工業(yè)“大遷移”對(duì)重污染天氣的加劇作用及對(duì)策分析

李敦瑞

（中共上海市委黨校，上海 200233）

引言

近年來，我國(guó)重污染天氣頻發(fā)，幾乎每年都會(huì)遭遇多次大范圍重污染天氣過程，僅2015 年就遭遇了11 次，各地區(qū)小范圍的局部重污染天氣數(shù)量更多。2015 年12 月，美國(guó)國(guó)家航空航天局（NASA）將2005—2014 年這十年中衛(wèi)星拍攝的PM2.5氣流圖像制成全球重污染天氣地圖，圖像顯示我國(guó)是世界上大氣環(huán)境質(zhì)量較差的國(guó)家之一。耶魯大學(xué)—南京信息工程大學(xué)大氣環(huán)境中心研究小組也基于我國(guó)2014年4 月12 日至2015 年4 月11 日的PM2.5時(shí)空分布研究繪制出我國(guó)的PM2.5地圖，并得出類似結(jié)論。盡管自2013 年《大氣污染防治行動(dòng)計(jì)劃》實(shí)施以來，大氣環(huán)境有所改善，但對(duì)于重污染天氣仍然不能掉以輕心，2017 年的大范圍重污染天氣仍有6 次之多，2018 年和2019 年華東、華北、東北等地區(qū)依舊頻現(xiàn)重污染天氣。許多研究表明，產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)和能源消費(fèi)結(jié)構(gòu)不合理、機(jī)動(dòng)車數(shù)量增長(zhǎng)過快、城鎮(zhèn)化和人口快速集聚等經(jīng)濟(jì)社會(huì)活動(dòng)是重污染天氣形成的主要原因。例如，顧為東認(rèn)為“中國(guó)工業(yè)化進(jìn)程中工業(yè)等污染和廣大農(nóng)村的土壤、水源嚴(yán)重污染的疊加效應(yīng)，是中國(guó)重污染天氣形成的特殊機(jī)理”[1]。邵帥等認(rèn)為“二產(chǎn)畸高的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、以煤為主的能源結(jié)構(gòu)、人口的快速集聚及公路交通運(yùn)輸強(qiáng)度的提升共同促使重污染天氣污染加劇”[2]。

值得關(guān)注的是，近些年我國(guó)工業(yè)生產(chǎn)發(fā)生的“大遷移”對(duì)經(jīng)濟(jì)社會(huì)已經(jīng)產(chǎn)生巨大影響，它所帶來的工業(yè)污染擴(kuò)散，勢(shì)必促使重污染天氣加劇。劉巧玲等認(rèn)為，電力、熱力的生產(chǎn)和供應(yīng)業(yè)、非金屬礦物制品業(yè)和黑色金屬冶煉及壓延加工業(yè)是我國(guó)主要的大氣污染密集型產(chǎn)業(yè)，其中電力、非金屬礦物制品業(yè)分別在2001 年和2006 年呈現(xiàn)出自東部向中西部轉(zhuǎn)移的趨勢(shì)[3]。王喆等以首都經(jīng)濟(jì)圈作為研究對(duì)象，得出的結(jié)論是，重化工業(yè)負(fù)外部性的溢出是大氣污染突出、灰霾污染嚴(yán)重的直接成因，其中20 世紀(jì)90 年代的京冀產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移是重要背景[4]。馬麗梅等認(rèn)為，霧霾污染的高聚集區(qū)分布在京津冀、長(zhǎng)三角以及與這兩大經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)極相連接的中部地區(qū)，產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移是其重要原因，產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移加深了地區(qū)間經(jīng)濟(jì)與污染的空間聯(lián)動(dòng)性[5]。應(yīng)該說，此類研究證實(shí)了工業(yè)領(lǐng)域的產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移與重污染天氣的相關(guān)性。但是工業(yè)轉(zhuǎn)移對(duì)加劇重污染天氣的作用機(jī)理還可以進(jìn)一步深入探討。也有學(xué)者探討了相關(guān)的治理措施。例如，劉曦彤以長(zhǎng)三角地區(qū)為例，指出現(xiàn)行的產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移并不能有效緩解長(zhǎng)三角地區(qū)的霧霾污染問題，必須結(jié)合霧霾污染及溢出特征調(diào)整產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移政策，優(yōu)化產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移方向，實(shí)施區(qū)域協(xié)同治理、集中化高效治理[6]。實(shí)際上，在區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平差異較大的條件下，產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移是不可避免的經(jīng)濟(jì)趨勢(shì)，工業(yè)“大遷移”既有促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的積極作用，也有其環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)，如何揚(yáng)長(zhǎng)避短、趨利避害，還可以在前人研究的基礎(chǔ)上從多個(gè)方面入手進(jìn)行綜合的研究。

1 我國(guó)工業(yè)“大遷移”的態(tài)勢(shì)

在我國(guó)產(chǎn)業(yè)體系向高端化、智能化邁進(jìn)的同時(shí)，工業(yè)在全國(guó)范圍內(nèi)的“大遷移”也在進(jìn)行。如表1 所示，我國(guó)工業(yè)生產(chǎn)的空間布局已經(jīng)發(fā)生了較大的變化，基本上呈現(xiàn)出經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)工業(yè)銷售產(chǎn)值比重下降，經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)地區(qū)工業(yè)銷售產(chǎn)值比重上升的態(tài)勢(shì)。其中，東部沿海地區(qū)的工業(yè)銷售產(chǎn)值下降最為明顯；北部沿海地區(qū)的工業(yè)銷售產(chǎn)值雖然下降幅度不大，但是它所包含的京津地區(qū)的工業(yè)銷售產(chǎn)值比重近年來持續(xù)下降；而南部沿海地區(qū)的工業(yè)銷售產(chǎn)值盡管近幾年比重有所回升，但相較于十年前也有明顯的下降幅度。在其他五個(gè)區(qū)域中，黃河中游、長(zhǎng)江中游、西南地區(qū)的工業(yè)銷售產(chǎn)值比重都有明顯的上升，尤其是長(zhǎng)江中游的工業(yè)銷售產(chǎn)值在10 年間上升了6 個(gè)百分點(diǎn)以上，安徽、江西、湖南、四川、河南均成為承接工業(yè)轉(zhuǎn)移的大省；東北地區(qū)和西北地區(qū)的工業(yè)銷售產(chǎn)值比重雖有所下降，但是新疆、甘肅、吉林等地近幾年也都大量地承接了來自發(fā)達(dá)地區(qū)的工業(yè)轉(zhuǎn)移。

表1 八大經(jīng)濟(jì)區(qū)域工業(yè)銷售產(chǎn)值占全國(guó)比重

從工業(yè)產(chǎn)品的產(chǎn)量來看，布、硫酸、鋼材、汽車、微型計(jì)算機(jī)等重要工業(yè)產(chǎn)品的生產(chǎn)越來越集中于中西部地區(qū)。從2005年到2016年，上海布的產(chǎn)量由25.27億m銳減到1.13億m，北京布的產(chǎn)量已降至0.02 億m，江蘇、浙江和廣東布的產(chǎn)量也在大幅度下降，而中西部省份，如江西、陜西、安徽布的產(chǎn)量則顯著增加。硫酸、乙烯、化肥、化學(xué)纖維等化工產(chǎn)品的生產(chǎn)量在北京、上海、浙江、廣東等省份基本上都呈下降態(tài)勢(shì)，而在中西部省份則上升較快。例如，2005 年安徽的硫酸產(chǎn)量為202.54 萬(wàn)t，到2016 年時(shí)就上升至711.75 萬(wàn)t，同期北京的硫酸產(chǎn)量從5.23 萬(wàn)t 下降至0，上海的硫酸產(chǎn)量從33.32 萬(wàn)t 下降至17.32 萬(wàn)t，江蘇、浙江、廣東等省的硫酸產(chǎn)量也都遠(yuǎn)遠(yuǎn)小于安徽、河南、湖北等省。水泥、鋼材、汽車等行業(yè)這些年也出現(xiàn)了類似的態(tài)勢(shì)，尤其是汽車行業(yè)，雖然在全國(guó)各地生產(chǎn)能力均普遍上升，但中西部地區(qū)上升的速度遠(yuǎn)遠(yuǎn)快于東部地區(qū)。而在微型計(jì)算機(jī)等高新行業(yè)，盡管東部地區(qū)等仍有優(yōu)勢(shì)，但是中西部省份中的安徽、四川、重慶快速崛起，這三地的計(jì)算機(jī)零配件產(chǎn)量占比已超過全國(guó)的四成。其中，安徽的產(chǎn)量從2005年的4.27 萬(wàn)臺(tái)上升至2016 年的1659.75 萬(wàn)臺(tái)；同期，四川的計(jì)算機(jī)零配件產(chǎn)量從0.36 萬(wàn)臺(tái)一舉躍升到5936.53 萬(wàn)臺(tái)，重慶的產(chǎn)量2015 年也達(dá)到了6764.65 萬(wàn)臺(tái)[7,8]。

從招商引資的情況來看，包括廣大中西部地區(qū)在內(nèi)的欠發(fā)達(dá)地區(qū)近幾年吸收的境內(nèi)省外資金越來越多，而且這些地區(qū)承接的產(chǎn)業(yè)項(xiàng)目中，以工業(yè)為主的第二產(chǎn)業(yè)占相當(dāng)大的比重。2007 年，吉林、安徽、湖南、四川、重慶、云南、陜西、甘肅、新疆、寧夏這10 個(gè)?。▍^(qū)、市）吸收的境內(nèi)省外資金為8594.2 億元，到2013 年就快速增加到48 070.9 億元[9]。而到2016 年，安徽實(shí)際到位境內(nèi)省外資金9903.3 億元，四川為9613.6 億元，湖南為4361.8 億元，江西為5905.8 億元[10-13]。從各地第二產(chǎn)業(yè)吸收資金占比來看，2013 年云南流入第二產(chǎn)業(yè)的資金中境內(nèi)省外資金占56%，甘肅為58.27%，安徽則更是高達(dá)63.2%。同年，重慶第二產(chǎn)業(yè)吸引到的境內(nèi)省外資金超過2000 億元，占當(dāng)年吸引境內(nèi)省外資金總數(shù)的39%，制造業(yè)仍然是重慶承接產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移的支柱領(lǐng)域之一[14-17]。近幾年，這種趨勢(shì)仍在繼續(xù)。例如，2016 年上半年，江西在建境內(nèi)省外項(xiàng)目實(shí)際進(jìn)資3051.9 億元，其中6 月份第二產(chǎn)業(yè)億元以上項(xiàng)目實(shí)際進(jìn)資占比為68.2%[18]。2017 年上半年，安徽億元以上在建境內(nèi)省外投資項(xiàng)目為4074 個(gè)，實(shí)際到位資金5017.5 億元，第二產(chǎn)業(yè)到位資金3537 億元，制造業(yè)引資比重持續(xù)上升[19]。

為了推動(dòng)當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)發(fā)展，針對(duì)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移的招商引資活動(dòng)熱度不減。設(shè)立各類“承接產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移示范區(qū)”，組織各種招商活動(dòng)，成立專門的領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu)，派出各類高層次高規(guī)格的代表團(tuán)分赴沿海發(fā)達(dá)地區(qū)吸引各類產(chǎn)業(yè)項(xiàng)目，針對(duì)承接產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移積極開展“載體”“政策”“人力”等方面的相關(guān)配套工作[20]，都成了各地通行的做法。除了北京、上海、廣東、浙江、江蘇等省份，山東、天津、福建等地也開始成為資金的重要輸出地。同時(shí)，為了尋求本省經(jīng)濟(jì)的平衡發(fā)展，在一省范圍內(nèi)的工業(yè)轉(zhuǎn)移現(xiàn)象也陸續(xù)涌現(xiàn)。例如，江蘇近幾年就將鋼鐵產(chǎn)能從原來的蘇南沿江地區(qū)大量轉(zhuǎn)移到沿海的鹽城、連云港等地[21]。由于近年來經(jīng)濟(jì)下行壓力增大，特別是2018 年四季度和2019 年一季度全國(guó)GDP 增速只有6.4%，一些省份的經(jīng)濟(jì)增速相對(duì)于往年大大下降，許多地區(qū)招商引資的壓力大大增加，給招商干部壓任務(wù)、壓擔(dān)子的現(xiàn)象再次抬頭，毫無疑問這些都將大大促進(jìn)工業(yè)生產(chǎn)在全國(guó)的轉(zhuǎn)移和擴(kuò)散。

2 工業(yè)“大遷移”對(duì)重污染天氣的加劇作用分析

眾所周知，形成重污染天氣的基礎(chǔ)物質(zhì)是懸浮在空氣中的顆粒物，如人們?nèi)粘Ｋ岬降腜M2.5?？茖W(xué)實(shí)驗(yàn)表明，導(dǎo)致重污染天氣的物質(zhì)主要有四種：有機(jī)氣溶膠、硫酸鹽、硝酸鹽和黑碳[22]。這四種物質(zhì)主要產(chǎn)生于工業(yè)污染和交通污染[23]。僅從工業(yè)污染源來看，工業(yè)廢氣中的二氧化硫、氮氧化物、煙（粉）塵都會(huì)導(dǎo)致這些物質(zhì)的產(chǎn)生。工業(yè)生產(chǎn)的持續(xù)擴(kuò)張和機(jī)動(dòng)車、船等交通工具的廣泛使用，造成以上四種物質(zhì)的累積；加上人類的工農(nóng)業(yè)生產(chǎn)帶來土壤、水體的污染，進(jìn)而引起微生物的快速繁殖，并漂移到大氣中[1]；當(dāng)超過環(huán)境容量，重污染天氣便不可避免?？梢?，盡管有一定的氣象原因，但從根本上說，重污染天氣的產(chǎn)生主要還是“人為”因素[23]，其中工業(yè)的因素不可忽視。

大氣污染源通常包括工業(yè)源、農(nóng)業(yè)源、生活源和移動(dòng)源[24]。其中，農(nóng)業(yè)源主要是農(nóng)業(yè)生產(chǎn)中的污染，如秸稈焚燒帶來的廢氣排放等。移動(dòng)源主要是機(jī)動(dòng)車、船、飛機(jī)等化石能源燃燒排放的廢氣。生活源主要是居民供暖、餐飲業(yè)造成的廢氣污染。而我國(guó)廢氣的排放主要是工業(yè)源，包括燃煤電廠以及鋼鐵、化工、水泥生產(chǎn)等工業(yè)過程中的廢氣排放。如圖1 所示，從2006 年至2015 年的這十年間，我國(guó)的廢氣排放中工業(yè)源始終占主要地位。即使2011 年以后，工業(yè)源廢氣占比有所下降，但比重仍然居于高位。這使得許多地區(qū)的工業(yè)都是空氣污染物的重要源頭。2014 年11 月，廣為人們稱道的“APEC 藍(lán)”，就是通過北京及周邊省份工業(yè)企業(yè)停產(chǎn)或限產(chǎn)來實(shí)現(xiàn)的[25]。這恰恰說明了工業(yè)污染源在重污染天氣形成中的作用。遍及全國(guó)的“工業(yè)大遷移”使PM2.5等顆粒物的工業(yè)源也遍及全國(guó)大部分地區(qū)。當(dāng)廢氣排放累積到一定程度，并與其他污染來源相疊加，超過了大氣原有的自凈和平衡能力時(shí)，在適宜的氣象因素的作用下，各個(gè)地區(qū)的大氣污染相連成片，大范圍、持續(xù)時(shí)間久的重污染天氣便會(huì)反復(fù)形成。

可見，我國(guó)重污染天氣的形成與工業(yè)污染源是分不開的，工業(yè)“大遷移”這一經(jīng)濟(jì)現(xiàn)象以及與之相伴隨的污染源的轉(zhuǎn)移和擴(kuò)散，勢(shì)必在重污染天氣的形成中起到加劇的作用，其機(jī)理如下：

第一，產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移推動(dòng)形成廢氣排放集聚地。工業(yè)生產(chǎn)集中轉(zhuǎn)移到一定區(qū)域，分工與合作的加強(qiáng)顯然會(huì)提高區(qū)內(nèi)的生產(chǎn)效率，當(dāng)?shù)氐馁Y本投入一般也會(huì)跟進(jìn)累積。在環(huán)境治理相對(duì)較好的區(qū)域，這種集中可以帶來正外部性，即集中在一起的工業(yè)企業(yè)可以共享治污設(shè)備，也可以統(tǒng)一進(jìn)行環(huán)境檢測(cè)，從而實(shí)現(xiàn)環(huán)境治理成本的節(jié)約，工業(yè)生產(chǎn)規(guī)模的擴(kuò)張并不會(huì)導(dǎo)致生態(tài)環(huán)境負(fù)擔(dān)的增加。但我國(guó)目前的現(xiàn)實(shí)情況往往是，許多地區(qū)的環(huán)境監(jiān)管并不到位，環(huán)境規(guī)制嚴(yán)重不足，甚至地方政府之間也存在扭曲的“環(huán)境競(jìng)爭(zhēng)”行為（例如為了招商引資而競(jìng)相犧牲生態(tài)環(huán)境），在工業(yè)“大遷移”的浪潮中，工業(yè)企業(yè)的集中帶來污染源的集中，污染物的排放規(guī)模會(huì)隨著生產(chǎn)規(guī)模的擴(kuò)張和生產(chǎn)效率的提高而大大增加。尤其是重污染產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移到其他區(qū)域以后，一旦形成集聚，“示范效應(yīng)”便會(huì)顯現(xiàn)，這會(huì)使產(chǎn)業(yè)承接地吸引更多的重污染產(chǎn)業(yè)，在產(chǎn)業(yè)集聚得到強(qiáng)化的同時(shí)，污染集聚也更加嚴(yán)重。而且在現(xiàn)階段，實(shí)體經(jīng)濟(jì)下行壓力較大，許多工業(yè)企業(yè)面臨成本和債務(wù)的壓力，在技術(shù)水平難有突破、品牌優(yōu)勢(shì)不明顯的條件下，無視環(huán)境責(zé)任，大量使用污染嚴(yán)重但成本低廉的工藝、設(shè)備、材料的情況也是屢見不鮮，將污染物不經(jīng)過處理直接排放到自然界的情況也不在少數(shù)?？梢姡诠I(yè)“大遷移”過程中，許多污染源隨之轉(zhuǎn)移，越來越多的污染集聚點(diǎn)便會(huì)分布到各個(gè)地區(qū)，工業(yè)廢氣的大規(guī)模排放將難以避免，并通過大氣運(yùn)動(dòng)把污染物擴(kuò)散至更大的范圍，使發(fā)生大氣災(zāi)害的概率大大提高。

第二，工業(yè)園區(qū)在承接產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移的過程中成為加劇重污染天氣的重要源頭。工業(yè)園區(qū)是我國(guó)絕大部分地區(qū)推動(dòng)工業(yè)化、促進(jìn)招商引資的重要載體。由于人口和產(chǎn)業(yè)的集中化與生態(tài)環(huán)境之間往往相關(guān)聯(lián)，工業(yè)“大遷移”產(chǎn)生的各類園區(qū)污染也正日益引起人們的關(guān)注，一些研究也揭示了工業(yè)園區(qū)的環(huán)境問題。例如，張海娟等認(rèn)為“工業(yè)園區(qū)排放的大氣污染源種類多而復(fù)雜、影響范圍廣，已成為許多地區(qū)大氣污染的重要因素”[26]。任景明等的研究也表明，在甘肅、青海、新疆地區(qū)，由于能源消費(fèi)結(jié)構(gòu)依然以煤炭為主，工業(yè)園區(qū)布局引發(fā)的大氣污染風(fēng)險(xiǎn)將會(huì)加劇[27]。從現(xiàn)實(shí)中出現(xiàn)的各種問題來看，一方面，建設(shè)工業(yè)園區(qū)及其配套基礎(chǔ)設(shè)施，需要大量圈地，勢(shì)必對(duì)耕地、森林、水體、草地等生態(tài)資源造成直接的占用或間接的破壞；另一方面，地方政府之間、工業(yè)園區(qū)之間在工業(yè)“大遷移”中競(jìng)爭(zhēng)激烈，爭(zhēng)企業(yè)、爭(zhēng)項(xiàng)目、爭(zhēng)資金的情況比比皆是，往往容易放松環(huán)保要求，甚至盲目引入重污染企業(yè)，對(duì)其環(huán)境責(zé)任缺乏監(jiān)管，尤其是一些級(jí)別相對(duì)較低的工業(yè)園區(qū)，在缺人才、缺技術(shù)、缺資金、缺設(shè)備的情況下，只顧大量引入轉(zhuǎn)移來的企業(yè)，在環(huán)境監(jiān)管上既缺乏主觀上的意愿，又缺乏客觀上的條件。這就使得在工業(yè)“大遷移”中建設(shè)的一個(gè)個(gè)工業(yè)園區(qū)，很有可能成為散布在全國(guó)各地的一個(gè)個(gè)重污染天氣“發(fā)源地”。工業(yè)園區(qū)或是直接產(chǎn)生大量的工業(yè)廢氣，形成大氣污染物；或是由于對(duì)森林、草地等生態(tài)系統(tǒng)的破壞，造成自然界對(duì)大氣污染物吸收凈化能力的下降；或是對(duì)土壤、水源造成破壞，造成環(huán)境中微生物種群繁殖和富集，當(dāng)大量微生物漂移到大氣中吸附在氣溶膠凝結(jié)核表面，并在適宜條件下快速繁殖，使氣溶膠體積迅速增大突破臨界點(diǎn)[1]，最終都會(huì)加劇重污染天氣的形成。

圖1 2006—2015年工業(yè)源廢氣排放占比

第三，產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移加快城市化，導(dǎo)致大面積重污染天氣。城市化意味著人口、要素的集中。從積極的方面看，城市化有助于擴(kuò)大市場(chǎng)、改善基礎(chǔ)設(shè)施、聚集人才和機(jī)構(gòu)，提高經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平并改善人民生活質(zhì)量。從消極的方面看，城市化也會(huì)造成交通擁堵、污染物排放增加等等。鑒于工業(yè)化與城市化之間的密切聯(lián)系，在工業(yè)“大遷移”中，許多欠發(fā)達(dá)地區(qū)在承接產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移中快速推進(jìn)工業(yè)化，進(jìn)而促進(jìn)城市化。由于工業(yè)轉(zhuǎn)移過程中，越來越多的工業(yè)企業(yè)集聚到這些地區(qū)的城市及周邊。城市的規(guī)模不斷膨脹，經(jīng)濟(jì)集聚程度不斷上升，生產(chǎn)、金融、信息、技術(shù)服務(wù)越來越豐富，基礎(chǔ)設(shè)施和建筑物不斷增加。這會(huì)對(duì)交通運(yùn)輸、農(nóng)產(chǎn)品供給、工業(yè)品生產(chǎn)以及生活和生產(chǎn)服務(wù)提出進(jìn)一步需求，從而在原來工業(yè)污染源的基礎(chǔ)上，增加農(nóng)業(yè)源、生活源和移動(dòng)源等其他污染源，間接導(dǎo)致大氣污染源的增加。從現(xiàn)階段的情況來看，城市中心區(qū)域往往集中的是服務(wù)業(yè)，而在工業(yè)“大遷移”中工業(yè)企業(yè)往往更傾向于在城市郊區(qū)和村鎮(zhèn)集聚。這極有可能導(dǎo)致明顯的空間溢出效應(yīng)，即城市經(jīng)濟(jì)活動(dòng)密度和環(huán)境質(zhì)量將與周邊經(jīng)濟(jì)活動(dòng)和環(huán)境治理相互影響[28]。由于這種溢出效應(yīng)，城市與城市之間、區(qū)域與區(qū)域之間的大氣污染產(chǎn)生跨界效應(yīng)，加之各類大氣污染源的疊加作用，最終使重污染天氣在一個(gè)個(gè)城市群中發(fā)生。應(yīng)該說，近幾年許多地區(qū)頻頻發(fā)生的持續(xù)性大面積重污染天氣也有這方面的原因。

第四，與自然作用的疊加增大了重污染天氣問題的嚴(yán)重性。根據(jù)國(guó)際經(jīng)驗(yàn)，產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移一般發(fā)生在經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平存在梯度差異的區(qū)域之間，我國(guó)也是如此。從地勢(shì)上看，我國(guó)自然地理環(huán)境總的特征是“西高東低”，主要水系都發(fā)源于中西部地區(qū)。然而與自然地理梯度相反，我國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展梯度總的情況是“東高西低”。工業(yè)“大遷移”除了一部分發(fā)生在本省范圍內(nèi)，大部分是從東部沿海地區(qū)向中西部地區(qū)轉(zhuǎn)移。由于經(jīng)濟(jì)發(fā)展梯度與自然地理梯度相反，而且經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)環(huán)境監(jiān)管更加嚴(yán)格，欠發(fā)達(dá)地區(qū)環(huán)境監(jiān)管相對(duì)寬松，其結(jié)果往往是工業(yè)生產(chǎn)的轉(zhuǎn)移在方向上是“逆流而上”的。與之相伴隨，污染排放也發(fā)生同方向的轉(zhuǎn)移，在破壞了產(chǎn)業(yè)承接地的生態(tài)環(huán)境之后，大量污染物又會(huì)通過水系輸送損害其他地區(qū)的水體和土壤，如前所述，這會(huì)間接造成重污染天氣的加劇。由于我國(guó)的氣候受印度洋氣流、太平洋氣流以及北方氣流的影響，在它們的作用下，工業(yè)“大遷移”所造成的工業(yè)廢氣的大量排放和大氣污染源的擴(kuò)散，也會(huì)在更大范圍內(nèi)產(chǎn)生影響。顯然，一些發(fā)達(dá)地區(qū)如果僅僅是將工廠遷到外地，并不能從根本上解決困擾人們已久的重污染天氣問題。在自然因素與人為因素相疊加的情況下，重污染天氣問題的嚴(yán)重性陡然增大。

3 治理建議

2018 年5 月，習(xí)近平總書記在全國(guó)生態(tài)環(huán)境保護(hù)大會(huì)上強(qiáng)調(diào)，要打好污染防治攻堅(jiān)戰(zhàn)。工業(yè)的“大遷移”是我國(guó)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的需要，也是難以避免的經(jīng)濟(jì)發(fā)展趨勢(shì)，但對(duì)其加劇重污染天氣這一負(fù)面效應(yīng)應(yīng)給予足夠的重視。除了已有的環(huán)保督察機(jī)制、聯(lián)席會(huì)議制度等措施外，至少還應(yīng)著手從以下幾個(gè)方面加強(qiáng)治理：

第一，完善跨區(qū)域協(xié)同治理，構(gòu)建產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制。針對(duì)工業(yè)“大遷移”中的大氣污染，需要更進(jìn)一步的跨省跨區(qū)域聯(lián)防聯(lián)動(dòng)治理機(jī)制予以應(yīng)對(duì)，除了要強(qiáng)化地方政府的環(huán)?？?jī)效考核，還要構(gòu)建并完善協(xié)同治理工作機(jī)制，定期針對(duì)重點(diǎn)問題、重點(diǎn)產(chǎn)業(yè)、重點(diǎn)園區(qū)進(jìn)行協(xié)商，交流工作進(jìn)展，研究解決問題，以便在執(zhí)法過程中就相關(guān)問題達(dá)成共識(shí)，實(shí)現(xiàn)信息共享、共同監(jiān)管、聯(lián)合應(yīng)急。甚至共同派出監(jiān)管力量，成立聯(lián)合監(jiān)測(cè)預(yù)警和協(xié)調(diào)督辦組，預(yù)防和處置跨界污染，不斷降低跨區(qū)域大氣污染發(fā)生的概率。大氣污染及污染治理收益的“外溢性”使各地區(qū)在大氣點(diǎn)源治理協(xié)作中存在減排責(zé)任和治理收益不匹配的現(xiàn)象，因此需要平衡不同主體間的利益得失[29]。為了平衡區(qū)域之間在協(xié)同治理中的責(zé)任和利益，需要針對(duì)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移構(gòu)建相應(yīng)的生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制。目前，我國(guó)已經(jīng)在探索和構(gòu)建生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制。比如，由財(cái)政部和生態(tài)環(huán)境部牽頭，在一些流域通過安排財(cái)政資金的方式，進(jìn)行跨省生態(tài)補(bǔ)償。這一機(jī)制可以依托《全國(guó)主體功能區(qū)規(guī)劃》進(jìn)一步推廣到重污染天氣治理領(lǐng)域，特別是針對(duì)限制開發(fā)區(qū)域和禁止開發(fā)區(qū)域在產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移中所受的限制予以補(bǔ)償。從補(bǔ)償?shù)膶蛹?jí)來看，既需要從中央到地方的縱向機(jī)制，也需要地方之間的橫向機(jī)制。從補(bǔ)償?shù)姆绞絹砜矗素?cái)政資金，還可以通過稅收、環(huán)境許可交易等手段進(jìn)行利益補(bǔ)償。

第二，大力推進(jìn)大氣環(huán)境修復(fù)。工業(yè)“大遷移”對(duì)大氣環(huán)境的破壞觸目驚心，但是通過人為的干預(yù)，結(jié)合各種生物修復(fù)、物理修復(fù)、化學(xué)修復(fù)以及其他技術(shù)措施，使其生態(tài)功能得到恢復(fù)，也不失為一種有效的補(bǔ)救辦法。我國(guó)目前已經(jīng)在一些地方推進(jìn)了相關(guān)項(xiàng)目，但是工業(yè)“大遷移”幾乎跨越國(guó)家大部分區(qū)域，規(guī)模也十分龐大，加上大氣污染的強(qiáng)跨界性，因此僅靠零星少量修補(bǔ)難收實(shí)效。故而，大力推進(jìn)大氣環(huán)境的修復(fù)成為必要。這關(guān)鍵是要明確修復(fù)的主體和確保充足的資源投入。就修復(fù)的主體而言，應(yīng)秉持“誰(shuí)污染，誰(shuí)修復(fù)”的原則，明確責(zé)任主體；排放污染物的工業(yè)企業(yè)理應(yīng)承擔(dān)修復(fù)的主要責(zé)任，但政府也應(yīng)負(fù)有監(jiān)督執(zhí)行的責(zé)任，并承擔(dān)補(bǔ)充的修復(fù)責(zé)任，即企業(yè)在力有不逮的情況下政府補(bǔ)位；同時(shí)鼓勵(lì)其他社會(huì)資源介入，政府統(tǒng)籌安排，以形成大氣生態(tài)修復(fù)的合力。就修復(fù)的資源投入而言，工業(yè)企業(yè)和政府主要是投入資金和其他相關(guān)資源，支持專業(yè)化的機(jī)構(gòu)進(jìn)行修復(fù)；要加大人力、物力、財(cái)力的投入，加強(qiáng)大氣生態(tài)修復(fù)的專業(yè)化隊(duì)伍建設(shè)和修復(fù)技術(shù)、設(shè)備的改進(jìn)，重點(diǎn)研究工業(yè)轉(zhuǎn)移所造成的大面積大氣污染的重點(diǎn)區(qū)域和突出問題，力爭(zhēng)實(shí)現(xiàn)突破。

第三，加強(qiáng)欠發(fā)達(dá)地區(qū)和農(nóng)村、城市郊區(qū)的環(huán)?；A(chǔ)設(shè)施建設(shè)，改進(jìn)工業(yè)園區(qū)的環(huán)境管理模式?；钚蕴课街?、氣體吸收（回收）塔、粉塵收塵（除塵）器以及預(yù)警監(jiān)測(cè)裝置等，都是治理各類大氣污染源的基礎(chǔ)條件。但是就環(huán)?；A(chǔ)設(shè)施的建設(shè)、使用和維護(hù)保養(yǎng)情況而言，發(fā)達(dá)地區(qū)要強(qiáng)于欠發(fā)達(dá)地區(qū)，城市要強(qiáng)于農(nóng)村和郊區(qū)。從工業(yè)轉(zhuǎn)移的方向和大氣污染的跨界性來看，當(dāng)務(wù)之急是要從薄弱環(huán)節(jié)入手，傾斜欠發(fā)達(dá)地區(qū)和農(nóng)村、城市郊區(qū)的環(huán)保基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的投入，加強(qiáng)資金使用的監(jiān)督和設(shè)施運(yùn)營(yíng)維護(hù)情況的監(jiān)督，以實(shí)現(xiàn)大氣污染治理資源在空間上的合理配置。此外，不僅要完善一般性環(huán)保設(shè)施，還要重視關(guān)乎居民健康的風(fēng)道、水環(huán)境、綠化等生態(tài)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。如果說環(huán)?；A(chǔ)設(shè)施建設(shè)的加強(qiáng)是補(bǔ)齊大氣污染治理在硬件上的短板，那么改進(jìn)工業(yè)園區(qū)的環(huán)境管理模式則是補(bǔ)齊大氣污染治理在軟件上的短板。首先要堅(jiān)決打破地方“保護(hù)主義”，杜絕為吸引企業(yè)入駐而放松環(huán)保要求的現(xiàn)象，對(duì)遷移進(jìn)來的企業(yè)和產(chǎn)業(yè)項(xiàng)目要嚴(yán)把環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)關(guān)，加強(qiáng)對(duì)園區(qū)管委會(huì)和上級(jí)主管部門的環(huán)境績(jī)效評(píng)估與考核，建立專業(yè)化的環(huán)境執(zhí)法監(jiān)察隊(duì)伍，對(duì)園區(qū)及園內(nèi)企業(yè)環(huán)保設(shè)施的建設(shè)和使用情況以及環(huán)保制度的執(zhí)行情況進(jìn)行嚴(yán)格的監(jiān)察。在此基礎(chǔ)上持續(xù)改進(jìn)工業(yè)園區(qū)環(huán)境管理模式。一個(gè)可行的思路是，不再單純以企業(yè)污染物達(dá)標(biāo)排放和污染物總量控制為目標(biāo)，而是以行政、經(jīng)濟(jì)、技術(shù)、法規(guī)等多種管理方式的運(yùn)用為基礎(chǔ)，構(gòu)建工業(yè)園區(qū)環(huán)境管理綜合體系，將工業(yè)生態(tài)化發(fā)展原則納入園區(qū)開發(fā)建設(shè)的決策主流，落實(shí)各項(xiàng)工業(yè)生態(tài)化政策，實(shí)現(xiàn)由末端管控轉(zhuǎn)向全過程、全方位監(jiān)控[30]。

第四，以“降成本”為抓手改善工業(yè)企業(yè)生存狀況，并引導(dǎo)公眾有序參與大氣污染治理。大氣污染治理勢(shì)必增加企業(yè)的成本，特別是在當(dāng)下要素成本上升的條件下，應(yīng)充分關(guān)注工業(yè)企業(yè)的生存狀況，不能把負(fù)擔(dān)簡(jiǎn)單地“甩”給企業(yè)，更不能武斷地將企業(yè)“一關(guān)了之”或“一遷了之”。政府需要充分考慮重污染天氣治理成本的分?jǐn)偤拖?，以“污染者付費(fèi)”為大原則，同時(shí)兼顧工業(yè)企業(yè)的實(shí)際情況。近年來國(guó)家不斷加大“降稅減費(fèi)”的力度，為工業(yè)企業(yè)降成本提供一定的助力，而對(duì)于工業(yè)企業(yè)自身而言，物流成本、融資成本、制度性成本完全有下降的空間，通過壓縮各類成本，增強(qiáng)企業(yè)活力，提高它們承擔(dān)環(huán)境責(zé)任、參與治理重污染天氣的能力。此外，公眾的環(huán)境需求是大氣污染治理的重要?jiǎng)恿?，但是不?shí)信息的傳播、焦慮情緒的存在，往往使工業(yè)“大遷移”的環(huán)境問題被過度渲染。因此，政府要正視公眾的實(shí)際訴求，既要引導(dǎo)公眾提高生態(tài)工業(yè)的意識(shí)，也要引導(dǎo)公眾正確認(rèn)識(shí)“工業(yè)大遷移”在經(jīng)濟(jì)和生態(tài)兩方面的作用。要給公眾合理的訴求反映渠道，有效發(fā)揮其監(jiān)督作用，并以法律為基礎(chǔ)，切實(shí)保障公眾的知情權(quán)、表達(dá)權(quán)，創(chuàng)造引導(dǎo)公眾積極參與的制度規(guī)范。在正確的引導(dǎo)和健全的制度規(guī)范下，既要保障公眾的參與權(quán)，也要明確公眾有序參與的責(zé)任，最終形成政府、企業(yè)、公眾共同合理參與的多元主體，形成治理重污染天氣的合力。