楊建國 李紫衍

[摘 要]決策活動既是政府管理的首要環(huán)節(jié)，又是破解政治、經(jīng)濟(jì)、社會等問題的前提和基礎(chǔ)，也是容易出問題并難以追究責(zé)任的活動。公共決策過程中引入專家咨詢制度可以防止政府決策隨意性、提高公共決策科學(xué)性，促進(jìn)政府與社會公眾良性互動。公共決策專家咨詢制度具有目標(biāo)價值、規(guī)則體系、實施保障和調(diào)整對象四個維度。專家咨詢制度文本規(guī)則體系方面缺乏獨立完整的設(shè)計、實施保障方面缺少約束力與問責(zé)機(jī)制、調(diào)整對象方面適用范圍與形式不明確，專家參與環(huán)節(jié)的民主性不足。重構(gòu)公共決策專家咨詢制度的基本理路在于完善立法保障、規(guī)范管理程序、明晰適用范圍、健全責(zé)任機(jī)制。

[關(guān)鍵詞]公共決策;專家咨詢;法治化;科學(xué)化;民主化

中圖分類號：D63-3?文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A?文章編號：1008-410X（2019）05-0073-08

一、引?言

經(jīng)過四十多年的改革開放，中國基本實現(xiàn)了從農(nóng)業(yè)國向工業(yè)國的躍遷。從某種意義上講，“中國道路”的奧秘在于“中國的決策體制是中國政治體制的中樞系統(tǒng)，也是決定中國發(fā)展的關(guān)鍵因素?！盵1]政府管理活動可以分為決策、執(zhí)行、協(xié)調(diào)、監(jiān)督等，其中，決策活動既是政府管理的首要環(huán)節(jié)，又是破解政治、經(jīng)濟(jì)、社會等問題的重要前提，甚至可以說“管理就是決策”。

然而，在中國經(jīng)濟(jì)社會迅速發(fā)展并取得令世人矚目成就的同時，社會利益結(jié)構(gòu)日趨復(fù)雜化，政府面臨著更為復(fù)雜的決策環(huán)境，決策失誤時有發(fā)生。

為防止政府決策隨意性，提高決策科學(xué)性，促進(jìn)政府與社會公眾良性互動，我國公共決策過程中引入專家咨詢制度非常必要。

從黨的十六大提出改革和完善決策機(jī)制，推進(jìn)決策科學(xué)化民主化，完善重大決策的規(guī)則和程序，實行決策的論證制和責(zé)任制，到黨的十八大要求充分發(fā)揮智庫的作用，建立并完善問責(zé)和糾錯制度，中央政府非常重視中國特色新型智庫建設(shè)，并把專家論證作為重大行政決策法定程序之一。

與此同時，我國省級政府基于“減少決策隨意性、降低政府和行政首長的決策壓力、避免決策風(fēng)險和對社會的不良影響等多方面因素考量”[2]，紛紛出臺涉及公共決策專家咨詢的相關(guān)決定、規(guī)定、意見或通知等。本研究以28個省級地方政府的51項政策文本為例，基于制度分析的四個維度，即目標(biāo)價值、規(guī)則體系、實施保障和調(diào)整對象，認(rèn)識和理解公共決策專家咨詢制度現(xiàn)狀，反思專家咨詢制度文本的缺陷與不足，并提出重構(gòu)公共決策專家咨詢制度的基本理路，希冀為促進(jìn)決策的法治化、科學(xué)化、民主化提供知識支撐與制度指引。

二、分析框架與政策文本梳理

（一）分析框架

道格拉斯·C.諾思提出，制度是“社會的游戲規(guī)則，更規(guī)范地講，它們是為人們的相互關(guān)系而人為設(shè)定的一些制約?！盵3]（P3）其中，目標(biāo)價值、規(guī)則體系、實施保障和調(diào)整對象是實現(xiàn)制度既定目標(biāo)的四個要素[4]，分別規(guī)定了制度的價值導(dǎo)向、具體內(nèi)容、實施條件和作用范圍。制度的目標(biāo)價值要求直接規(guī)定了專家咨詢制度的運(yùn)行與發(fā)展方向，盡管不一定直接體現(xiàn)為制度，但作為制度的靈魂貫徹始終;規(guī)則體系則細(xì)化到包括專家遴選標(biāo)準(zhǔn)、參與的環(huán)節(jié)、形式及權(quán)利等具體規(guī)定，使制度有了程序化的具體內(nèi)容;實施保障是保障專家咨詢制度能夠順利實施的主客觀條件，包括實施主體和實施手段，如專家參與決策咨詢論證的獎懲以及考核方式等;調(diào)整對象則給予制度一個運(yùn)行場所和作用范圍。

省級地方政府在全國政府體系中處于上承中央，下啟地方（市縣級地方政府）的關(guān)鍵位置，不僅是貫徹落實專家咨詢制度的重要主體之一，也是推進(jìn)專家咨詢制度變遷路向的探索者。上述四個要素不僅包含制度文本分析的通用指標(biāo)，而且指向了公共決策中專家咨詢制度的各個層級結(jié)構(gòu)：第一層級為目標(biāo)價值，即制度規(guī)則體系和實施保障的邏輯起點;第二層級為規(guī)則體系和實施保障，兩者互相策應(yīng)配合，并作用于第三層級——制度調(diào)整對象——作用范圍之中。因此，制度要素與層級結(jié)構(gòu)維度構(gòu)成了本研究中政策文本分析的基本邏輯。

（二）政策文本梳理

在制度文本的搜集過程中，選取發(fā)文單位為?。ㄖ陛犑?、自治區(qū)）級地方政府及其直屬機(jī)構(gòu)，政策類型包括規(guī)定、規(guī)則、細(xì)則、意見、辦法等。通過在百度網(wǎng)頁、省級政府及相關(guān)部門官方網(wǎng)站、“北大法寶”等網(wǎng)站中以“省級地方政府名稱+專家咨詢/決策”為關(guān)鍵詞并以“模糊檢索”的方式進(jìn)行檢索，最終篩選得到28個省級政府（包括21個省、4個直轄市、3個自治區(qū)）共計51份涉及行政決策專家咨詢內(nèi)容的政策文件（見表1）。

其中，省級地方政府發(fā)布的專門針對決策專家咨詢制定的政策文本有14份，以省級地方人民政府為主體發(fā)布的有9份。從現(xiàn)有的制度文件的名稱可看到，目前的專家咨詢論證都是針對重大行政決策制定的，對一般行政決策并未有相關(guān)規(guī)定。因此，本文標(biāo)題中所出現(xiàn)的決策，特指重大行政決策。

從已發(fā)布文本的法律位階來看，自2004年起至2018年12月1日，我國省級地方政府層面共出臺21部相關(guān)地方政府規(guī)章、29份地方規(guī)范性文件以及1份地方工作文件（見表2）。在每一包含決策專家咨詢論證相關(guān)內(nèi)容的中央指導(dǎo)性政策文件下發(fā)的當(dāng)年及次年，都是地方政府相關(guān)政策文件頒布的相對高峰期。

對照各省已發(fā)布政策文本的各項基本信息，發(fā)現(xiàn)各省對于行政決策專家咨詢論證制度的建設(shè)程度不盡一致，尚處于探索階段。各省發(fā)布的相關(guān)文本數(shù)量、發(fā)布文本的法律位階以及文本的針對性等方面直接體現(xiàn)該省對于構(gòu)建決策專家咨詢論證制度的重視程度。目前超過一半的文本是以規(guī)范性文件的形式發(fā)布，說明我國地方?jīng)Q策專家咨詢論證制度建設(shè)的法律保障位階不高。

三、公共決策專家咨詢制度的基本內(nèi)容

政府重大行政決策中的專家咨詢論證是推進(jìn)科學(xué)決策、民主決策、依法決策的重大舉措，對于降低決策風(fēng)險具有重要意義。在省級51份制度文本中，對專家咨詢的制度目標(biāo)和價值取向均作了較為明確的規(guī)定。

（一）基于目標(biāo)價值的分析

1.宏觀層面。其一，專家咨詢論證制度的建立，有利于充分發(fā)揮專家在決策系統(tǒng)中的作用，進(jìn)一步規(guī)范政府決策，將民主政治朝著制度化、規(guī)范化的方向推進(jìn)。在51個制度文本中都有相關(guān)論述。其二，地方政府加強(qiáng)和改進(jìn)決策專家咨詢論證工作及制度建設(shè)，是對中央建設(shè)中國特色新型智庫戰(zhàn)略部署的積極響應(yīng)，對于提高決策質(zhì)量與水平有著重要意義。在十八屆三中全會提出“中國特色新型智庫建設(shè)”概念之前的文本表述為向決策系統(tǒng)提供“信息和智力支持”。其三，如《湖南省人民政府重大行政決策專家咨詢論證辦法》指出，咨詢委的建立是省政府加強(qiáng)與院士專家密切聯(lián)系的重要紐帶，是發(fā)揮高層次人才優(yōu)勢，推進(jìn)科學(xué)、民主、法制決策的重要組織形式。

2.微觀層面。一方面，確定專家咨詢地位?！秶鴦?wù)院關(guān)于加強(qiáng)法治政府建設(shè)的意見》指出，要把公眾參與、專家論證、風(fēng)險評估、合法性審查和集體討論決定作為重大決策的必經(jīng)程序，建立完善部門論證、專家咨詢、公眾參與、專業(yè)機(jī)構(gòu)測評相結(jié)合的風(fēng)險評估工作機(jī)制。地方政府在制度文本中對此作出回應(yīng)，將專家咨詢作為重大行政決策制定程序的法定環(huán)節(jié)，從制度層面上確認(rèn)其地位。另一方面，規(guī)范專家咨詢行為。在14份針對決策專家咨詢論證的專門政策文本及少數(shù)非針對性文本中，對需要專家進(jìn)行咨詢論證的范圍、內(nèi)容以及權(quán)利義務(wù)等方面作出相關(guān)規(guī)定，以此規(guī)范專家咨詢行為，完善了政府重大行政決策中專家咨詢制度的具體運(yùn)行機(jī)制，提高了決策的科學(xué)化、民主化與法制化程度。

（二）基于規(guī)則體系的分析

1.專家的選聘。51份省級文本中有23份提及專家聘用的相關(guān)內(nèi)容，約占總數(shù)的45.1%。在這23份文件中，全部實行專家聘任制，聘期從2年～5年不等;關(guān)于聘用標(biāo)準(zhǔn)達(dá)成的基本共識是選聘的專家必須在本專業(yè)領(lǐng)域具有權(quán)威性和代表性，并兼顧均衡性。少數(shù)幾份文本將標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)一步具體化，主要包括思想政治覺悟高、道德責(zé)任感強(qiáng)、時間精力充沛、公正客觀、經(jīng)驗豐富等，但仍屬于較為空泛的文字表述。主要的專家征集方式有個人申請和單位推薦兩種形式。4份省級文本對專家征集的審核材料進(jìn)行了規(guī)定， 9份省級文本對專家選聘流程進(jìn)行了相關(guān)規(guī)定，要求于正式聘任之前進(jìn)行篩選、審核等流程。

目前，省級地方政府對決策咨詢論證環(huán)節(jié)中專家的選用主要有三種方式，區(qū)別在于是否建立專家?guī)煲约笆欠襁x用專家?guī)熘械膶＜?。其一，未建立專家?guī)斓氖〖壍胤秸蠖嗖扇∮蓻Q策機(jī)關(guān)或決策承辦單位自行選擇專家的方式進(jìn)行專家咨詢論證;其二，部分建立專家?guī)斓氖〖壍胤秸?guī)定從專家?guī)熘须S機(jī)抽取專家進(jìn)行咨詢論證;其三，建立專家?guī)斓氖〖壍胤秸龔膶＜規(guī)熘须S機(jī)抽取專家之外，根據(jù)決策的重要性等可以邀請專家?guī)焱獾膰鴥?nèi)外相關(guān)領(lǐng)域知名專家，但原則上以庫內(nèi)專家為主，庫外專家為輔。

山東省提出特聘專家動態(tài)調(diào)整機(jī)制，可根據(jù)工作需要隨時增補(bǔ)相關(guān)專家。

第一種方式具有更大的專家選聘空間，政府擁有更多的自主選擇權(quán)，也具有更高的人為操作空間，有更高的概率出現(xiàn)腐化的知識與權(quán)力結(jié)合的“專家政治”現(xiàn)象。后兩者更具客觀性和隨機(jī)性，在一定程度上避免了因政策偏好等原因影響專家咨詢論證過程的中立性。

2.專家咨詢論證內(nèi)容與方式。14份省級地方政府制度文件對專家咨詢論證內(nèi)容進(jìn)行了相關(guān)規(guī)定，約占總數(shù)的27.5%。以《四川省工商行政管理局行政決策專家法律咨詢論證制度》中的相關(guān)規(guī)定為例，咨詢論證內(nèi)容為咨詢論證事項是否符合國家現(xiàn)行法律、法規(guī)、政策的規(guī)定，必要性、重要性和可行性論證以及風(fēng)險性評估等。通常采取專家咨詢論證會以及網(wǎng)絡(luò)、電話、書面征求意見形式進(jìn)行。

上述決策專家咨詢論證主要發(fā)生在政府決策的方案評審環(huán)節(jié)，是專家咨詢論證的相對被動形式，弱化了專家咨詢論證在決策中的作用，未充分有效地發(fā)揮決策專家咨詢論證的主動性。北京市在制度建設(shè)中則充分調(diào)動了專家的主動性，專家可根據(jù)個人專長和研究領(lǐng)域，就某一問題進(jìn)行調(diào)查研究，提出咨詢意見及建議，并以工作簡報和信息等形式報送市政府及相關(guān)部門，

使專家從被動咨詢論證變?yōu)橹鲃诱撟C，能夠更有效地發(fā)揮專家專長，突破專家知識在實際應(yīng)用上的局限，從方案論證環(huán)節(jié)拓展到了決策動議環(huán)節(jié)。

從總體上看專家參與，有10份文本規(guī)定專家可參與決策動議環(huán)節(jié)，6份文本規(guī)定專家可參與方案制定及調(diào)研環(huán)節(jié)，而最為關(guān)鍵的決定環(huán)節(jié)，僅有4份文本提及專家參與，專家咨詢論證意見主要作為政府決策的參考，在政府最終決策上并不具備決定性作用。僅有一份文本——《上海市重大行政決策程序暫行規(guī)定》——規(guī)定“經(jīng)專家論證認(rèn)為決策在專業(yè)上、技術(shù)上不可行的”，決策程序終止。

3.專家的權(quán)利與義務(wù)。權(quán)利與義務(wù)體系是決策專家咨詢論證制度規(guī)則體系的重要組成部分，明確專家的權(quán)力與義務(wù)能夠進(jìn)一步規(guī)范專家咨詢論證行為，也是防范決策風(fēng)險發(fā)生時責(zé)任推諉的重要前提。專家應(yīng)擁有查閱資料、參與調(diào)研、列席相關(guān)會議、合法取得報酬、獨立開展論證不受干擾等權(quán)利。《山東省人民政府決策咨詢特聘專家工作規(guī)則》更是規(guī)定參與決策咨詢論證的專家可以享有優(yōu)先承擔(dān)課題的權(quán)利。

同時，專家應(yīng)承擔(dān)對咨詢論證意見負(fù)責(zé)、遵守紀(jì)律、服從監(jiān)督管理、保守秘密、對利益相關(guān)決策進(jìn)行回避等義務(wù)。接受培訓(xùn)，使自己能夠更好地提供咨詢論證服務(wù)也是專家應(yīng)盡的義務(wù)。在專家?guī)熘械膶＜覍ν獠灰詫＜規(guī)斐蓡T身份參與商業(yè)活動，不在兩個機(jī)構(gòu)中兼職也是專家需要遵守的職業(yè)操守。但上述權(quán)利義務(wù)的基本規(guī)定仍有很大一部分文件中并未作出。

（三）基于實施保障的分析

實施保障是確保制度能夠有效運(yùn)行的必要條件。政府決策專家咨詢制度有效運(yùn)行離不開專家的考核、獎勵及責(zé)任追究等機(jī)制構(gòu)件，制度文本本身的性質(zhì)，即其權(quán)威性、合法性、針對性等也是重要的客觀條件。

1.考核及獎勵機(jī)制。對專家進(jìn)行考核是一種規(guī)避決策風(fēng)險的保障措施。專家考核作為一種日常機(jī)制，主要針對的是專家?guī)熘械膶＜?。地方政府決策專家?guī)斓脑O(shè)立也是對中央“中國特色新型智庫建設(shè)”的一種回應(yīng)。約39.2%（20份）的制度文件提及要建立決策咨詢專家?guī)旎驅(qū)＜易稍兾瘑T會;對專家?guī)熘械膶＜覍嵭袆討B(tài)管理，并以考核結(jié)果作為專家評估調(diào)整的依據(jù)，即續(xù)聘或退聘的參考。但對于考核的具體方面，如考核項目、考核組織等內(nèi)容均未做具體規(guī)定。

根據(jù)赫茲伯格雙因素激勵理論，人對工作的態(tài)度在很大程度上決定著工作任務(wù)的成功或失敗。保健因素能消除專家在工作中的不滿意感，而激勵因素的存在能夠提升專家咨詢論證工作的滿意水平。地方政府對專家咨詢論證的意見進(jìn)行反饋是對專家咨詢工作的認(rèn)可與尊重，是專家咨詢論證工作中重要的保健因素，也是增加專家咨詢論證參與感的重要途徑。目前僅有11份制度文件提出要對專家咨詢論證的結(jié)果進(jìn)行反饋。如《湖南省行政程序規(guī)定》提出“決策承辦單位應(yīng)當(dāng)對專家論證意見歸類整理，對合理意見應(yīng)當(dāng)予以采納;未予采納的，應(yīng)當(dāng)說明理由。專家論證意見及采納情況應(yīng)當(dāng)向社會公布?！?/p>

獎勵機(jī)制的存在能夠進(jìn)一步提高專家咨詢論證工作的實施有效性。目前僅有6份制度文件的文本中有關(guān)于獎勵機(jī)制的規(guī)定，占11.8%。不僅包括物質(zhì)獎勵，如給予一定的咨詢報酬，或是針對優(yōu)秀建議設(shè)立獎金獎勵;而且設(shè)置相關(guān)獎項、表彰措施，對作出突出貢獻(xiàn)者給予一定榮譽(yù)。如湖北省設(shè)立省級決策咨詢獎，遼寧省建立“決策咨詢建議表彰激勵機(jī)制”，黑龍江省設(shè)立“省政府省長特別獎”等。

2.專家問責(zé)機(jī)制。當(dāng)政府進(jìn)行決策時，可能會陷入“有組織地不負(fù)責(zé)任”困境，即由政府、企業(yè)、專家主導(dǎo)構(gòu)建話語體系以互相推諉逃避責(zé)任，導(dǎo)致決策失敗后難以確責(zé)或后果無人承擔(dān)。建立專家決策問責(zé)機(jī)制是有效避免“有組織地不負(fù)責(zé)任”的重要保障之一。有別于專家權(quán)利與義務(wù)中提到的“積極責(zé)任”，這里所指的責(zé)任是消極狀態(tài)的責(zé)任追究，以“責(zé)任追究”的形式倒逼專家對其咨詢論證內(nèi)容的科學(xué)性負(fù)責(zé)。

目前51份制度文件中只有7份文件文本對決策專家咨詢的問責(zé)問題有所規(guī)定，8份文件僅提及，剩余文本（約占70.6%）未有與專家問責(zé)的相關(guān)表述。但現(xiàn)有文本對專家問責(zé)的內(nèi)容表述也相當(dāng)模糊、簡略。例如，《貴州省人民政府重大決策程序規(guī)定》第十一章第四十九條規(guī)定：“受委托的專家、專業(yè)服務(wù)機(jī)構(gòu)或者組織應(yīng)當(dāng)以誠信和認(rèn)真負(fù)責(zé)的態(tài)度履行合同約定，無正當(dāng)理由不按時盡職履行合同約定提出意見和建議的，根據(jù)情節(jié)給予批評、解除合同，由有關(guān)主管機(jī)關(guān)降低信用等級、撤銷政府賦予的榮譽(yù);違反法律、法規(guī)、規(guī)章或者國家有關(guān)規(guī)定，造成嚴(yán)重后果的，追究相應(yīng)的法律責(zé)任?！睂栘?zé)主體與客體、問責(zé)事由、問責(zé)內(nèi)容、問責(zé)程序、問責(zé)形式等具體內(nèi)容的規(guī)定進(jìn)行極簡化處理，同時略過問責(zé)結(jié)果與問責(zé)救濟(jì)等內(nèi)容。大多數(shù)文本中僅涉及對專家的違法行為進(jìn)行法律責(zé)任追究，對專家咨詢論證意見失誤導(dǎo)致決策失敗情況下的責(zé)任追究不做討論。概而言之，我國專家問責(zé)機(jī)制尚未成型。

3.政策文件的權(quán)威性。保障文本內(nèi)容得以具體化落實的重要客觀條件包括制度實施主體是否具有權(quán)威性、其發(fā)布設(shè)立是否具備合法性以及其內(nèi)容規(guī)定是否具有針對性。首先從制度實施主體的權(quán)威性角度進(jìn)行分析。51份制度文件中37份由?。ㄖ陛犑小⒆灾螀^(qū)）委省政府發(fā)文，約占總數(shù)的72.5%;14份為?。ㄖ陛犑?、自治區(qū)）委省政府下屬職能部門發(fā)文，約占總數(shù)的27.5%。因此，?。ㄖ陛犑?、自治區(qū)）委省政府是推動決策專家咨詢論證制度實施的基本主體。其次從文本的法律位階角度進(jìn)行分析。以制定主體及程序為評判標(biāo)準(zhǔn)， 21份是以規(guī)定的形式出臺，占41.2%;12份是以規(guī)則、細(xì)則的形式出臺，占23.5%;8份是以意見的形式出臺，占15.7%;6份是以辦法的形式出臺，占11.8%;2份以制度的形式出臺，占3.9%;另各有1份是以通知、章程的形式出現(xiàn)。

可見，真正上升到法規(guī)層面的政策文件占少數(shù)。最后來看制度的針對性問題。在51份制度文件中，直接以“決策專家咨詢論證”“決策咨詢”（或相近義表述）為題的專門性規(guī)定共有14項，占27.5%，更多的制度文件被涵蓋于“決策程序”“‘三重一大決策事項”“行政決策機(jī)制”等制度規(guī)定。

（四）基于調(diào)整對象的分析

制度的調(diào)整對象，即制度系統(tǒng)的要求所指。制度調(diào)整對象的界定，給予制度以明確的作用范圍及運(yùn)行場域，保證制度有效性的發(fā)揮。在51個省級政策文本中，基本上對決策專家咨詢論證制度的調(diào)整對象有較為具體的規(guī)定。概括而言，“對社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展具有長遠(yuǎn)性、全局性、戰(zhàn)略性的重大問題”都應(yīng)進(jìn)行專家咨詢論證。主要涉及地方立法類、年度計劃及規(guī)劃類、宏觀調(diào)控類、財政及資產(chǎn)安排處置類、國計民生類及其他戰(zhàn)略性重大政府決策。 “其他重大行政決策”擴(kuò)大了地方政府對專家咨詢論證的決策范圍的自由裁量。

根據(jù)各省、直轄市、自治區(qū)的具體情況，咨詢論證范圍都有與其地方性特色相對應(yīng)的調(diào)整。例如，貴州省是我國少數(shù)民族聚居的省份之一，在相關(guān)政策文本中就將“制定或者修改事關(guān)少數(shù)民族和民族自治地方經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的重大政策”單獨提出;廣東省因其地理位置等因素影響，在其省級相關(guān)文本中將“與港澳共同編制區(qū)域經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展中長期規(guī)劃、專項規(guī)劃、合作計劃，制定涉港澳的相關(guān)法規(guī)規(guī)章以及重大合作項目決策等”納入專家咨詢論證的范圍之中。

在51個省級文本中，對于突發(fā)事件的決策專家咨詢存在三種情形。一是將突發(fā)事件的決策排除于專家咨詢論證制度的適用范圍，單獨建立應(yīng)對突發(fā)事件的決策體系。二是將應(yīng)對公共安全問題突發(fā)事件的政府決策納入專家咨詢論證的范圍，如黑龍江省人民政府發(fā)布的《省政府重大決策專家咨詢論證制度》，但對于公共安全問題突發(fā)事件的范圍定義及具體咨詢論證辦法并未在文本中明確提出。

三是未作單獨說明。在地方政府層面上，尚未對突發(fā)事件的決策專家咨詢問題形成統(tǒng)一認(rèn)知，甚至有些文本對其進(jìn)行了模糊化處理。

四、公共決策專家咨詢政策文本的反思

（一）規(guī)則體系方面缺乏獨立完整的設(shè)計

基于51個制度文本的分析，目前我國決策專家咨詢論證制度雖初具雛形，但尚缺乏獨立完整的體系設(shè)計，并未出現(xiàn)對專家選聘、咨詢內(nèi)容、參與環(huán)節(jié)及方式、考核機(jī)制、獎懲機(jī)制等各個環(huán)節(jié)進(jìn)行整體設(shè)計的政策文件。無論是專門性的文本，還是涉及決策專家咨詢內(nèi)容的文本，都只是對其中的一個或幾個環(huán)節(jié)進(jìn)行規(guī)定，甚至有些規(guī)定語焉不詳，在實際操作中制度運(yùn)行容易出現(xiàn)錯漏之處且無章可循。具體而言，存在專家遴選的標(biāo)準(zhǔn)及流程未有實質(zhì)化規(guī)定、專家的權(quán)利與義務(wù)規(guī)定不完全、專家咨詢論證方式概而化之、專家意見反饋機(jī)制缺位等諸多模糊化處理的問題。從全國范圍而言，省際制度規(guī)定缺乏相互聯(lián)系，且省際差異顯著，全國的決策專家咨詢制度建設(shè)難以形成一個有效整體。

（二）實施保障方面缺少約束力與問責(zé)機(jī)制

一方面，制度文件的整體法律位階不高，制度運(yùn)行保障的客觀條件缺位，可能導(dǎo)致法律約束力不足。同時，專家咨詢作為行政程序之一，缺乏上位法的統(tǒng)領(lǐng)與指導(dǎo)。另一方面，專家咨詢論證行為的責(zé)任制度（包括問責(zé)機(jī)制）缺失嚴(yán)重。專家咨詢論證行為結(jié)果對其利益不產(chǎn)生影響，直接導(dǎo)致其咨詢論證行為的隨意性，甚至為政府部門或利益集團(tuán)的偏好所擺布等不良后果。同時，缺乏問責(zé)機(jī)制，專家、政府得以“有預(yù)謀地有組織地”不負(fù)責(zé)任，專家在參與決策咨詢的過程中形式化、空洞化的特點愈發(fā)明顯，類似“專家秀”的現(xiàn)象屢見不鮮，專家咨詢甚至淪為政府部門規(guī)避、推卸決策責(zé)任的工具[5]（P98）。長此以往，公眾對政府決策的信任度會大大降低，對專家決策咨詢的效用也會產(chǎn)生質(zhì)疑。

（三）調(diào)整對象方面適用范圍與形式不明確

一方面，專家咨詢的適用范圍不明。專家咨詢是政府重大行政決策法定程序中必不可少的一環(huán)，但對政府重大行政決策的范圍界定十分模糊、籠統(tǒng)。從內(nèi)容規(guī)范性的角度看，僅有部分地方性法規(guī)、規(guī)章或規(guī)范性文件對專家咨詢論證范圍作出界定，尚缺乏全國統(tǒng)一的界定標(biāo)準(zhǔn)。從具體實踐的角度看，法律法規(guī)及政策文件中并沒有規(guī)定專家咨詢的范圍，地方政府對決策是否進(jìn)行專家咨詢的自由裁量權(quán)過大，同時最終決策權(quán)仍然掌握在政府部門手中。另一方面，專家進(jìn)行咨詢論證的形式不明。一是在部分制度文件中提及專家咨詢論證可采用個人、小組或集體的咨詢形式，但具體在何種情境采用何種形式?jīng)]有作出明確規(guī)定。二是重大行政決策分為特別重大和一般重大，在立法或?qū)嵺`中都沒有明確說明兩種決策類型應(yīng)分別對應(yīng)何種專家咨詢形式。

（四）專家參與方面民主性不足

將專家咨詢論證引入公共決策的制度化、規(guī)范化框架中，是為更好地發(fā)揮專家知識在相關(guān)決策領(lǐng)域中的作用。但在決策專家咨詢論證制度的構(gòu)建中，專家參與公共決策的民主性受到了阻礙。基于51份省級地方政府相關(guān)制度文件的分析，專家咨詢論證主要參與環(huán)節(jié)為對方案風(fēng)險的防范、評審及評估，對方案進(jìn)行可行性論證等，在決策動議以及最終決定環(huán)節(jié)缺位，專家參與環(huán)節(jié)的民主化程度不足。目前未在制度層面上落實專家地位，專家知識缺乏參與決策的民主途徑，因此對其研究領(lǐng)域中的某些公共問題聚焦的主動性低下，有些重要的公共問題可能因未納入重大行政決策事項的范圍而被忽視。如若專家擁有決策動議的權(quán)力，這些問題能夠被專家識別，從而進(jìn)入決策動議環(huán)節(jié)，將有效規(guī)避社會運(yùn)行過程中可能存在的風(fēng)險。公共決策的最終決定環(huán)節(jié)中，專家咨詢意見通常僅作為政府決策者的參考，受限于政府決策者的政策偏好，而知識與權(quán)力的同構(gòu)無疑會加重決策風(fēng)險。

五、公共決策專家咨詢制度的重構(gòu)

（一）強(qiáng)化專家咨詢的立法保障

其一，加強(qiáng)決策專家咨詢論證制度的國家層面立法。首先，專家咨詢已被確定為重大行政決策的必經(jīng)程序，屬于行政程序，需要制定相應(yīng)的上位法對其進(jìn)行統(tǒng)領(lǐng)和指引。其次，在制定上位法的基礎(chǔ)上，逐步補(bǔ)充地方性法律規(guī)章，最終形成政府決策專家咨詢制度的統(tǒng)一、全面的法律體系，改變我國相關(guān)立法中基本法缺位以及地方立法法律位階低、質(zhì)量差、不統(tǒng)一的現(xiàn)狀，破解省與省之間缺乏整體性制度構(gòu)建的局面，同時為決策專家咨詢提供更加健全、合理、有序的法律保障。如日本就以行政法體系為依托，審議會作為附屬行政機(jī)關(guān)的咨詢組織而設(shè)立，在其《國家行政組織法》第八條對審議會類型的行政機(jī)關(guān)作出明確規(guī)定，在其《行政程序法》對咨詢程序作出規(guī)定。此外，針對不同類型的決策均制定相應(yīng)專家咨詢活動的規(guī)定。其二，不斷提高地方層面制定的相關(guān)政策文件的法律位階及其地方適應(yīng)性。各省、直轄市、自治區(qū)應(yīng)當(dāng)檢視本省、直轄市、自治區(qū)內(nèi)已頒布的相關(guān)政策文件，其法律位階是否在實踐中具有足夠約束力，其文本內(nèi)容是否具有整體性，其內(nèi)容是否具有先進(jìn)性及地方適應(yīng)性。個別未制定相關(guān)法律法規(guī)、政策文件的省份應(yīng)將其提上日程。部分暫行的制度文件應(yīng)當(dāng)根據(jù)其實際運(yùn)行效果作出補(bǔ)充、修改后正式發(fā)布。

（二）規(guī)范專家選聘及管理程序

決策的風(fēng)險有一部分來源于傳統(tǒng)封閉式?jīng)Q策的單一決策主體結(jié)構(gòu)，專家咨詢的引入進(jìn)一步擴(kuò)大了決策主體范圍，但參與咨詢的專家結(jié)構(gòu)對于降低決策風(fēng)險也至關(guān)重要。目前在專家遴選聘用方面，政府部門掌握極大的自由裁量權(quán)，這也是導(dǎo)致整個遴選聘用過程不夠公平、公正、透明的原因之一[6]。為確保決策專家咨詢論證環(huán)節(jié)的順利開展，避免因?qū)＜义噙x不當(dāng)而造成不良影響，應(yīng)對專家遴選機(jī)制進(jìn)一步規(guī)范、完善及統(tǒng)一。一是整個專家遴選過程必須秉持公正、公開、透明的原則。專家遴選標(biāo)準(zhǔn)制定、遴選組織主體、遴選具體程序等應(yīng)在法律允許范圍內(nèi)向社會公開，將專家遴選過程置于陽光下，接受公眾監(jiān)督[7]（P174）。二是對于不同決策類型所對應(yīng)的專家咨詢?nèi)藬?shù)及結(jié)構(gòu)應(yīng)作出合理界定。合理的專家人數(shù)限定有助于提高專家咨詢環(huán)節(jié)的工作效率及意見采納率。

在專家構(gòu)成上，不僅需要具有相關(guān)專業(yè)學(xué)科背景的專家參與，行政、法律領(lǐng)域內(nèi)的專家參與能幫助科研類專家形成綜合性、宏觀性的合理咨詢意見。

三是設(shè)計合理的專家管理機(jī)制，尤其針對專家?guī)斓墓芾?，需要建立一套?zhǔn)入準(zhǔn)出標(biāo)準(zhǔn)，合理限定專家資格。一方面，要具體化專家準(zhǔn)入門檻，

從專業(yè)背景、職業(yè)素養(yǎng)、思想品格、職稱級別、主觀意愿等多方面綜合考察專家是否具有為政府決策做咨詢的資格。另一方面，對工作懈怠、咨詢行為不當(dāng)?shù)膶＜矣枰蕴蕹?，確保專家能夠保持自己的職業(yè)素養(yǎng)，確保遴選出的專家都具備高能力、高素養(yǎng)。

（三）明晰專家咨詢的范圍及方式

明晰專家咨詢的范圍及咨詢方式是提高政府決策專家咨詢制度可行性的重要內(nèi)容。首先，明確專家咨詢范圍，即確定上文所述的政府決策專家咨詢制度的調(diào)整對象，給予制度明確的作用場域。政府所面臨的決策問題具有區(qū)域性、動態(tài)性及復(fù)合性等特點，相應(yīng)的法律法規(guī)應(yīng)采取添加兜底條款等靈活的應(yīng)對方式對決策范圍作出規(guī)定，并逐步從重大行政決策擴(kuò)大到一般行政決策。其次，明確專家咨詢在公共決策中可參與的環(huán)節(jié)。目前，專家的參與局限于方案評審環(huán)節(jié)的咨詢論證，應(yīng)向其他環(huán)節(jié)拓展。如遼寧省提出建立和完善“專家日常建言制度”，通過決策咨詢委員會的組織，通過提交研究報告、咨詢建議、參加決策咨詢論證會議和列席重要會議等形式，為咨詢委員及專家學(xué)者與黨委、政府之間建立便捷通暢的溝通渠道，鼓勵咨詢委員和專家學(xué)者日常建言獻(xiàn)策，積極識別尚未受到黨委、政府關(guān)注但切實存在的重大社會問題。再次，明確專家咨詢的方式既要注意節(jié)約行政成本，又要提高整體的行政效率。必須區(qū)別對待不同種類的政府決策，尤其是對特別重大和一般重大的決策進(jìn)行區(qū)分處理。如《湖南省院士專家咨詢委員會章程》規(guī)定，“特別重大行政決策由院士專家組集體論證或外聘論證;院士專家可以提交報告或在會上直接提出;一般重大行政決策采用小組、個人或招標(biāo)。”

在專家參與名額上也有所區(qū)分，如廣西壯族自治區(qū)規(guī)定：“涉及面較廣、爭議性較強(qiáng)或內(nèi)容特別復(fù)雜、敏感的重大行政決策，一般應(yīng)有9名以上專家參加咨詢論證，一般重大的7名以上?！?/p>

（四）健全專家咨詢的責(zé)任機(jī)制

完善專家責(zé)任機(jī)制，進(jìn)一步提高專家的責(zé)任意識，明確專家對于其咨詢論證行為所需要承擔(dān)責(zé)任的具體情形、責(zé)任類型、追責(zé)方式及追責(zé)主體、追責(zé)程序等具體內(nèi)容。我國制度文本中尚未對此作出具體規(guī)定。然而，有權(quán)必有責(zé)，專家應(yīng)當(dāng)承擔(dān)與其權(quán)利、義務(wù)相對應(yīng)的責(zé)任。

應(yīng)當(dāng)落實專家咨詢的權(quán)利與義務(wù)，以此作為完善專家問責(zé)機(jī)制的基礎(chǔ)。專家在重大行政決策咨詢論證過程中應(yīng)當(dāng)享有參與相關(guān)會議、參與調(diào)研、查閱資料、合法獲取報酬及活動資金保障等權(quán)利，同時應(yīng)當(dāng)履行公正、客觀、合法咨詢論證，遵守程序規(guī)定，遵守職業(yè)道德，嚴(yán)格保密，接受政府管理以及來自政府、公眾的雙重監(jiān)督等五個方面的義務(wù)。如若未履行或不稱職履行上述義務(wù)，專家應(yīng)當(dāng)根據(jù)實施情況承擔(dān)包括紀(jì)律責(zé)任及法律責(zé)任在內(nèi)的多種責(zé)任。

不同責(zé)任類型對應(yīng)不同的責(zé)任承當(dāng)方式，紀(jì)律責(zé)任可以通過相關(guān)學(xué)術(shù)機(jī)構(gòu)的組織規(guī)章予以責(zé)任認(rèn)定及追究，具體包括訓(xùn)誡、通報批評、公開譴責(zé)等多種形式。法律責(zé)任包括違憲責(zé)任、刑事責(zé)任和行政責(zé)任等，應(yīng)當(dāng)由不同的問責(zé)主體根據(jù)相應(yīng)問責(zé)程序?qū)＜疫M(jìn)行責(zé)任追究。

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責(zé)任編輯：陳文杰