鄉(xiāng)村旅游產(chǎn)業(yè)可持續(xù)發(fā)展的財(cái)政支持研究

張文瑞

近年來，我國的經(jīng)濟(jì)社會不斷取得發(fā)展，居民的生活水平和精神生活也得到了極大的豐富和提高，第三產(chǎn)業(yè)不斷興盛發(fā)展，其中對于鄉(xiāng)村旅游業(yè)和農(nóng)村地區(qū)資源開發(fā)的市場不斷拓展，越來越多的城市居民何求來到鄉(xiāng)村感受舒緩的生活節(jié)奏和清新的自然環(huán)境。在供給和需求同樣增加的情況下，我國的鄉(xiāng)村旅游產(chǎn)業(yè)在規(guī)模、品種、類型等各方面上都得到了迅速的發(fā)展，甚至已經(jīng)成為了某些鄉(xiāng)鎮(zhèn)整體的支柱產(chǎn)業(yè)。黨中央、國務(wù)院也高度重視鄉(xiāng)村旅游產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，多個(gè)中央一號文件都提出要大力發(fā)展休閑農(nóng)業(yè)和鄉(xiāng)村旅游，使之成為繁榮農(nóng)村、富裕農(nóng)民的新興支柱產(chǎn)業(yè)。

然而，目前我國鄉(xiāng)鎮(zhèn)旅游業(yè)整體的發(fā)展模式總體上來看仍然是比較粗放的，存在著規(guī)劃不合理、基礎(chǔ)設(shè)置落后、同質(zhì)性嚴(yán)重、生態(tài)問題突出等問題，各級政府也在探尋一條鄉(xiāng)村旅游產(chǎn)業(yè)的可持續(xù)發(fā)展道路。本篇試在對鄉(xiāng)鎮(zhèn)旅游企業(yè)的問題及發(fā)展現(xiàn)狀的基礎(chǔ)上，試從各級政府的財(cái)政支持角度對于如何可持續(xù)發(fā)展鄉(xiāng)村旅游產(chǎn)業(yè)提出可行性建議。

一、鄉(xiāng)村旅游產(chǎn)業(yè)發(fā)展現(xiàn)狀

鄉(xiāng)村旅游是以旅游度假為宗旨，以村莊野外為空間，以人文無干擾、生態(tài)無破壞、以游居和野行為特色的村野旅游形式。鄉(xiāng)村旅游以具有鄉(xiāng)村性的自然和人文客體為旅游吸引物，依托農(nóng)村區(qū)域的優(yōu)美景觀、自然環(huán)境、建筑和文化等資源，在傳統(tǒng)農(nóng)村休閑游和農(nóng)業(yè)體驗(yàn)游的基礎(chǔ)上，拓展開發(fā)會務(wù)度假、休閑娛樂等項(xiàng)目的新興旅游方式。國內(nèi)有關(guān)鄉(xiāng)村旅游的定義較多，何景明和李立華認(rèn)為狹義的鄉(xiāng)村旅游是指在鄉(xiāng)村地區(qū)，以具有鄉(xiāng)村性的自然和人文客體為旅游吸引物的旅游活動(dòng)。鄉(xiāng)村旅游的概念包含了兩個(gè)方面：一是發(fā)生在鄉(xiāng)村地區(qū)，二是以鄉(xiāng)村性作為旅游吸引物，二者缺一不可。

我國的鄉(xiāng)村旅游產(chǎn)業(yè)發(fā)展歷程總體來說是從鄉(xiāng)村旅游最初的雛型，也就是農(nóng)家樂的基礎(chǔ)上，發(fā)展到了鄉(xiāng)村休閑階段，開始包含一些體驗(yàn)的產(chǎn)品，到最近形成了鄉(xiāng)村度假的發(fā)展方向。

（一）“農(nóng)家樂”模式

鄉(xiāng)村旅游這一說法是在農(nóng)家樂的基礎(chǔ)上提出來的，鄉(xiāng)村旅游發(fā)展的最初時(shí)期就是鄉(xiāng)村農(nóng)家樂，自家院子打掃出來，擺個(gè)桌子就能營業(yè)，讓城里人來這里吃吃農(nóng)家飯；看看農(nóng)家田，一切都是開發(fā)的最原始階段。

1986年，成都“徐家大院”的誕生標(biāo)志著“農(nóng)家樂”旅游模式拉開了鄉(xiāng)村旅游的序幕；1989年4月，“中國農(nóng)民旅游協(xié)會”正是更名為“中國鄉(xiāng)村旅游協(xié)會”；1994年，“1+2”休假制度頒布并實(shí)施。

（二）“假日休閑”模式

隨著居民生活水平的提高同時(shí)旅游出行的目的不斷多樣化，市場導(dǎo)向下的鄉(xiāng)村旅游產(chǎn)業(yè)也在發(fā)生變化，這一階段開始包含一些體驗(yàn)的產(chǎn)品，也有一些勞作體驗(yàn)的營銷手段運(yùn)作，這種體驗(yàn)性的農(nóng)家樂，不僅拉長了產(chǎn)業(yè)鏈，也滿足了旅游市場對于休閑功能的軟性要求。1995年5月1日起實(shí)行雙休日，1999年又將春節(jié)、“五一”、“十一”調(diào)整為7天長假；2000年，國務(wù)院46號文明確了“黃金周”的概念。

（三）政策引導(dǎo)全面發(fā)展鄉(xiāng)村度假規(guī)范化、模式化階段

隨著“月色經(jīng)濟(jì)”的打造，游客的停留時(shí)間也明顯拉長，加之假期增加，小長假、周邊游和周末游也變得異常火爆，國家也在市場供給和需求端對鄉(xiāng)村度假進(jìn)行了針對性的引導(dǎo)，鄉(xiāng)村度假成了鄉(xiāng)村旅游的發(fā)展方向，也成為了目前旅游市場上的熱點(diǎn)。2002年，我國頒布了《全國工農(nóng)業(yè)旅游示范點(diǎn)檢查標(biāo)準(zhǔn)（試行）》標(biāo)志著我國鄉(xiāng)村旅游開始走向規(guī)范化、高質(zhì)化；2006年，明確提出“中國鄉(xiāng)村旅游年”，將鄉(xiāng)村旅游的角色提到了更突出的位置，“新農(nóng)村、新旅游、新體驗(yàn)、新時(shí)尚”全面推動(dòng)鄉(xiāng)村旅游提升發(fā)展；2006年8月，國家旅游局發(fā)布了《關(guān)于促進(jìn)農(nóng)村旅游發(fā)展的指導(dǎo)意見》，提出鄉(xiāng)村旅游是“以工促農(nóng)，以城帶鄉(xiāng)”的重要途徑。

（四）“新生態(tài)”創(chuàng)新多元化、多方向發(fā)展階段

當(dāng)前的鄉(xiāng)村旅游已超越農(nóng)家樂形式，向觀光、休閑、度假復(fù)合型轉(zhuǎn)變；個(gè)性化休閑時(shí)代到來，鄉(xiāng)村旅游產(chǎn)品進(jìn)入創(chuàng)意化、精致化發(fā)展新階段。鄉(xiāng)村旅游出現(xiàn)了特色化、精品化、多元化的特點(diǎn)。2007年，“中國和諧城鄉(xiāng)游”和“魅力鄉(xiāng)村、活力城市、和諧中國”的提出帶動(dòng)了農(nóng)村風(fēng)貌大變樣；2007年，國家旅游局和農(nóng)業(yè)部聯(lián)合發(fā)布了《關(guān)于大力推進(jìn)全國鄉(xiāng)村旅游發(fā)展的通知》推動(dòng)鄉(xiāng)村旅游發(fā)展；2008年，《中共中央關(guān)于推進(jìn)農(nóng)村改革發(fā)展若干重大問題的決定》使鄉(xiāng)村旅游的經(jīng)營模式更加科學(xué)化、合理化和多樣化；對于鄉(xiāng)村旅游業(yè)中的相關(guān)旅游用地問題，國務(wù)院先后出臺多個(gè)文件推動(dòng)用地保障，進(jìn)行合理的政策引導(dǎo)，其中包括《國務(wù)院關(guān)于加快發(fā)展旅游業(yè)的意見》（國發(fā)〔2009〕41號）首次提出旅游用地供給保障途徑；《國務(wù)院關(guān)于促進(jìn)旅游業(yè)改革發(fā)展的若干意見》（國發(fā)〔2014〕31號）將“優(yōu)化土地利用政策”作為單獨(dú)的政策條款；《國務(wù)院辦公廳關(guān)于進(jìn)一步促進(jìn)旅游投資和消費(fèi)的若干意見》（國辦發(fā)〔2015〕62號）提出“落實(shí)差別化旅游業(yè)用地用海用島政策”2018年10月，國家發(fā)展和改革委員會、文化和旅游部等13個(gè)部門聯(lián)合發(fā)布《促進(jìn)鄉(xiāng)村旅游發(fā)展提質(zhì)升級行動(dòng)方案（2018年—2020年）》

截止到2018年上半年的數(shù)據(jù)，鄉(xiāng)村旅游接待人數(shù)達(dá)到16億人次，實(shí)現(xiàn)營業(yè)收入4,200億元，同比增長15.0%。從我國鄉(xiāng)村旅游產(chǎn)業(yè)的總體歷史發(fā)展階段來看，在縱向和橫向已經(jīng)經(jīng)歷了眾多的變遷和發(fā)展，鄉(xiāng)村旅游產(chǎn)業(yè)的規(guī)模不斷擴(kuò)大，發(fā)展速度較快，旅游模式不斷創(chuàng)新、多元、縱向橫向不斷拓展，產(chǎn)業(yè)進(jìn)行了多次升級和轉(zhuǎn)型，總體正在從粗放式逐漸走向的高質(zhì)量的可持續(xù)發(fā)展階段進(jìn)行轉(zhuǎn)變。

二、鄉(xiāng)村旅游產(chǎn)業(yè)發(fā)展存在的問題

在政策端，一直以來，各級官方管理部分都在供給端和需求端引導(dǎo)著鄉(xiāng)村旅游產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，同時(shí)給予了市場自己調(diào)節(jié)的空間，推動(dòng)了旅游業(yè)的良性發(fā)展。在近年來，各級休閑農(nóng)業(yè)管理部門高度重視，采取多種措施推動(dòng)政策落實(shí)，為本地休閑農(nóng)業(yè)和鄉(xiāng)村旅游發(fā)展?fàn)I造了良好環(huán)境。但一些地方仍存在認(rèn)識不足、重視不夠、落實(shí)不力等問題，一定程度影響了中央政策的落地生效。

同時(shí)，我國鄉(xiāng)鎮(zhèn)旅游業(yè)整體的發(fā)展模式盡管取得了長足的發(fā)展，但總體上來看仍然是比較粗放的，存在著規(guī)劃不合理、基礎(chǔ)設(shè)施落后、同質(zhì)性嚴(yán)重、生態(tài)問題突出等問題，有著諸多值得改進(jìn)的空間，各級政府也在探尋一條鄉(xiāng)村旅游產(chǎn)業(yè)的可持續(xù)發(fā)展道路。

（一）規(guī)劃不合理

當(dāng)前諸多的農(nóng)村地區(qū)的旅游產(chǎn)業(yè)缺乏合理的規(guī)劃和布局。一方面存在亂規(guī)劃的現(xiàn)象：農(nóng)房建設(shè)沒有形成整體的功能分區(qū)，鄉(xiāng)村的建筑功能、標(biāo)識都缺乏系統(tǒng)規(guī)劃，相應(yīng)的旅游管理部門編制不足、人員緊缺，這在很大程度上掣肘了本身鄉(xiāng)鎮(zhèn)的旅游形象塑造同時(shí)也對游客的旅行體驗(yàn)造成了影響，不利于該地區(qū)的長足發(fā)展；另一方面：諸多鄉(xiāng)村地區(qū)資源無法合理配置，造成浪費(fèi)，存在著過度開發(fā)和開發(fā)不足共存的現(xiàn)象。

（二）基礎(chǔ)設(shè)施落后

鄉(xiāng)村旅游設(shè)施與游客旅游中的基本需求息息相關(guān)，做好基礎(chǔ)設(shè)施與服務(wù)設(shè)施是鄉(xiāng)村旅游發(fā)展的前提，也是鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略實(shí)施過程中對于鄉(xiāng)村人居環(huán)境的基本要求。

一方面，由于諸多鄉(xiāng)鎮(zhèn)地區(qū)的旅游景區(qū)地理位置較為偏僻、自然條件保存程度高，基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)難以跟進(jìn)，同時(shí)農(nóng)村人均環(huán)境政治在歷史上存在諸多遺留問題，難以在短時(shí)間內(nèi)和城市齊平；另一方面，游客量在近年內(nèi)的暴增導(dǎo)致現(xiàn)有的基礎(chǔ)設(shè)施壓力驟增，產(chǎn)品和服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)不完善；與此同時(shí)，諸多地區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)意愿不強(qiáng)，出現(xiàn)了較大的融資難度。

（三）生態(tài)問題嚴(yán)重

前期的規(guī)劃中，鄉(xiāng)村旅游的開發(fā)和研究都處于較低層次，許多設(shè)施本身對于生態(tài)產(chǎn)生了較大的破壞，如為建設(shè)水上樂園而攔截的天然河流等。對于鄉(xiāng)村旅游產(chǎn)業(yè)，太過急于求成，對鄉(xiāng)村的開發(fā)和利用程度過大，甚至大于當(dāng)?shù)厣鷳B(tài)環(huán)境所能承受的范圍，無疑是對鄉(xiāng)村造成破壞。在旅游過程中，鄉(xiāng)村旅游區(qū)也容易造成較多的游客垃圾，各種相應(yīng)的游玩項(xiàng)目都會造成諸多的生活垃圾，對生態(tài)環(huán)境造成水質(zhì)、空氣、土壤等諸多方面的污染。

（四）同質(zhì)化現(xiàn)象嚴(yán)重，缺少本身特色

很多鄉(xiāng)村旅游項(xiàng)目，并沒有深入的挖掘當(dāng)?shù)匚幕瘍?nèi)涵，從而沒有自己的特色。農(nóng)業(yè)、溫泉、采摘等旅游產(chǎn)品雖多，但缺乏核心的主題整合，造成“千城一面”、“千鎮(zhèn)一面”的現(xiàn)象。

與此同時(shí)，鄉(xiāng)村旅游產(chǎn)業(yè)的開發(fā)過度依賴于農(nóng)業(yè)資源，而對鄉(xiāng)村文化傳統(tǒng)和民風(fēng)民俗的重視不夠，導(dǎo)致諸多旅游景點(diǎn)皆為簡單的自然山水和高度同質(zhì)化的旅游項(xiàng)目，甚至出現(xiàn)雷同的旅游產(chǎn)品，整體接待水平較低，缺乏獨(dú)特的旅游體驗(yàn)。

（五）財(cái)政金融支持力度不夠

地方政府在推動(dòng)鄉(xiāng)村旅游業(yè)發(fā)展的過程中角色不可或缺，但當(dāng)前在財(cái)政端鄉(xiāng)村旅游業(yè)發(fā)展存在著諸多掣肘因素：一方面，部門地區(qū)的地方政府財(cái)政資金緊張，無法對當(dāng)?shù)氐馁Y源進(jìn)行充分的開采和推廣宣傳，使得眾多優(yōu)秀的潛力景區(qū)由于缺乏資金失去發(fā)展機(jī)會；同時(shí)由于對于專門的旅游項(xiàng)目缺乏完善與精準(zhǔn)的扶持，使得在項(xiàng)目審批方面難以調(diào)撥中央財(cái)政對地方旅游項(xiàng)目的資金；另一方面，民間資本在地方旅游項(xiàng)目的建設(shè)中缺乏積極性，財(cái)政與民間資本力量難以達(dá)到有機(jī)的結(jié)合，融資渠道較為單一，企業(yè)和政府的聯(lián)動(dòng)機(jī)制有待于進(jìn)一步進(jìn)行建設(shè)，產(chǎn)業(yè)引導(dǎo)和完整的鏈條有待于在財(cái)政的主導(dǎo)和引領(lǐng)作用下進(jìn)一步進(jìn)行整合。

三、推動(dòng)鄉(xiāng)村旅游可持續(xù)發(fā)展的財(cái)政支持措施

鄉(xiāng)村旅游對于統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展、縮小城鄉(xiāng)發(fā)展差距，解決“三農(nóng)”問題起到了巨大的推動(dòng)和支撐作用，鄉(xiāng)村旅游也具有公共屬性，迫切需要政府合理發(fā)揮財(cái)政的作用，推動(dòng)財(cái)政轉(zhuǎn)移支持其發(fā)展。財(cái)政本身具有優(yōu)化資源配置、推動(dòng)宏觀調(diào)控、促進(jìn)監(jiān)督管理等重要的職能。因此公共財(cái)政對于支持鄉(xiāng)村旅游產(chǎn)業(yè)發(fā)展擔(dān)任著不可或缺的角色，因此基于此，文章試從公共財(cái)政的角度對于鄉(xiāng)村旅游發(fā)展提出可行性的建議。

在鄉(xiāng)村旅游的建設(shè)中，各級政府的角色不可缺失，合理引導(dǎo)農(nóng)民發(fā)展與鄉(xiāng)村旅游產(chǎn)業(yè)相結(jié)合，切實(shí)增加農(nóng)民收入，推動(dòng)鄉(xiāng)村旅游業(yè)健康成長，真正做到可持續(xù)發(fā)展。

在財(cái)政建設(shè)角度，首先在財(cái)政的資金體量方面，要合理保證足量的資金投入和正常增長，逐年加大旅游發(fā)展及美好鄉(xiāng)村建設(shè)專項(xiàng)資金投入，不斷完善促進(jìn)旅游產(chǎn)業(yè)發(fā)展的經(jīng)費(fèi)投入保障機(jī)制，在預(yù)算端做好頂層設(shè)計(jì)，合理安排鄉(xiāng)村旅游建設(shè)的專項(xiàng)資金和增長機(jī)制；

二是要在基礎(chǔ)設(shè)施方面加大財(cái)政建設(shè)，大力支持鄉(xiāng)村旅游工程建設(shè)，切實(shí)緩解鄉(xiāng)村旅游交通設(shè)施、接待服務(wù)設(shè)施、環(huán)衛(wèi)設(shè)施、信息服務(wù)設(shè)施等各方面基礎(chǔ)設(shè)施的財(cái)政和資金需求，完善鄉(xiāng)村旅游景點(diǎn)的基本運(yùn)作能力，提高優(yōu)秀鄉(xiāng)村旅游資源的吸引力和影響力；

三各級地方政府努力爭取上級資金，地方鄉(xiāng)鎮(zhèn)管理部門和從業(yè)人員需認(rèn)真研究上級政策、努力把握政策走向，從而進(jìn)一步爭取中央調(diào)撥的建設(shè)資金，為地方政府財(cái)政注入活力，緩解鄉(xiāng)鎮(zhèn)旅游建設(shè)壓力，推動(dòng)中央財(cái)政和地方財(cái)政的有機(jī)聯(lián)動(dòng)，保證資金的來源；

四要建立發(fā)展獎(jiǎng)勵(lì)機(jī)制，對于相關(guān)鄉(xiāng)鎮(zhèn)給予發(fā)展動(dòng)力，在優(yōu)秀的國家級、省級鄉(xiāng)鎮(zhèn)旅游店適當(dāng)給予財(cái)政補(bǔ)助，提高地區(qū)發(fā)展的積極性和主動(dòng)性，提高村民在鄉(xiāng)村旅游發(fā)展過程中的參與感，努力消除在發(fā)展過程中的不穩(wěn)定因素。

五要對各級資金的流向進(jìn)行規(guī)范化的監(jiān)督和管理，嚴(yán)格財(cái)政紀(jì)律，推動(dòng)信息的公開化，充分發(fā)揮平臺一體化系統(tǒng)作用，建立健全財(cái)務(wù)審核審批制度，規(guī)范資金支付操作規(guī)程，完善風(fēng)險(xiǎn)防控機(jī)制，保障資金支付安全。

與此同時(shí)，旅游產(chǎn)業(yè)的發(fā)展于精準(zhǔn)扶貧政策相輔相成，相互促進(jìn)。旅游精準(zhǔn)扶貧也需要通過財(cái)政的手段得以有效的發(fā)揮，各級政府可以通過對旅游扶貧村進(jìn)行重新分類、精準(zhǔn)施策，通過資金支持和旅游業(yè)態(tài)的打造推動(dòng)當(dāng)?shù)氐木蜆I(yè)，提高當(dāng)?shù)厥杖?，?shí)現(xiàn)永續(xù)性的收益，具有良好的長期效益。