萬廣華

【摘要】資本下鄉(xiāng)可以盤活原來分散低效的農(nóng)業(yè)，促進(jìn)城鄉(xiāng)融合發(fā)展，是國家快速城鎮(zhèn)化的必然選擇，更為解決“三農(nóng)”問題提供了新的機(jī)遇。要避免“冷農(nóng)民”現(xiàn)象產(chǎn)生，就要尊重經(jīng)濟(jì)規(guī)律，發(fā)揮市場在資源配置中的決定性作用，在實(shí)踐中完善資本下鄉(xiāng)。

【關(guān)鍵詞】資本下鄉(xiāng) 農(nóng)村經(jīng)濟(jì) 城鎮(zhèn)化

【中圖分類號】C916 【文獻(xiàn)標(biāo)識碼】A

不管是通過城鎮(zhèn)化推進(jìn)，還是依靠政策來破解“三農(nóng)”難題，農(nóng)民收入的增加、農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展以及農(nóng)村面貌的改善都需要資本的投入。就鄉(xiāng)村發(fā)展的三要素而言，土地總量基本上是給定的，勞動力綽綽有余，所以特別值得關(guān)注的是投資。

我國資本下鄉(xiāng)由來已久

早在20世紀(jì)80年代初，農(nóng)工商聯(lián)合企業(yè)就在出國考察的熱潮中被發(fā)現(xiàn)并引入中國。從1978年9月到1983年3月，農(nóng)工商聯(lián)合企業(yè)試點(diǎn)工作在全國六個省、市的十個單位依次展開、推進(jìn)。但受限于當(dāng)時以戶為單位的小規(guī)模經(jīng)營和政府對種植計劃的控制等緣故，試點(diǎn)效果并不理想。上世紀(jì)80年代中期，在東部發(fā)達(dá)地區(qū)和大城市郊區(qū)，也出現(xiàn)過資本下鄉(xiāng)的情況，主要以“農(nóng)工商一體化”和“產(chǎn)供銷一條龍”等形式使城市的資本與農(nóng)村的土地和勞動力相結(jié)合。該時期工商資本下鄉(xiāng)的規(guī)模比較小，沒有形成一個全國性的現(xiàn)象。

20世紀(jì)90年代中期，伴隨著工業(yè)化的快速發(fā)展，農(nóng)業(yè)投入不足、農(nóng)村發(fā)展欠缺活力的“三農(nóng)”問題逐步加重，引出了大型資本進(jìn)入農(nóng)村進(jìn)行產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營的呼聲。1991年發(fā)布的《國務(wù)院關(guān)于加強(qiáng)農(nóng)業(yè)社會化服務(wù)體系建設(shè)的通知》，明確指出“在國家政策允許的前提下，要鼓勵農(nóng)產(chǎn)品加工企業(yè)與原材料產(chǎn)地直接掛鉤，與農(nóng)戶結(jié)成利益共同體，圍繞拳頭產(chǎn)品搞產(chǎn)供銷一條龍服務(wù)”。在此背景下，工商資本開始以農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化的方式進(jìn)入農(nóng)業(yè)，小農(nóng)作坊式的小生產(chǎn)模式開始與大市場發(fā)生對接。

進(jìn)入21世紀(jì)后，為了規(guī)范資本下鄉(xiāng)，穩(wěn)定農(nóng)業(yè)、農(nóng)村經(jīng)濟(jì)，于2002年發(fā)布的《中共中央關(guān)于做好農(nóng)戶承包地使用權(quán)流轉(zhuǎn)工作的通知》，強(qiáng)調(diào)農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)必須建立在農(nóng)戶自愿的基礎(chǔ)上，并且不提倡工商企業(yè)長時間、大面積租賃和經(jīng)營農(nóng)戶承包地，工商企業(yè)投資農(nóng)業(yè)應(yīng)該主要從事產(chǎn)前、產(chǎn)后服務(wù)和“四荒”資源開發(fā)。在隨后十年，農(nóng)村土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)不斷加深、規(guī)模不斷擴(kuò)大，工商資本下鄉(xiāng)開始有所增加。但直到近些年，資本下鄉(xiāng)的規(guī)模還比較有限。

資本大規(guī)模下鄉(xiāng)的現(xiàn)象始于2013年，尤其是在2017年黨的十九大提出鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略后才出現(xiàn)。這段時期中央出臺了一系列鼓勵和支持工商資本進(jìn)入農(nóng)業(yè)的舉措，中央的重視使得地方政府強(qiáng)力跟進(jìn)，在許多地方政府考核體系里，資本下鄉(xiāng)情況也占據(jù)了一定比重。出于政績考量，地方政府大規(guī)模招商引資，并提供稅收、補(bǔ)貼以及土地優(yōu)惠等政策。而且近些年民間固定資本投資顯著增加。2012年，我國在第一產(chǎn)業(yè)的民間固定資產(chǎn)投資總額為6328億元，到2018年底，增長到了22413億元，其年均增長率遠(yuǎn)遠(yuǎn)高于在第二、三產(chǎn)業(yè)的投資增長率。

“熱資本”亂象帶來的問題

最近七八年農(nóng)業(yè)固定資產(chǎn)投資以超過40%的年均增長率上升，同時民間資本大幅進(jìn)入農(nóng)村，除了鄉(xiāng)村振興等政策的推動，也與“確權(quán)頒證”“還權(quán)賦能”等農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)制度改革帶來的土地流轉(zhuǎn)緊密相關(guān)。從根本上說，資本下鄉(xiāng)是看中了土地的增值機(jī)會，所以沒有土地流轉(zhuǎn)就不會有大量的資本下鄉(xiāng)。據(jù)農(nóng)業(yè)農(nóng)村部統(tǒng)計，截至2017年底，全國家庭承包經(jīng)營耕地流轉(zhuǎn)面積達(dá)到5.12億畝，占家庭承包經(jīng)營耕地總面積的37%，以2010年做參照，耕地流轉(zhuǎn)承包面積的年平均增長率達(dá)到15.5%，而流向企業(yè)的土地面積的年平均增長率高達(dá)24.9%。毋庸置疑，土地流轉(zhuǎn)是正確的，農(nóng)村也是需要資本的。但資本下鄉(xiāng)能否受到農(nóng)民的歡迎，則取決于這些資本有沒有幫助解決“三農(nóng)”問題。事實(shí)上，所謂的“熱投資”卻帶來了以下幾方面的問題。

第一，一些資本下鄉(xiāng)的目的是圈地、進(jìn)行土地投機(jī)和套取政府補(bǔ)貼。如據(jù)土流網(wǎng)報道，在河南新鄉(xiāng)市，來自房地產(chǎn)、礦產(chǎn)等工商資本形成了下鄉(xiāng)“圈地”的熱潮。這類投資定位為高端農(nóng)業(yè)如觀光旅游或者農(nóng)業(yè)生態(tài)等，牽涉的土地流轉(zhuǎn)量較大，少則2000畝，多則上萬畝。大量的資本涌入，推高了土地租金，增加了企業(yè)成本。但是，資本所有者并不一定懂得、甚至不感興趣于農(nóng)業(yè)經(jīng)營，弄出的不少概念投資僅僅是將地圈起來獲得項目補(bǔ)貼。最終連土地承包費(fèi)都無法支付，導(dǎo)致跑路現(xiàn)象的發(fā)生，最后受傷害的是農(nóng)民。

第二，資本下鄉(xiāng)導(dǎo)致了農(nóng)地非農(nóng)化、非糧化。農(nóng)業(yè)投資尤其是投資種植業(yè)，必須上規(guī)模，否則難以獲得在第二或第三產(chǎn)業(yè)的利潤率，更無法與美歐加澳的同行競爭。2018年的《全國農(nóng)產(chǎn)品成本收益資料匯編》數(shù)據(jù)顯示，全國三種糧食平均成本利潤率，從2012年的17.98%，下降到2017年的-1.16%。非農(nóng)化、非糧化似乎與農(nóng)民本身無關(guān)，但資本的涌入推動地租上漲，使部分農(nóng)民不但沒有收益，反而受到成本上升的損失。而且，隨著土地流轉(zhuǎn)加快，尤其是在農(nóng)戶與專業(yè)合作社、農(nóng)戶與專業(yè)大戶之間進(jìn)行流轉(zhuǎn)之后，“非糧化”趨勢明顯，擠占種糧面積，導(dǎo)致部分地區(qū)主糧產(chǎn)量下降。

第三，資本下鄉(xiāng)往往排擠“小農(nóng)戶”。雖然我國長期以來一直倡導(dǎo)規(guī)模化農(nóng)業(yè)，并出臺了一系列扶持新型農(nóng)業(yè)的政策，但我國的農(nóng)業(yè)模式仍然是以家庭經(jīng)營為主。根據(jù)2017年第三次農(nóng)業(yè)普查數(shù)據(jù)，我國小農(nóng)戶數(shù)量占據(jù)農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體的98%以上，小農(nóng)戶從業(yè)人數(shù)占據(jù)農(nóng)業(yè)從業(yè)人員的90%，小農(nóng)戶所經(jīng)營的耕地面積占據(jù)總耕地面積的70%。資本下鄉(xiāng)租賃土地后，必然會導(dǎo)致大量農(nóng)民離開土地。

完善資本下鄉(xiāng)的建議

尊重經(jīng)濟(jì)規(guī)律。政府的政策與舉措必須尊重經(jīng)濟(jì)學(xué)規(guī)律，否則必然會帶來“熱投資，冷農(nóng)民”的結(jié)果。大資本需要與大農(nóng)場結(jié)合才有盈利的可能，所以首先要做的是盡快推進(jìn)市民化和城鎮(zhèn)化，使農(nóng)業(yè)經(jīng)營能夠上規(guī)模，為資本進(jìn)入“三農(nóng)”提供前提條件。而盲目地大量投資農(nóng)村，可能帶來巨大的浪費(fèi)。必須充分考慮若干年后農(nóng)村的居民數(shù)量，客觀預(yù)測城鎮(zhèn)化率。

發(fā)揮市場在資源配置中的決定性作用。作為生產(chǎn)要素之一，投資走向應(yīng)該由市場決定。在小農(nóng)經(jīng)營占主導(dǎo)地位的情況下，投資農(nóng)業(yè)的回報率往往無法與投資城市相比，而且農(nóng)業(yè)主要靠天吃飯的性質(zhì)決定了其經(jīng)營風(fēng)險較大的特性。所以，盲目投資既浪費(fèi)了納稅人提供的政府資源，也無助于“三農(nóng)”問題的解決。因此，要積極發(fā)揮市場在資源配置中的決定性作用?？梢猿雠_符合WTO規(guī)則的補(bǔ)貼、獎勵、減稅等政策，但必須合理規(guī)劃使用這些措施，杜絕尋租、投機(jī)和腐敗。還需加入政策執(zhí)行方面的考慮，比如補(bǔ)貼是直接給農(nóng)民，還是給化肥、農(nóng)藥等要素生產(chǎn)廠商，亦或補(bǔ)貼于農(nóng)產(chǎn)品收購，都需要研究。

確立以解決“三農(nóng)”為目標(biāo)的體制機(jī)制。中央和地方政府，都必須強(qiáng)調(diào)解決“三農(nóng)”問題是資本下鄉(xiāng)的根本目標(biāo)，而不是看引進(jìn)了多少資本下鄉(xiāng)。政績考核也是如此。對于項目的申請、審批、監(jiān)督、評估，尤其是補(bǔ)貼、稅補(bǔ)、獎勵等特殊政策的實(shí)施，都要圍繞是否有助于“三農(nóng)”問題的解決而通盤考慮。其實(shí)相較于小農(nóng)戶經(jīng)營規(guī)模小、成本高、技術(shù)效率低等情況，工商資本具有先進(jìn)的人才、技術(shù)、設(shè)備和管理等一系列優(yōu)勢，只是這些優(yōu)勢需要等到城鎮(zhèn)化達(dá)到相當(dāng)水平、農(nóng)場規(guī)模達(dá)到足夠大之后才能充分發(fā)揮。

加速土地流轉(zhuǎn)，并同時大力推進(jìn)城鎮(zhèn)化、市民化。這是資本下鄉(xiāng)的基礎(chǔ)。需要建立完善的土地轉(zhuǎn)讓制度、平臺和監(jiān)管體系，保證與農(nóng)民分享土地溢價。流轉(zhuǎn)過程要公開、透明、合法。這里要特別注重給予農(nóng)戶處置自己承包地的自主權(quán)和主動權(quán)，防止逼迫、壓價、跑路等損害農(nóng)民的事情發(fā)生。

（作者為復(fù)旦大學(xué)特聘教授、世界經(jīng)濟(jì)研究所所長；研究助手劉衛(wèi)群對本文亦有貢獻(xiàn)）

【注：本文系國家自科基金重點(diǎn)項目（項目編號：71833003）的階段性成果】

【參考文獻(xiàn)】

①《盲目投機(jī)土地流轉(zhuǎn)，河南現(xiàn)資本下鄉(xiāng)圈地泡沫》，土流網(wǎng)，2015年5月15日。