對(duì)加快推進(jìn)我國(guó)礦山生態(tài)修復(fù)的思考

張 宇，王圣殿，王 依 ＊，江 河

（1.北京綠礦聯(lián)合工程技術(shù)研究院，北京 100176；2.生態(tài)環(huán)境部環(huán)境發(fā)展中心，北京 100029；3.生態(tài)環(huán)境部環(huán)境規(guī)劃院,北京 100012;4.北京師范大學(xué)經(jīng)濟(jì)與工商管理學(xué)院環(huán)境經(jīng)濟(jì)研究中心,北京 100875）

引言

黨的十九大將堅(jiān)持人與自然和諧共生納入新時(shí)代堅(jiān)持和發(fā)展中國(guó)特色社會(huì)主義的基本方略，礦山地質(zhì)環(huán)境作為生態(tài)環(huán)境的重要組成部分，近年來(lái)受到各級(jí)政府的高度重視和社會(huì)各界的廣泛關(guān)注，綠色礦山建設(shè)作為礦業(yè)領(lǐng)域踐行“綠水青山就是金山銀山”的生動(dòng)體現(xiàn)，已上升為國(guó)家行動(dòng)。加快礦山地質(zhì)環(huán)境恢復(fù)整治、提高國(guó)土開(kāi)發(fā)利用質(zhì)量和效益，已經(jīng)成為統(tǒng)籌推進(jìn)現(xiàn)代化建設(shè)、生態(tài)文明建設(shè)、鄉(xiāng)村振興的重要抓手。

2019 年4 月，《重點(diǎn)生態(tài)保護(hù)修復(fù)治理資金管理辦法》（財(cái)建〔2019〕29 號(hào)）（以下簡(jiǎn)稱(chēng)《管理辦法》）明確提出，支持開(kāi)展歷史遺留廢棄工礦土地整治。通過(guò)強(qiáng)化中央財(cái)政扶持的作用，堅(jiān)持“誰(shuí)破壞、誰(shuí)治理，誰(shuí)投資、誰(shuí)受益”的原則，鼓勵(lì)社會(huì)資本參與，創(chuàng)新治理模式，在提升全民生態(tài)環(huán)境保護(hù)意識(shí)的同時(shí)，加強(qiáng)法制建設(shè)和部門(mén)監(jiān)管，筑牢生態(tài)屏障，發(fā)展環(huán)保產(chǎn)業(yè)，加大礦山生態(tài)修復(fù)工程的投資力度，增強(qiáng)礦山生態(tài)修復(fù)的綜合效果、系統(tǒng)效果、持續(xù)效果，將我國(guó)礦山生態(tài)修復(fù)提升到一個(gè)新的發(fā)展階段，實(shí)現(xiàn)礦業(yè)綠色發(fā)展，助力建設(shè)美麗中國(guó)?！笆奈濉逼陂g，將按照“分類(lèi)推進(jìn)、精準(zhǔn)施策、協(xié)同治理、社會(huì)共治”的原則，持續(xù)用力推進(jìn)生態(tài)環(huán)境保護(hù)工作，力爭(zhēng)實(shí)現(xiàn)生態(tài)環(huán)境有效好轉(zhuǎn)，生態(tài)環(huán)境質(zhì)量繼續(xù)改善，加快推進(jìn)我國(guó)礦山生態(tài)修復(fù)，讓群眾有更多、更直接、更實(shí)在的獲得感、幸福感、安全感。

基于此，本文通過(guò)深入辨析我國(guó)礦山生態(tài)修復(fù)的內(nèi)涵特征，重點(diǎn)分析礦山生態(tài)修復(fù)的問(wèn)題特征，深入探討礦山修復(fù)的基本原則，并圍繞礦業(yè)綠色發(fā)展提出政策建議，以期為礦山生態(tài)環(huán)境修復(fù)建言獻(xiàn)策。

1 我國(guó)礦山生態(tài)修復(fù)的內(nèi)涵特征

礦產(chǎn)資源是非常重要的不可再生自然資源，既是人類(lèi)社會(huì)賴(lài)以生存和發(fā)展不可或缺的物質(zhì)基礎(chǔ)，也是經(jīng)濟(jì)社會(huì)可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略實(shí)施的資源保障。我國(guó)是礦產(chǎn)品生產(chǎn)和消費(fèi)大國(guó)，煤炭、鋼鐵、有色金屬、水泥等產(chǎn)量和消費(fèi)量均居世界第一。在促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的同時(shí)，礦產(chǎn)資源的開(kāi)發(fā)利用也造成了嚴(yán)重的生態(tài)破壞和環(huán)境污染，粗放的開(kāi)發(fā)方式，成為制約我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展的重要因素。生態(tài)環(huán)境質(zhì)量已經(jīng)成為衡量社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的重要標(biāo)志，生態(tài)修復(fù)是恢復(fù)和改善生態(tài)環(huán)境質(zhì)量的重要方面。

礦山生態(tài)環(huán)境破壞包括開(kāi)挖、壓占、坍塌、水土流失、尾礦庫(kù)污染等，其生態(tài)系統(tǒng)結(jié)構(gòu)和功能發(fā)生了很大轉(zhuǎn)變，是一種典型的退化生態(tài)系統(tǒng)。生態(tài)修復(fù)，修復(fù)的對(duì)象是生態(tài)系統(tǒng)，而不僅是簡(jiǎn)單的植被恢復(fù)。要從傳統(tǒng)簡(jiǎn)單的復(fù)綠過(guò)渡到生態(tài)功能修復(fù)，一定是對(duì)已經(jīng)破壞或者退化生態(tài)系統(tǒng)功能進(jìn)行整體提升[1]，是重新建立一個(gè)具有完整功能的生態(tài)系統(tǒng)，是生態(tài)系統(tǒng)的結(jié)構(gòu)、過(guò)程以及生物多樣性的恢復(fù)。因此，生態(tài)修復(fù)要先了解生態(tài)系統(tǒng)的結(jié)構(gòu)與功能等基本屬性，才能明確生態(tài)修復(fù)的目標(biāo)，進(jìn)而制定有針對(duì)性的技術(shù)解決方案，采取有效的措施。進(jìn)一步地，礦山生態(tài)修復(fù)指的是礦山領(lǐng)域的生態(tài)修復(fù)。礦山生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)所產(chǎn)生的污染和環(huán)境破壞，不只局限在行政許可的采礦范圍，還涉及采礦區(qū)周邊的生態(tài)環(huán)境，而且礦石的開(kāi)采和洗選等生產(chǎn)過(guò)程集合了眾多土壤、大氣、水環(huán)境的污染源，一旦發(fā)生污染，其影響廣泛而深遠(yuǎn)，治理和修復(fù)的工程量和投資也較大。因此，礦山生態(tài)修復(fù)需要貫穿礦山設(shè)計(jì)—開(kāi)采—洗選—冶煉—閉礦—治理的生命周期全過(guò)程，做到源頭提前防治，過(guò)程嚴(yán)格監(jiān)控，終端及時(shí)治理。

另外，目前國(guó)家沒(méi)有單獨(dú)的礦業(yè)用地分類(lèi)，《中華人民共和國(guó)土地管理法》和《中華人民共和國(guó)礦產(chǎn)資源法》中存在的礦業(yè)用地分類(lèi)不明確、審批層級(jí)不清等問(wèn)題，使得礦山生態(tài)修復(fù)過(guò)程中各相關(guān)方在空間的內(nèi)外融合修復(fù)上存在分歧和交叉點(diǎn)，因此礦山生態(tài)修復(fù)需要從法律法規(guī)、標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范、空間結(jié)構(gòu)、技術(shù)路線以及責(zé)權(quán)利關(guān)系上做好充分的論證和定位。隨著礦地和諧以及鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的逐步推進(jìn)，礦山的修復(fù)必然要考慮與其周邊城市社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的結(jié)合，實(shí)現(xiàn)與自然生態(tài)系統(tǒng)互相匹配、互相關(guān)聯(lián)的經(jīng)濟(jì)、社會(huì)系統(tǒng)的修復(fù)。因此，礦山生態(tài)恢復(fù)不能僅僅停留在簡(jiǎn)單的生態(tài)環(huán)境的恢復(fù)，而要考慮到在生態(tài)系統(tǒng)功能保障的情況下，能夠?yàn)榫幼〉氐木用裉峁┖畏N生態(tài)服務(wù)，如供給功能、原材料功能、凈化水質(zhì)功能、文化傳承功能、美學(xué)功能和公眾感受等[1]，要積極探索“礦山生態(tài)修復(fù)+”的模式，做到生態(tài)產(chǎn)業(yè)化和產(chǎn)業(yè)生態(tài)化。

2 我國(guó)礦山生態(tài)修復(fù)的現(xiàn)狀與主要問(wèn)題

我國(guó)礦山環(huán)境保護(hù)工作起步晚、基礎(chǔ)薄弱，責(zé)任主體不清晰，歷史遺留問(wèn)題多，治理難度大，存在大量的安全隱患。目前我國(guó)約有6.6 萬(wàn)座礦山，2015 年至今已關(guān)閉了近5 萬(wàn)座，關(guān)閉的多以小型砂石非金屬礦山為主。據(jù)2017年全國(guó)礦產(chǎn)資源開(kāi)發(fā)環(huán)境遙感監(jiān)測(cè)數(shù)據(jù)顯示，全國(guó)礦產(chǎn)資源開(kāi)發(fā)占用土地面積約362 萬(wàn)hm2；其中，歷史遺留及責(zé)任人滅失的礦山230 萬(wàn)hm2，在建/生產(chǎn)的礦山132 萬(wàn)hm2[2]。開(kāi)發(fā)導(dǎo)致的環(huán)境問(wèn)題主要包括崩塌、滑坡、泥石流、含水層破壞、塌陷、地表破壞等。截至2016 年，全國(guó)共圈定礦山地質(zhì)災(zāi)害6617 處，其中采礦塌陷3907 處、滑坡1314 處、崩塌987 處、泥石流409 處①該數(shù)據(jù)內(nèi)容來(lái)源于《2018 中國(guó)礦產(chǎn)資源節(jié)約與綜合利用報(bào)告》。。按照不同礦種和破壞程度分類(lèi)：煤炭礦山中，嚴(yán)重的占19.54%，較嚴(yán)重的占48.53%，輕微的占31.93%；有色金屬礦山中，嚴(yán)重的占21.66%，較嚴(yán)重的占43.42%，輕微的占34.92%；建材和一般的非金屬礦山占20.85%[2]。尾礦和廢石的大量堆存，也導(dǎo)致了一系列環(huán)境問(wèn)題，如占地、揚(yáng)塵、地下水滲漏污染等。根據(jù)《2018 中國(guó)礦產(chǎn)資源節(jié)約與綜合利用報(bào)告》中數(shù)據(jù)顯示，我國(guó)堆存接近600 億t 的尾礦和廢石中，廢石堆存量438 億t，75%為煤炭、鐵礦和銅礦開(kāi)采所產(chǎn)生的矸石和廢石；尾礦堆存量146 億t，83%為鐵礦、銅礦和金礦經(jīng)選別后所排出的尾礦。

近十年，國(guó)家大力推進(jìn)礦山生態(tài)修復(fù)、綠色礦山和礦山公園建設(shè)。礦山生態(tài)修復(fù)方面，如圖1 所示，2017 年全國(guó)新增礦山修復(fù)治理面積約4.43 萬(wàn)hm2，其中在建生產(chǎn)礦山修復(fù)治理面積約2.82 萬(wàn)hm2，占63.7%，廢棄礦山治理面積約1.61 萬(wàn)hm2?？偣仓卫淼V山6268 個(gè)，主要集中在內(nèi)蒙古、寧夏、安徽、新疆、陜西、山西、江蘇、青海等省份[2]。綠色礦山建設(shè)方面，如圖2 所示，自2011 年3 月原國(guó)土資源部發(fā)布首批37 家國(guó)家級(jí)綠色礦山建設(shè)試點(diǎn)單位后，分別于2012 年3 月、2013 年2 月、2014 年3 月公布了第二批183家、第三批239 家和第四批202 家的試點(diǎn)名單，四批名單共確定了661 家國(guó)家級(jí)綠色礦山建設(shè)試點(diǎn)①該數(shù)據(jù)內(nèi)容來(lái)源于《2018 中國(guó)礦產(chǎn)資源節(jié)約與綜合利用報(bào)告》。。礦山公園建設(shè)方面，自2007 年國(guó)家啟動(dòng)礦山公園建設(shè)并批準(zhǔn)了首批28 家國(guó)家級(jí)礦山公園建設(shè)資格后，分別于2010、2013、2017 年公布第二至四批建設(shè)名單，至此國(guó)家級(jí)礦山公園達(dá)88 家[2]。

從中央到地方，支持礦山生態(tài)修復(fù)的力度不斷加大。據(jù)統(tǒng)計(jì)，截至2017 年底，全國(guó)用于礦山地質(zhì)環(huán)境治理資金超千億，其中中央財(cái)政安排資金超過(guò)300 億元，地方財(cái)政和企業(yè)自籌資金近700 億元（圖3）；全國(guó)累計(jì)完成治理恢復(fù)土地面積約92 萬(wàn)hm2，治理率約為28.75%[2]，礦山治理恢復(fù)工作取得一定成效。

但由于種種原因，我國(guó)礦山環(huán)境的總體狀況仍然處于局部改善、整體惡化的發(fā)展態(tài)勢(shì)，形勢(shì)不容樂(lè)觀，存在如下主要問(wèn)題：

（1）主體責(zé)任不清晰，歷史遺留拖欠多。計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下，沒(méi)有建立起礦山環(huán)境保護(hù)修復(fù)制度，礦山企業(yè)也沒(méi)有在成本上提留足額的治理資金，使得礦山尤其是老礦山遺留下沉重的資金包袱，在產(chǎn)權(quán)主體滅失、注銷(xiāo)、轉(zhuǎn)讓、變更、延續(xù)時(shí)未明確相對(duì)應(yīng)的責(zé)任義務(wù)與承擔(dān)。

在治理責(zé)任主體上存在相互推脫的情況，導(dǎo)致欠賬較多。一直以來(lái)，與礦山地質(zhì)環(huán)境保護(hù)和質(zhì)量有關(guān)的生態(tài)修復(fù)工作未納入礦山企業(yè)職責(zé)范圍。礦區(qū)周邊影響范圍內(nèi)的生態(tài)恢復(fù)治理職責(zé)尚未明確[3]，礦區(qū)整體范圍內(nèi)的生態(tài)系統(tǒng)難以在環(huán)境自凈和自然演替的作用下恢復(fù)平衡。

（2）法規(guī)標(biāo)準(zhǔn)不健全，監(jiān)管審批待完善。一直以來(lái)，針對(duì)礦山區(qū)域生態(tài)環(huán)境保護(hù)沒(méi)有形成一個(gè)系統(tǒng)的、獨(dú)立的、有針對(duì)性的法治體系，而只是散見(jiàn)于其他專(zhuān)項(xiàng)法規(guī)中。加之行業(yè)技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)不健全，執(zhí)行邊界模糊，使得很多采礦企業(yè)鉆法律法規(guī)的空子，肆意開(kāi)采資源，破壞環(huán)境。同時(shí)，礦山地質(zhì)環(huán)境保護(hù)與治理工作牽涉多個(gè)部門(mén)，很多地區(qū)沒(méi)有形成統(tǒng)一的監(jiān)管體系，沒(méi)有真正落實(shí)礦山地質(zhì)相關(guān)工作的主體責(zé)任，導(dǎo)致很多被開(kāi)采的礦山地區(qū)出現(xiàn)了“資源收益拿走、環(huán)境問(wèn)題留下”的現(xiàn)象，缺乏有效的制度監(jiān)管和社會(huì)公眾的監(jiān)督。

圖1 2003—2017年全國(guó)礦山恢復(fù)治理面積（新增量）

圖2 第一、二、三、四批國(guó)家級(jí)綠色礦山試點(diǎn)單位所在省份及數(shù)量①本文數(shù)據(jù)顯示內(nèi)容來(lái)源于《中國(guó)礦業(yè)綠色發(fā)展財(cái)稅政策研究報(bào)告》。

圖3 截至2017年底全國(guó)礦山占用面積及礦山修復(fù)投入資金情況

（3）責(zé)任意識(shí)較薄弱，修復(fù)資金無(wú)保障。礦產(chǎn)資源開(kāi)發(fā)者的環(huán)境保護(hù)責(zé)任意識(shí)不強(qiáng)，只顧眼前的短期收益，甚至出現(xiàn)采礦權(quán)人跑路、知法犯法的現(xiàn)象。政府主管部門(mén)監(jiān)管不力，對(duì)造成環(huán)境問(wèn)題的相關(guān)方懲處不嚴(yán)，執(zhí)法不堅(jiān)決。礦區(qū)周邊居民環(huán)保意識(shí)不強(qiáng)，注重蠅頭小利，忽視生活環(huán)境的惡化，社會(huì)公眾監(jiān)督失效。資金投入不足存在多方面原因：有的是由于歷史原因，有的是由于地方政府沒(méi)有嚴(yán)格履行礦山生態(tài)環(huán)境保護(hù)和治理方面的職責(zé)，有的是由于企業(yè)在治理方面所投入的資金很少，無(wú)法保障礦山生態(tài)修復(fù)的資金需求[3]。

（4）余量資源未盤(pán)活，政策創(chuàng)新需突破。我國(guó)礦山長(zhǎng)期以來(lái)粗放開(kāi)采，開(kāi)發(fā)利用技術(shù)和標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范相對(duì)較為落后，資源開(kāi)發(fā)利用率不高，開(kāi)采的礦產(chǎn)資源剩余價(jià)值利用程度不高。在后期治理修復(fù)階段，廢棄關(guān)閉礦山仍還有部分余量資源。從技術(shù)和經(jīng)濟(jì)可行的角度看，需要通過(guò)平整、放坡、復(fù)墾等技術(shù)手段，達(dá)到生態(tài)功能的修復(fù)，但由于采礦權(quán)屬滅失后礦產(chǎn)資源收歸國(guó)有，在治理修復(fù)、利用余量資源上沒(méi)有明確的法律法規(guī)和政策支持，容易出現(xiàn)拖延放緩治理修復(fù)，“舊賬未還、又添新賬”等現(xiàn)象。

（5）治理目標(biāo)過(guò)于單一，生態(tài)功能未能修復(fù)。我國(guó)的礦山生態(tài)環(huán)境修復(fù)多以單點(diǎn)治理、簡(jiǎn)單復(fù)綠為主，缺乏統(tǒng)一的規(guī)劃治理體系。雖然現(xiàn)有生態(tài)修復(fù)技術(shù)已較成熟，但生態(tài)功能和結(jié)構(gòu)的修復(fù)尚未得到重視，未能與經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展系統(tǒng)相結(jié)合。在礦山開(kāi)發(fā)前期，也未對(duì)礦山生態(tài)環(huán)境恢復(fù)治理綜合論證，更不能完全做到在全生命周期監(jiān)管運(yùn)營(yíng)、嚴(yán)格執(zhí)行規(guī)劃，使礦山資源開(kāi)發(fā)與生態(tài)環(huán)境保護(hù)協(xié)調(diào)發(fā)展。

（6）礦業(yè)用地受局限，退出機(jī)制不完善。采礦用地行政許可的開(kāi)采周期與土地出讓時(shí)限不能有序銜接，導(dǎo)致礦山閉坑后土地閑置。根據(jù)有關(guān)規(guī)定，采礦用地出讓的最高期限是50 年，但采礦用地的利用方式和使用期限是由礦產(chǎn)資源自身的特點(diǎn)決定的。對(duì)于適合露天開(kāi)采的礦產(chǎn)資源，其采礦用地的使用周期可能僅有4～6 年，有的甚至更短；對(duì)于需要進(jìn)行地下開(kāi)采的采礦用地，由于地下礦產(chǎn)資源的分布條件，使用期限可能遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過(guò)50 年。而露天開(kāi)采的礦山經(jīng)過(guò)短短幾年的生產(chǎn)周期，往往就成為閑置用地。由于礦業(yè)用地退出機(jī)制不健全，礦業(yè)企業(yè)對(duì)礦山完成復(fù)墾后，難以將土地置換或退還給政府，導(dǎo)致地方政府無(wú)法進(jìn)一步活化利用[4]。更進(jìn)一步地，目前尚未形成完善的采礦用地土地用途轉(zhuǎn)化的政策支撐體系，導(dǎo)致礦山修復(fù)與活化利用難以有效推進(jìn)。

（7）財(cái)稅扶持力度不夠，長(zhǎng)效機(jī)制尚未建成。當(dāng)前我國(guó)礦山生態(tài)環(huán)境修復(fù)主要依賴(lài)中央專(zhuān)項(xiàng)資金的支持，但專(zhuān)項(xiàng)資金來(lái)源單一、資助范圍有限，資金總量小，地方配套困難。截至2017 年，中央礦山環(huán)境治理的專(zhuān)項(xiàng)資金來(lái)源主要是礦產(chǎn)資源補(bǔ)償費(fèi)和礦權(quán)使用費(fèi)與價(jià)款，但是中央下達(dá)的專(zhuān)項(xiàng)資金估計(jì)只占三項(xiàng)費(fèi)用收入的10%～20%，占礦山歷史所創(chuàng)利稅的1%，可見(jiàn)總體投資量不大[1]。相對(duì)于老舊礦山環(huán)境治理和生態(tài)修復(fù)實(shí)際資金需求，中央投入的資金遠(yuǎn)遠(yuǎn)無(wú)法滿足需要。此外礦山環(huán)境治理與生態(tài)恢復(fù)中央專(zhuān)項(xiàng)資金要求地方政府和企業(yè)配套，但由于一些地方政府和企業(yè)財(cái)力有限，實(shí)際到位配套率不高。此外，我國(guó)礦山環(huán)境治理和生態(tài)恢復(fù)資金籌措的良性運(yùn)行機(jī)制仍然欠缺。涉及礦產(chǎn)資源收費(fèi)部門(mén)多，但部門(mén)間協(xié)調(diào)難度大，部門(mén)經(jīng)費(fèi)整合效果不佳，收取的費(fèi)用使用方向難以明確，地方政府投資積極性整體不高。加之企業(yè)針對(duì)礦山的生態(tài)環(huán)境保護(hù)投資和治理意識(shí)淡薄、財(cái)政撥付專(zhuān)項(xiàng)資金的監(jiān)督管理和績(jī)效評(píng)價(jià)體系尚未健全，礦山生態(tài)修復(fù)長(zhǎng)效機(jī)制亟待完善。

3 礦山生態(tài)修復(fù)應(yīng)遵循的原則

據(jù)此，在礦山生態(tài)環(huán)境修復(fù)中，應(yīng)注重以下五項(xiàng)原則：

（1）堅(jiān)持尊重自然、順應(yīng)自然、保護(hù)自然。始終以人與自然和諧相處為目標(biāo)，堅(jiān)持走可持續(xù)發(fā)展之路，構(gòu)筑尊崇自然、綠色發(fā)展的生態(tài)體系。

（2）堅(jiān)持節(jié)約優(yōu)先、保護(hù)優(yōu)先、自然恢復(fù)。在從礦山開(kāi)發(fā)利用到礦區(qū)環(huán)境治理修復(fù)全生命周期，堅(jiān)持節(jié)約優(yōu)先、保護(hù)優(yōu)先、自然恢復(fù)為主的方針，形成資源節(jié)約和環(huán)境友好的空間格局、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、生產(chǎn)方式、生活方式，注重生態(tài)系統(tǒng)功能修復(fù)。

（3）堅(jiān)持源頭嚴(yán)防、過(guò)程嚴(yán)管、后果嚴(yán)懲。構(gòu)建政府為主導(dǎo)、企業(yè)為主體、社會(huì)組織和公眾共同參與的環(huán)境治理體系，在源頭上防止損害生態(tài)環(huán)境的行為，在發(fā)展和開(kāi)發(fā)過(guò)程中，建立一套制度約束地方政府和企業(yè)行為，對(duì)環(huán)境資源造成損害和破壞的行為追究責(zé)任。

（4）堅(jiān)持科技引領(lǐng)、系統(tǒng)修復(fù)、綜合治理。尊重科學(xué)規(guī)律，尊重生態(tài)系統(tǒng)的整體性、系統(tǒng)性及其內(nèi)在規(guī)律，依托成熟先進(jìn)的技術(shù)有序開(kāi)展修復(fù)。秉持“山水林田湖草”生命共同體的理念，統(tǒng)籌考慮生態(tài)系統(tǒng)各要素，系統(tǒng)修復(fù)、綜合治理。在增強(qiáng)生態(tài)系統(tǒng)循環(huán)能力、維護(hù)生態(tài)平衡的同時(shí)，提升礦區(qū)生態(tài)結(jié)構(gòu)優(yōu)化與功能。

（5）堅(jiān)持產(chǎn)業(yè)協(xié)同、突出重點(diǎn)、主動(dòng)作為。在重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)、生態(tài)脆弱區(qū)、重點(diǎn)流域、長(zhǎng)江經(jīng)濟(jì)帶等區(qū)域，重點(diǎn)開(kāi)展露天礦山的生態(tài)修復(fù)，探索產(chǎn)業(yè)發(fā)展與環(huán)境修復(fù)協(xié)同開(kāi)展的做法，創(chuàng)新治理模式，實(shí)現(xiàn)資源開(kāi)發(fā)與環(huán)境保護(hù)協(xié)調(diào)發(fā)展。

4 推進(jìn)我國(guó)礦山生態(tài)修復(fù)的措施建議

綜上，基于前述原則、針對(duì)現(xiàn)存問(wèn)題提出以下五點(diǎn)建議：

（1）強(qiáng)化法規(guī)標(biāo)準(zhǔn)引導(dǎo)，建立健全法律法規(guī)和標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范。出臺(tái)《礦山地質(zhì)環(huán)境保護(hù)條例》，建立礦產(chǎn)開(kāi)發(fā)資源環(huán)境收益與代價(jià)核算制度，建立礦區(qū)自然資源資產(chǎn)負(fù)債表審計(jì)制度，完善礦山地質(zhì)環(huán)境治理恢復(fù)保證金制度，建立損害責(zé)任追究制度，建立不可恢復(fù)治理礦山資源環(huán)境損害補(bǔ)償制度等。加快制定礦山生態(tài)修復(fù)實(shí)施和驗(yàn)收技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)，分類(lèi)定級(jí)，按照各地區(qū)不同氣候、不同采礦方式、不同破壞程度等，將礦山地表復(fù)綠率，森林或草地覆蓋率，樹(shù)種、草地種類(lèi)，水質(zhì)、水量恢復(fù)程度等指標(biāo)進(jìn)行標(biāo)準(zhǔn)量化。各省可根據(jù)國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)、結(jié)合本省實(shí)際情況，因地制宜制定實(shí)施辦法。同時(shí)，完善礦山地質(zhì)環(huán)境調(diào)查、評(píng)價(jià)、監(jiān)測(cè)、治理技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)體系。

（2）強(qiáng)化政府主導(dǎo)，重視生態(tài)功能修復(fù)和價(jià)值挖掘。科學(xué)認(rèn)定“新老”礦山生態(tài)環(huán)境問(wèn)題，對(duì)計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)期遺留或者責(zé)任人滅失的礦山，由各級(jí)地方政府負(fù)責(zé)統(tǒng)籌規(guī)劃和恢復(fù)治理，中央財(cái)政給予必要支持；分區(qū)分類(lèi)提出解決辦法，形成目標(biāo)明確、任務(wù)落實(shí)、保障有力、切實(shí)可行的工作方案，納入當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展和生態(tài)文明建設(shè)總體布局；加大各相關(guān)部門(mén)協(xié)作力度，加大礦山生態(tài)環(huán)境監(jiān)管力度，督促礦山企業(yè)切實(shí)履行礦山生態(tài)環(huán)境恢復(fù)治理主體責(zé)任。將礦山生態(tài)修復(fù)與工礦廢棄地復(fù)墾利用、城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減相掛鉤，與土地整治、園區(qū)建設(shè)、特色小鎮(zhèn)建設(shè)、美麗鄉(xiāng)村建設(shè)等相結(jié)合，實(shí)現(xiàn)空間再造、生態(tài)再造、產(chǎn)業(yè)再造[5]。從戰(zhàn)略高度把礦山修復(fù)與結(jié)構(gòu)調(diào)整結(jié)合起來(lái)，大力推進(jìn)工礦廢棄土地整治，盤(pán)活存量用地，創(chuàng)新活化利用用地政策[4]，因地制宜地植入生態(tài)產(chǎn)業(yè)、環(huán)保產(chǎn)業(yè)和創(chuàng)新型產(chǎn)業(yè)，以生態(tài)財(cái)政逐步取代土地財(cái)政。利用礦山修復(fù)，打造新型生態(tài)產(chǎn)業(yè)鏈，培育地方新的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)點(diǎn)[5]。

（3）科學(xué)制定治理方案，探索“以礦治礦”政策路徑。在充分調(diào)查的基礎(chǔ)上，根據(jù)廢棄礦山所處地理位置、區(qū)位條件、環(huán)境功能區(qū)劃等因素，加強(qiáng)研究論證，因地制宜、“一礦一策”，有針對(duì)性地制定經(jīng)濟(jì)合理、安全高效、切實(shí)可行的治理方案。在條件成熟的區(qū)域或礦山，將礦山生態(tài)修復(fù)與殘余礦產(chǎn)資源利用結(jié)合起來(lái)，將礦山生態(tài)修復(fù)與土地增加掛鉤結(jié)合起來(lái)，科學(xué)系統(tǒng)地納入治理方案，政府相關(guān)主管部門(mén)嚴(yán)格按照審批流程進(jìn)行方案的審查備案。治理方案作為生態(tài)修復(fù)治理驗(yàn)收的重要依據(jù)，政府與治理實(shí)施主體簽訂合同或責(zé)任承諾，強(qiáng)化源頭監(jiān)管，明確政策執(zhí)行邊界，探索“以礦治礦”政策路徑。優(yōu)先安排有地質(zhì)災(zāi)害隱患、視覺(jué)污染嚴(yán)重的廢棄礦山治理，實(shí)施精品工程、示范工程，強(qiáng)化典型示范帶動(dòng)作用，以點(diǎn)帶面、示范引領(lǐng)。大力推進(jìn)綠色礦山建設(shè)，嚴(yán)格執(zhí)行綠色礦山建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)要求，加強(qiáng)綠色礦山建設(shè)宣傳，將綠色礦業(yè)的理念貫穿于礦山日常生產(chǎn)的全過(guò)程，加快完善資源開(kāi)發(fā)利益分配機(jī)制，使政府、企業(yè)、礦區(qū)群眾共享資源開(kāi)發(fā)收益和發(fā)展成果。

（4）優(yōu)化財(cái)稅政策，建立礦區(qū)環(huán)境治理投入的長(zhǎng)效機(jī)制。加強(qiáng)政策研究制定，促使各地加大資金投入，鼓勵(lì)社會(huì)資金參與，按照“誰(shuí)治理、誰(shuí)受益”的原則，充分發(fā)揮財(cái)政資金的引導(dǎo)帶動(dòng)作用，加快構(gòu)建“政府主導(dǎo)、政策扶持、社會(huì)參與”的長(zhǎng)效治理機(jī)制。建立穩(wěn)定的礦區(qū)環(huán)境治理資金投入機(jī)制，健全完善礦山地質(zhì)環(huán)境治理基金制度，如增加國(guó)債收入對(duì)環(huán)保的投資力度，提升中央對(duì)地方的環(huán)保轉(zhuǎn)移支付資金比例。擴(kuò)展礦區(qū)環(huán)境治理資金籌措渠道，可借鑒國(guó)外的成熟經(jīng)驗(yàn)，設(shè)立礦業(yè)綠色發(fā)展投資基金，由國(guó)家控股，多方參股，成立基金公司，對(duì)論證可行性高的項(xiàng)目進(jìn)行投資，進(jìn)而彌補(bǔ)環(huán)保資金供求缺口。加大對(duì)環(huán)保財(cái)政資金的監(jiān)督力度，提高資金的使用效率。定期進(jìn)行檢查，對(duì)大規(guī)模項(xiàng)目進(jìn)行跟蹤反饋，及時(shí)監(jiān)督環(huán)保財(cái)政資金的劃撥、使用等情況。不斷完善與生態(tài)建設(shè)相關(guān)的稅收政策，探索實(shí)施稅收優(yōu)惠政策，如在規(guī)定期限內(nèi)對(duì)礦山實(shí)現(xiàn)生態(tài)化產(chǎn)業(yè)的相關(guān)企業(yè)減免或逐步降低增值稅和企業(yè)所得稅，以扶持和促進(jìn)礦業(yè)綠色發(fā)展。

（5）大力探索創(chuàng)新，構(gòu)建礦區(qū)環(huán)境治理修復(fù)產(chǎn)業(yè)投融資新模式。結(jié)合多元化投融資模式，對(duì)預(yù)計(jì)有收益的項(xiàng)目，積極發(fā)揮市場(chǎng)作用，通過(guò)政府和社會(huì)資本合作模式，發(fā)揮財(cái)政資金撬動(dòng)功能，帶動(dòng)更多社會(huì)資本參與礦區(qū)環(huán)境治理修復(fù)；對(duì)符合財(cái)政撥款對(duì)象的項(xiàng)目，可考慮財(cái)政撥款質(zhì)押貸款形式，基于礦山企業(yè)或治理修復(fù)企業(yè)未來(lái)形成撥款現(xiàn)金流，金融機(jī)構(gòu)比照撥款條件對(duì)企業(yè)進(jìn)行融資，減少企業(yè)現(xiàn)金流支出壓力；明確項(xiàng)目質(zhì)量等驗(yàn)收與財(cái)政資金支付的關(guān)系，可探索將保證金進(jìn)行質(zhì)押貸款，給企業(yè)提供流動(dòng)性配套服務(wù)的做法，讓企業(yè)變被動(dòng)為主動(dòng)；向上游延伸，給予從事礦山環(huán)境修復(fù)項(xiàng)目技術(shù)研發(fā)、設(shè)備制造企業(yè)提供相關(guān)的金融支持。在傳統(tǒng)財(cái)政扶持的復(fù)綠和復(fù)墾模式基礎(chǔ)上，升級(jí)為治理與資源開(kāi)發(fā)相結(jié)合模式，“治理修復(fù)+土地開(kāi)發(fā)利用”模式，與景觀資源、旅游資源開(kāi)發(fā)相結(jié)合模式等[6]；通過(guò)生態(tài)升級(jí)、產(chǎn)業(yè)植入尤其是勞動(dòng)者和消費(fèi)者的進(jìn)入，激活廢棄礦山修復(fù)的內(nèi)生動(dòng)力。對(duì)正外部性強(qiáng)的項(xiàng)目，將修復(fù)治理環(huán)境的正外部效應(yīng)內(nèi)部化，促進(jìn)產(chǎn)生良好的社會(huì)效益、生態(tài)效益和經(jīng)濟(jì)效益。