體路徑在于推動政府聯(lián)合社會力量建構(gòu)制度供給和內(nèi)生秩序的聯(lián)通機(jī)制、形成振興鄉(xiāng)村的現(xiàn)代化治理體系和設(shè)計(jì)治理民生化為導(dǎo)向的政策?！叭稳诤稀编l(xiāng)村治理體系的實(shí)踐機(jī)制呈現(xiàn)出宏觀、中觀到微觀的立體化和綜合性結(jié)構(gòu)（見圖1）。

四、現(xiàn)代基層治理潮流中“三治融合”的意義

現(xiàn)代基層治理潮流表現(xiàn)為兩個趨勢：一是治理重心呈現(xiàn)下移趨勢，以社區(qū)作為社會治理的基本單元;二是民主制度和民主價值成為社會治理的整體理想。社區(qū)的民主治理遂成為現(xiàn)代基層治理的基本形態(tài)[31]。然而，在社會轉(zhuǎn)型的過程中，社區(qū)民主治理在實(shí)踐中產(chǎn)生“民主的沒落”甚至“民主的悖論”，社區(qū)民主治理往往淪為集團(tuán)政治的反民主或無效率的形式化民主性狀，社區(qū)民主治理頻頻出現(xiàn)功能失調(diào)。在此種背景下，一系列旨在對社區(qū)民主治理“修補(bǔ)”的理論范式如協(xié)商治理理論、公民治理理論或參與式理論等則應(yīng)運(yùn)而生。如何探索有效的基層社會治理范式已經(jīng)成為世界各國面臨的普遍議題。置于現(xiàn)代基層治理潮流及其實(shí)踐困境的語境中考察，“三治融合”所生發(fā)的中國式基層治理敘事是突破社區(qū)民主治理悖論的新型解釋框架，提煉具有中國特色的“三治融合”鄉(xiāng)村治理體系理論意涵和實(shí)踐創(chuàng)新具有重要的時代意義。

“三治融合”鄉(xiāng)村治理體系所呈現(xiàn)的意義之維涵蓋性質(zhì)定位、治理價值和實(shí)施布局3個層面的解讀。（1）從根本特性方面，“三治融合”鄉(xiāng)村治理體系體現(xiàn)出自我革新的性質(zhì)。“三治融合”鄉(xiāng)村治理體系體現(xiàn)出中國特色社會主義制度自我完善和自我調(diào)整的優(yōu)勢，鄉(xiāng)村治理體系改革不是封閉性的而是隨著社會主要矛盾轉(zhuǎn)化而具有不斷深化改革的外部驅(qū)力和內(nèi)在動力。歸根結(jié)底，鄉(xiāng)村治理體系自我革新的動力根源在于對人民當(dāng)家做主的國家性質(zhì)和群眾路線的貫徹，“三治融合”鄉(xiāng)村治理體系作為群眾實(shí)踐理性的動態(tài)產(chǎn)物，具有源源不斷的創(chuàng)新活力。（2）在治理價值方面，“三治融合”本身對鄉(xiāng)村治理轉(zhuǎn)型是一場深遠(yuǎn)意義的“革命”，是牽動鄉(xiāng)村經(jīng)濟(jì)、政治、社會、文化和生態(tài)的“大改革”。“三治融合”不僅承繼現(xiàn)代基層治理潮流的主基調(diào)，而且與西方國家將社區(qū)民主治理作為資產(chǎn)階級集團(tuán)統(tǒng)治的反民主工具或無效的形式化民主不同，“三治融合”鄉(xiāng)村治理體系不僅真正推進(jìn)民主制度和民主價值的復(fù)興，而且通過鄉(xiāng)村上層建筑的調(diào)整帶動鄉(xiāng)村的全面振興，讓社區(qū)民主治理真正具有長遠(yuǎn)實(shí)效，從而克服社區(qū)民主治理名實(shí)分離的實(shí)踐悖論。（3）在實(shí)施布局方面，“三治融合”鄉(xiāng)村治理體系是國家與社會關(guān)系深度調(diào)整、鄉(xiāng)村治理結(jié)構(gòu)內(nèi)部優(yōu)化以及新時代“以人民為中心”價值立場的必然邏輯反映，是兼容制度供給和內(nèi)生秩序的聯(lián)通機(jī)制、振興鄉(xiāng)村的現(xiàn)代化治理體系以及治理民生化政策的有機(jī)體系，在具體布局具有立體性和系統(tǒng)性，因此對鄉(xiāng)村治理體系具有極高的改革力度。

總體而言，“三治融合”鄉(xiāng)村治理體系通過整合內(nèi)外規(guī)則和治理經(jīng)驗(yàn)，創(chuàng)造的是將社會主義制度優(yōu)越性和鄉(xiāng)村治理價值融合的新型鄉(xiāng)村治理范型，體現(xiàn)出鮮明的中國氣派和中國風(fēng)格，其不僅可以作為最適中國具體國情的治理體系，而且也可為世界范圍內(nèi)的基層社會治理轉(zhuǎn)型貢獻(xiàn)出中國經(jīng)驗(yàn)和中國智慧。

五、結(jié)論與討論

“三治融合”作為鄉(xiāng)村治理體系的新型范式是國家和社會關(guān)系變革的外部驅(qū)動、鄉(xiāng)村結(jié)構(gòu)的內(nèi)源優(yōu)化和新時代“以人民為中心”價值內(nèi)核三重邏輯的必然反映，而“三治融合”鄉(xiāng)村治理體系的實(shí)踐機(jī)制與生成邏輯具有嚴(yán)密的統(tǒng)一關(guān)系，建構(gòu)制度供給與內(nèi)生秩序的聯(lián)通機(jī)制、形成振興鄉(xiāng)村的現(xiàn)代化治理體系和設(shè)計(jì)治理民生化為導(dǎo)向的政策均是對“三治融合”生成邏輯的積極回應(yīng)，“三治融合”鄉(xiāng)村治理體系的生成邏輯和實(shí)踐機(jī)制已經(jīng)形成循環(huán)互證的狀態(tài)。置于現(xiàn)代基層社會治理的潮流中，“三治融合”鄉(xiāng)村治理體系作為具有中國特色的基層治理敘事具有超越現(xiàn)代社區(qū)民主治理悖論的意義定位，原因在于“三治融合”鄉(xiāng)村治理體系的自我革新性質(zhì)、治理價值的全方位性以及實(shí)施布局的系統(tǒng)性，“三治融合”作為將社會主義制度優(yōu)越性和鄉(xiāng)村治理價值相結(jié)合的鄉(xiāng)村治理體系可以為世界范圍內(nèi)的基層治理轉(zhuǎn)型貢獻(xiàn)出中國方案。

新時代“三治融合”鄉(xiāng)村治理體系進(jìn)一步的探討方向應(yīng)在理論范式創(chuàng)新和實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)總結(jié)兩個方面予以突破。在理論創(chuàng)新方面，借鑒治理理論的最新成果，深化“三治融合”鄉(xiāng)村治理體系的基礎(chǔ)理論研究，提煉具有中國特色的基層社會治理理論范式，盡快形成與國際基層治理理論的對話領(lǐng)域，提升中國基層治理理論范式的話語權(quán);在實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)方面，保持對“三治融合”鄉(xiāng)村治理多元實(shí)踐的包容心態(tài)，推動建立全國性的鄉(xiāng)村治理經(jīng)驗(yàn)傳播和共享平臺，以此為區(qū)域性的鄉(xiāng)村治理經(jīng)驗(yàn)向全國范圍內(nèi)的示范推廣奠定基礎(chǔ)。總而言之，“三治融合”鄉(xiāng)村治理體系應(yīng)強(qiáng)化政策、理論和實(shí)踐的關(guān)聯(lián)效應(yīng)，真正實(shí)現(xiàn)政策設(shè)計(jì)、理論創(chuàng)新和現(xiàn)實(shí)踐履的“大循環(huán)”。