中央生態(tài)環(huán)境保護(hù)督察制度回顧與展望

羅三保 ＊，杜 斌，孫鵬程

（1.山西省環(huán)境規(guī)劃院，山西太原 030002；2.清華大學(xué)環(huán)境學(xué)院，北京 100084；3.山西省生態(tài)環(huán)境廳，山西太原 030002）

引言

中央生態(tài)環(huán)境保護(hù)督察是黨中央、國務(wù)院推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)和生態(tài)環(huán)境保護(hù)工作的重大制度創(chuàng)新。2019 年6 月，中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳印發(fā)《中央生態(tài)環(huán)境保護(hù)督察工作規(guī)定》（以下簡稱《規(guī)定》），首次以正式規(guī)章的形式明確了我國生態(tài)環(huán)境保護(hù)督察的制度框架、程序規(guī)范、權(quán)限責(zé)任等[1]。中央生態(tài)環(huán)境保護(hù)督察堅(jiān)持以習(xí)近平生態(tài)文明思想為根本遵循，以解決突出生態(tài)環(huán)境問題、改善生態(tài)環(huán)境質(zhì)量、推動經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展為重點(diǎn)，其力度之大、影響之廣、效果之好，前所未有。

中央生態(tài)環(huán)境保護(hù)督察經(jīng)歷了從無到有、從試點(diǎn)探索到全面鋪開的過程。自2015 年底啟動對河北省的督察試點(diǎn)以來，歷時2 年分4 批實(shí)現(xiàn)了首輪對全國31 個?。▍^(qū)、市）的督察全覆蓋，同時還分2 批完成了對全國20 個?。▍^(qū)、市）“回頭看”和專項(xiàng)督察。第一輪督察及“回頭看”共推動解決群眾身邊的生態(tài)環(huán)境問題約15 萬個，向地方移交責(zé)任追究問題509 個，問責(zé)干部4218 人，有力地壓實(shí)了各地生態(tài)環(huán)境保護(hù)工作責(zé)任。2019 年7 月，第二輪第一批對上海、福建、海南、重慶、甘肅、青海等6 個?。ㄊ校┖椭袊宓V集團(tuán)、中國化工集團(tuán)2 家中央企業(yè)的生態(tài)環(huán)境保護(hù)督察全面開展。各?。▍^(qū)、市）也參照中央生態(tài)環(huán)境保護(hù)督察有關(guān)做法，開展了對所轄地市的省級生態(tài)環(huán)境保護(hù)督察，并取得一定成效[2]。

1 中央生態(tài)環(huán)境保護(hù)督察制度發(fā)展歷程與基本特征

1.1 中央生態(tài)環(huán)境保護(hù)督察發(fā)展歷程

中央生態(tài)環(huán)境保護(hù)督察制度的出臺，有著深厚的實(shí)踐基礎(chǔ)和緊迫的現(xiàn)實(shí)需求。一方面，黨的十八大以來，以習(xí)近平同志為核心的黨中央高度重視生態(tài)文明建設(shè)和生態(tài)環(huán)境保護(hù)工作，將生態(tài)文明建設(shè)納入中國特色社會主義“五位一體”總體布局和“四個全面”戰(zhàn)略布局，謀劃開展了一系列根本性、長遠(yuǎn)性、開創(chuàng)性工作。但從總體上看，當(dāng)前我國生態(tài)環(huán)境保護(hù)仍滯后于經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展，環(huán)境污染依然嚴(yán)重，環(huán)境壓力居高不下[3]，亟需通過生態(tài)環(huán)境保護(hù)督察等強(qiáng)有力的手段來推動解決問題。另一方面，“各級黨委和政府對本地區(qū)生態(tài)文明建設(shè)負(fù)總責(zé)”逐步形成共識，壓實(shí)黨政主要領(lǐng)導(dǎo)的主體責(zé)任勢在必行。生態(tài)環(huán)境保護(hù)督察充分吸收從嚴(yán)治黨背景下全面加強(qiáng)黨內(nèi)監(jiān)督的成功經(jīng)驗(yàn)，在機(jī)構(gòu)人員、工作程序和責(zé)任處理上借鑒《中國共產(chǎn)黨巡視工作條例》中對中央巡視組的有關(guān)規(guī)定，緊盯推動監(jiān)督環(huán)保主體責(zé)任落實(shí)，形成了具有環(huán)保特色的生態(tài)環(huán)境保護(hù)督察模式。生態(tài)環(huán)境保護(hù)督察制度發(fā)展歷程大致經(jīng)歷了督企為主、督政督企并舉、黨政同責(zé)等三個階段[4]。

一是“督企為主”階段（2014 年之前）。從2002 年開始，各級環(huán)保部門成立了環(huán)境監(jiān)察部門等專門機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)對排污企業(yè)的環(huán)境監(jiān)管執(zhí)法與監(jiān)督檢查?？紤]到環(huán)境問題的跨區(qū)域性，2002—2008 年，相繼設(shè)立了華東、華南、西北、西南、東北、華北等六大督查中心，重點(diǎn)檢查督促污染企業(yè)遵守環(huán)保政策法規(guī)、改正環(huán)境違法行為。按照行政區(qū)劃層層設(shè)置的各級環(huán)境監(jiān)察機(jī)構(gòu)，與按照地理區(qū)劃設(shè)置的六大區(qū)域督查中心共同構(gòu)成了我國以“督企為主”為核心環(huán)境監(jiān)管執(zhí)法體系。

二是“督政督企并舉”階段（2014—2015 年）。2014 年底，原環(huán)境保護(hù)部印發(fā)《綜合督查工作暫行辦法》《環(huán)境保護(hù)部約談暫行辦法》等文件，在全國開展了以“督政督企并舉，以督政為主”的環(huán)境保護(hù)綜合督查，使環(huán)境監(jiān)督執(zhí)法從單純的監(jiān)督企業(yè)，轉(zhuǎn)向監(jiān)督企業(yè)和監(jiān)督政府并重，注重督促推動地方政府切實(shí)履行環(huán)保職責(zé)，改善區(qū)域環(huán)境質(zhì)量。環(huán)境保護(hù)綜合督查對象包括政府、相關(guān)職能部門和排污單位；綜合督查內(nèi)容包括政府履職情況、政策實(shí)施情況、企業(yè)守法情況等，其目的不局限于解決單一的環(huán)境問題，而是推動政府在決策中更為重視環(huán)境保護(hù)工作。

三是“黨政同責(zé)”階段（2015 年至今）。2015 年4 月，中共中央、國務(wù)院《關(guān)于加快推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)的意見》明確提出“各級黨委和政府對本地區(qū)生態(tài)文明建設(shè)負(fù)總責(zé)”。2015 年8 月，中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳印發(fā)《環(huán)境保護(hù)督察方案（試行）》，首次將地方黨委與政府的環(huán)境保護(hù)責(zé)任作為重點(diǎn)監(jiān)督范圍，強(qiáng)調(diào)環(huán)境保護(hù)工作“黨政同責(zé)”“一崗雙責(zé)”[5]。河北省中央生態(tài)環(huán)境保護(hù)督察試點(diǎn)啟動，隨即督察工作在全國范圍內(nèi)全面鋪開。2018 年5 月召開的全國生態(tài)環(huán)境保護(hù)大會和6 月出臺的中共中央、國務(wù)院《關(guān)于全面加強(qiáng)生態(tài)環(huán)境保護(hù) 堅(jiān)決打好污染防治攻堅(jiān)戰(zhàn)的意見》均對環(huán)境保護(hù)督察制度以及“黨政同責(zé)”“一崗雙責(zé)”提出了明確要求。另外，中央生態(tài)環(huán)境保護(hù)督察機(jī)構(gòu)漸趨完善，2017 年以來，組建了固定的中央生態(tài)環(huán)境保護(hù)督察辦公室，設(shè)在生態(tài)環(huán)境部，負(fù)責(zé)中央生態(tài)環(huán)境保護(hù)督察領(lǐng)導(dǎo)小組日常事務(wù)和組織協(xié)調(diào)工作。六大區(qū)域督查中心也由事業(yè)單位轉(zhuǎn)為生態(tài)環(huán)境部派出行政機(jī)構(gòu)，并更名為區(qū)域“督察局”，配合開展中央生態(tài)環(huán)境保護(hù)督察相關(guān)工作，標(biāo)志著我國生態(tài)環(huán)境保護(hù)督察機(jī)制進(jìn)一步完善。

1.2 基本特征與內(nèi)涵

中央生態(tài)環(huán)境保護(hù)督察作為支撐打好污染防治攻堅(jiān)戰(zhàn)的“尖兵”“利劍”，有著嚴(yán)格的工作程序、工作機(jī)制和工作方法，《規(guī)定》明確了督察領(lǐng)導(dǎo)小組及督察辦公室、督察組、生態(tài)環(huán)境部以及被督察對象的工作職責(zé)、工作權(quán)限和有關(guān)紀(jì)律要求。為體現(xiàn)生態(tài)環(huán)境保護(hù)督察工作的權(quán)威性和專業(yè)性，督察實(shí)行組長負(fù)責(zé)制，一次一授權(quán)，組長由省部級領(lǐng)導(dǎo)同志擔(dān)任，副組長由生態(tài)環(huán)境部現(xiàn)職部領(lǐng)導(dǎo)擔(dān)任，成員以生態(tài)環(huán)境部各督察局人員為主體。在督察形式上包括例行督察、專項(xiàng)督察和“回頭看”等三種。在督察程序上一般包括督察準(zhǔn)備、督察進(jìn)駐、督察報告、督察反饋、移交移送、整改落實(shí)和立卷歸檔等環(huán)節(jié)。中央生態(tài)環(huán)境保護(hù)督察與以往運(yùn)動式的“環(huán)保風(fēng)暴”明顯不同，有著鮮明特征和豐富內(nèi)涵。

一是突出政治站位，壓實(shí)責(zé)任。中央生態(tài)環(huán)境保護(hù)督察既是“工作體檢”也是“政治體檢”，其強(qiáng)化責(zé)任擔(dān)當(dāng)，以高度的政治自覺、思想自覺、行動自覺來推動生態(tài)環(huán)境保護(hù)督察工作落實(shí)。同時，其以嚴(yán)謹(jǐn)方法厘清責(zé)任，通過聽取工作匯報、個別談話、走訪問詢、下沉督察等形式查準(zhǔn)查實(shí)問題；以嚴(yán)肅追責(zé)壓實(shí)責(zé)任，以嚴(yán)肅問責(zé)促進(jìn)各級領(lǐng)導(dǎo)干部履職盡責(zé)。

二是堅(jiān)持問題導(dǎo)向，強(qiáng)化震懾。發(fā)現(xiàn)問題是中央生態(tài)環(huán)境保護(hù)督察工作生命線，解決問題是中央生態(tài)環(huán)境保護(hù)督察工作的落腳點(diǎn)。構(gòu)建“發(fā)現(xiàn)問題—分析問題—解決問題”閉環(huán)管控體系，做到準(zhǔn)備環(huán)節(jié)起底問題，進(jìn)駐環(huán)節(jié)突破問題，反饋環(huán)節(jié)直指問題，整改環(huán)節(jié)解決問題。堅(jiān)持把問題查深查透，確保生態(tài)環(huán)境保護(hù)督察結(jié)果經(jīng)得起歷史和實(shí)踐檢驗(yàn)。

三是突出邊督邊改，取信于民。堅(jiān)持邊督邊改、立行立改，按照“邊督察、邊移交、邊整改、邊督辦”要求，將發(fā)現(xiàn)問題和解決問題無縫對接，做到件件有著落，事事有回音。抓實(shí)抓好環(huán)境信訪案件辦理查處，強(qiáng)化公眾監(jiān)督參與，以公開促整改。堅(jiān)持以人民為中心，把群眾滿意作為中央生態(tài)環(huán)境保護(hù)督察的根本標(biāo)準(zhǔn)，增強(qiáng)人民群眾獲得感。

2 首輪中央生態(tài)環(huán)境保護(hù)督察發(fā)現(xiàn)問題的分布特征與原因剖析

中央生態(tài)環(huán)境保護(hù)督察是對被督察地方生態(tài)環(huán)境保護(hù)情況的全面體檢和綜合診斷[6]，為準(zhǔn)確把握當(dāng)前我國生態(tài)環(huán)境保護(hù)工作的重點(diǎn)、難點(diǎn)提供了“活”情況，為提前謀劃我國“十四五”生態(tài)環(huán)境保護(hù)重點(diǎn)方向、路徑和策略提供了依據(jù)[6]。按照要求，中央生態(tài)環(huán)境保護(hù)督察反饋意見報告一般20%談成績、70%講問題和10%提建議。據(jù)統(tǒng)計(jì)，首輪全國31 個省（區(qū)、市）中央生態(tài)環(huán)境保護(hù)督察反饋意見報告共計(jì)約10 萬余字，其中問題部分約7 萬余字。其強(qiáng)化成果應(yīng)用，敢于直面問題，通過加強(qiáng)對首輪中央生態(tài)環(huán)境保護(hù)督察反饋意見的總結(jié)梳理，剖析問題產(chǎn)生原因[7]，切實(shí)把督察成效體現(xiàn)到推進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會高質(zhì)量發(fā)展的實(shí)踐中去。

2.1 首輪督察發(fā)現(xiàn)問題的分布特征

為全面準(zhǔn)確把握首輪中央生態(tài)環(huán)境保護(hù)督察指出問題的區(qū)域分布特征分析，根據(jù)督察工作重點(diǎn)和督察反饋意見報告的具體內(nèi)容，本文設(shè)置7 個一級指標(biāo)和18 個二級指標(biāo)來進(jìn)行統(tǒng)計(jì)分析。其中：7 個一級指標(biāo)用于表征問題所屬領(lǐng)域，包括責(zé)任落實(shí)、大氣環(huán)境、水環(huán)境、土壤環(huán)境、基礎(chǔ)設(shè)施、自然保護(hù)區(qū)、監(jiān)管執(zhí)法等；18 個二級指標(biāo)用于表征存在的具體問題，包括綠色發(fā)展理念缺失、不作為慢作為亂作為、考核流于形式、空氣指標(biāo)不降反升、工業(yè)企業(yè)治理不力、產(chǎn)業(yè)能源結(jié)構(gòu)調(diào)整不力、斷面水質(zhì)超標(biāo)、飲用水源地保護(hù)不力、黑臭水體治理不力、良好湖泊保護(hù)不力、畜禽養(yǎng)殖污染、海洋生態(tài)環(huán)境破壞、危險廢物處理不力、重金屬污染嚴(yán)重、污水處理能力滯后、垃圾處理能力滯后、違法違規(guī)開發(fā)建設(shè)、執(zhí)法偏松偏軟等。

通過對全國31 個省（區(qū)、市）首輪中央生態(tài)環(huán)境保護(hù)督察發(fā)現(xiàn)問題進(jìn)行統(tǒng)計(jì)分析匯總，按照18 類問題涉及省份的數(shù)量排序，可以發(fā)現(xiàn)如下區(qū)域分布特征：①全國31 個省份均存在不同程度的不作為慢作為亂作為問題，均存在污水處理、垃圾處理等基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)能力不足問題。②除北京、上海之外的其余29 個省份均存在自然保護(hù)區(qū)違法違規(guī)開發(fā)建設(shè)問題。③全國一半以上的省份存在斷面水質(zhì)超標(biāo)、工業(yè)企業(yè)治理不力、畜禽養(yǎng)殖污染、空氣指標(biāo)不降反升、綠色發(fā)展理念缺失問題。④全國接近一半的省份存在產(chǎn)業(yè)能源結(jié)構(gòu)調(diào)整不力、考核流于形式、良好湖泊保護(hù)不力、危險廢物處理不力等問題。⑤遼寧、山東、浙江、福建、江蘇、上海、廣東、廣西、海南等9 個沿海省份存在海洋生態(tài)環(huán)境破壞問題。⑥吉林、山東、福建、江西、上海、湖南、西藏等7 個省份存在監(jiān)管執(zhí)法偏松偏軟問題。⑦天津、安徽、江蘇、湖南、廣西、西藏、新疆等7 個省份存在飲用水源地保護(hù)不力問題。⑧吉林、北京、天津、安徽、廣東、廣西等6 個省份存在黑臭水體治理不力問題。⑨湖南、云南、貴州、廣西、甘肅等5 個西南、華南區(qū)域省份存在重金屬治理不力問題。

督察發(fā)現(xiàn)問題的分布特征具體情況見表1，通過以上統(tǒng)計(jì)分析，可從宏觀上、全局上對當(dāng)前我國生態(tài)環(huán)境保護(hù)工作的重點(diǎn)難點(diǎn)工作有較為準(zhǔn)確地認(rèn)識。

表1 首輪中央環(huán)境保護(hù)督察發(fā)現(xiàn)問題分布特征

2.2 原因剖析

首輪中央生態(tài)環(huán)境保護(hù)督察反饋意見指出的問題，范圍非常廣泛，既有思想認(rèn)識層面的，也有具體工作層面的；既有長期積累形成的，也有近期陸續(xù)發(fā)生的；既有共性問題，也有個性問題[8]，其產(chǎn)生原因大致有以下三方面：

一是中央生態(tài)環(huán)境保護(hù)督察模式發(fā)生重大轉(zhuǎn)變是發(fā)現(xiàn)問題的關(guān)鍵。中央生態(tài)環(huán)境保護(hù)督察以黨中央、國務(wù)院的名義，自上而下對地方黨委、政府履行生態(tài)環(huán)境保護(hù)職責(zé)情況進(jìn)行督察，對各地領(lǐng)導(dǎo)干部形成強(qiáng)大的政治壓力和行為強(qiáng)制，迫使其真正重視生態(tài)環(huán)境保護(hù)工作，其力度大大超越了以往各種環(huán)保檢查、核查、監(jiān)察等環(huán)境行政監(jiān)管手段，導(dǎo)致以前沒有重視的問題被充分暴露。猛藥去沉疴，亂世用重典，以問責(zé)促履責(zé)，生態(tài)環(huán)境保護(hù)督察主要目的不是查辦具體案件，而是督促地方黨委、政府履行環(huán)境保護(hù)主體責(zé)任，推動建立完善生態(tài)環(huán)境保護(hù)長效機(jī)制[9]。

二是我國生態(tài)文明建設(shè)處于“三期疊加”爬坡過坎階段。從時間上看，我國生態(tài)文明建設(shè)正處于壓力疊加、負(fù)重前行的關(guān)鍵期，已進(jìn)入提供更多優(yōu)質(zhì)生態(tài)產(chǎn)品滿足人民日益增長的優(yōu)美生態(tài)環(huán)境需要的攻堅(jiān)期，也到了有條件有能力解決突出生態(tài)環(huán)境問題的窗口期?？傮w來說，我國生態(tài)文明建設(shè)和生態(tài)環(huán)境保護(hù)面臨不少困難和挑戰(zhàn)，新老環(huán)境問題交織，過去長期存在的生態(tài)環(huán)境問題雖得到有效遏制，但仍未能完全消除，過去較為分散和不突出的生態(tài)環(huán)境問題又陸續(xù)地凸顯出來。污染防治攻堅(jiān)戰(zhàn)是決勝全面建成小康社會的三大攻堅(jiān)戰(zhàn)之一，大氣、水和土壤污染防治是個復(fù)雜持久的系統(tǒng)工程，總體呈螺旋式上升，目前已經(jīng)到了“啃硬骨頭”的關(guān)鍵階段，生態(tài)環(huán)境質(zhì)量提升改善的邊際成本明顯上升[10]。

三是我國區(qū)域經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)和資源稟賦差異導(dǎo)致生態(tài)環(huán)保推進(jìn)力度分化。從空間上看，由于我國幅員遼闊，地大物博，各地區(qū)經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展水平、自然資源稟賦存在顯著空間分異，區(qū)域性、布局性、結(jié)構(gòu)性環(huán)境風(fēng)險凸顯，各領(lǐng)域、各要素存在問題和治理程度存在很大差異。因此生態(tài)環(huán)境保護(hù)督察過程中，既要統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)、統(tǒng)一規(guī)范，強(qiáng)化權(quán)威性和嚴(yán)肅性，全國“一把尺子量到底”；又要因地制宜，分類施策，體現(xiàn)靈活性和精準(zhǔn)性，對不同區(qū)域、不同層級行政單元采取有針對性的督察方法[11]，探索實(shí)施差別化、個性化、精細(xì)化的生態(tài)環(huán)境保護(hù)督察模式。

3 展望

中央生態(tài)環(huán)境保護(hù)督察要不斷貫徹新理念、提出新方法、總結(jié)新經(jīng)驗(yàn)、取得新成效，要堅(jiān)定不移地把督察這個行之有效的工作機(jī)制建設(shè)好、運(yùn)用好，確保督察結(jié)果經(jīng)得起歷史和實(shí)踐檢驗(yàn)，推動生態(tài)環(huán)境保護(hù)督察工作向縱深發(fā)展。第二輪中央生態(tài)環(huán)境保護(hù)督察與首輪相比具有如下特點(diǎn)：

一是督察對象更加廣泛。首次將“承擔(dān)重要生態(tài)環(huán)境保護(hù)職責(zé)的國務(wù)院有關(guān)部門”和“從事的生產(chǎn)經(jīng)營活動對生態(tài)環(huán)境影響較大的有關(guān)中央企業(yè)”作為單獨(dú)督察對象，擴(kuò)展深化了督察內(nèi)涵，有利于進(jìn)一步壓實(shí)相關(guān)部門環(huán)?！耙粛忞p責(zé)”和企業(yè)污染防治主體責(zé)任。

二是督察內(nèi)容更加務(wù)實(shí)。督察進(jìn)駐期間，專門發(fā)文嚴(yán)格禁止各地為應(yīng)付督察，采取“一律關(guān)?！薄跋韧Ｔ僬f”等“休克式”監(jiān)管、“一刀切”做法；更要避免層層加碼、級級提速。建立激勵機(jī)制和容錯糾錯機(jī)制，秉持容糾并舉、盡職免責(zé)的原則[12]。統(tǒng)籌規(guī)范各類督查檢查考核工作，堅(jiān)決反對形式主義和官僚主義，扭轉(zhuǎn)重留痕輕實(shí)績傾向，切實(shí)為基層減負(fù)。

三是督察體制更加完善?！兑?guī)定》在總結(jié)首輪督察中探索形成的50 余個制度、模板和范式的基礎(chǔ)上，對生態(tài)環(huán)境保護(hù)督察工作進(jìn)一步細(xì)化和固化，將2015 年8 月印發(fā)的《環(huán)境保護(hù)督察方案（試行）》從5 個方面2300 多字拓展到6 章5600 多字，為生態(tài)環(huán)境保護(hù)督察工作規(guī)范化奠定了扎實(shí)基礎(chǔ)。原則上在每屆黨的中央委員會任期內(nèi)，實(shí)現(xiàn)對地方、部門和企業(yè)的例行督察全覆蓋，并根據(jù)需要實(shí)施“回頭看”，視情況組織開展專項(xiàng)督察。因此要抓緊制定出臺五年督察規(guī)劃，明確提出未來五年督察工作的“路線圖”“任務(wù)書”，提出年度督察工作目標(biāo)、原則、方針和任務(wù)。