趙義

2019年10月28日至31日，中國共產(chǎn)黨第十九屆中央委員會第四次全體會議在北京召開。會議聽取和討論了習(xí)近平總書記受中央政治局委托作的工作報告，審議和通過了《中共中央關(guān)于堅持和完善中國特色社會主義制度、推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化若干重大問題的決定》（以下簡稱《決定》）。這是執(zhí)政黨第一次用一次中央全會專門研究國家制度和國家治理問題并作出決定。

眾所周知，黨的十八屆三中全會把完善和發(fā)展中國特色社會主義制度、推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化作為全面深化改革的總目標(biāo)。而十九屆四中全會通過的《決定》的貢獻(xiàn)在于，全面回答了在我國國家制度和國家治理上，應(yīng)該堅持和鞏固什么，完善和發(fā)展什么這個重大政治問題。如果要理解今后國家制度變革的走向，這次全會和這個《決定》就是最好的觀察窗口。

能改的和不能改的

談到中國特色社會主義制度，人們往往會想起1992年鄧小平在南方談話中的一段話：“恐怕再有三十年的時間，我們才會在各方面形成一整套更加成熟、更加定型的制度?！痹谶@個制度下的方針、政策，也將更加定型化。

從1992年到今天，也快30年了。

用習(xí)近平總書記的劃分，從形成更加成熟更加定型的制度看，中國的社會主義實踐的前半程已經(jīng)走過了，十九屆四中全會也總結(jié)了新中國成立70年來制度建設(shè)的成就，后半程的主要?dú)v史任務(wù)就是完善和發(fā)展中國特色社會主義制度，為黨和國家事業(yè)發(fā)展、為人民幸福安康、為社會和諧穩(wěn)定、為國家長治久安提供一整套更完備、更穩(wěn)定、更管用的制度體系。

十九屆四中全會第一次系統(tǒng)描繪了中國特色社會主義制度的圖譜，它由13個部分組成：黨的領(lǐng)導(dǎo)制度體系；人民當(dāng)家作主制度體系；中國特色社會主義法治體系；中國特色社會主義行政體制；社會主義基本經(jīng)濟(jì)制度；繁榮和發(fā)展社會主義先進(jìn)文化的制度；統(tǒng)籌城鄉(xiāng)的民生保障制度；共建共治共享的社會治理制度；生態(tài)文明制度體系；黨對人民軍隊的絕對領(lǐng)導(dǎo)制度；“一國兩制”制度體系；獨(dú)立自主的和平外交政策；黨和國家監(jiān)督體系。

這個圖譜當(dāng)中的制度，可以分為根本制度、基本制度和重要制度。這種劃分不僅僅是地位的區(qū)別，更是意味著是堅持不動搖還是仍需要重大創(chuàng)新、進(jìn)行重大變革等的區(qū)別。比如人民代表大會制度是根本制度，首先就是堅持不動搖，當(dāng)然也需要完善，比如密切人大代表同人民群眾的聯(lián)系，適當(dāng)增加基層人大的代表數(shù)量等。而基本經(jīng)濟(jì)制度，這次全會進(jìn)行了重大創(chuàng)新，在過去把公有制為主體，多種所有制經(jīng)濟(jì)共同發(fā)展作為基本經(jīng)濟(jì)制度基礎(chǔ)上，把按勞分配為主體，多種分配方式并存，社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制上升為基本經(jīng)濟(jì)制度。

這樣，基本經(jīng)濟(jì)制度就包含了三項制度。這個創(chuàng)新的重要性，一是體現(xiàn)在中國特色社會主義走到現(xiàn)在，怎么分好蛋糕問題和資源配置方式問題日益凸顯，所以這次全會提出要形成橄欖型的收入分配結(jié)構(gòu)和強(qiáng)化競爭政策基礎(chǔ)地位。比如國企是不是有不公平的市場競爭優(yōu)勢，國內(nèi)外就有很多爭論，對之最好的回答就是營造良好的市場環(huán)境，使各種所有制主體依法平等使用資源要素、公開公平公正參與市場競爭、同等受到法律保護(hù)。

很自然的，既然上升為基本經(jīng)濟(jì)制度，也就意味著接下來在各項政策上會有更強(qiáng)有力的安排，甚至在一些相關(guān)的重要制度上推進(jìn)重大變革。

二是，雖然全會的《決定》不會有太具體的舉措方面的論述，但很自然的，既然上升為基本經(jīng)濟(jì)制度，也就意味著接下來在各項政策上會有更強(qiáng)有力的安排，甚至在一些相關(guān)的重要制度上推進(jìn)重大變革。

習(xí)近平總書記在2018年慶祝改革開放40周年大會上曾經(jīng)說，改什么、怎么改必須以是否符合完善和發(fā)展中國特色社會主義制度、推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的總目標(biāo)為根本尺度，該改的、能改的我們堅決改，不該改的、不能改的堅決不改。十九屆四中全會的《決定》就進(jìn)一步明確了要堅持的重大制度和原則，又部署了推進(jìn)制度建設(shè)的重大任務(wù)和舉措，可以說進(jìn)一步明確劃分哪些不能改，哪些要堅決改。這樣，人們觀察和分析中國特色社會主義制度的演變的各種可能性，就有了基本的依據(jù)。

優(yōu) 勢

《決定》不僅描繪了中國特色社會主義制度的圖譜，還概括了我國國家制度和國家治理體系的13個方面的顯著優(yōu)勢，被認(rèn)為是“中國之治”的制度密碼，也是堅持四個自信的基本依據(jù)。

這些顯著優(yōu)勢，有一些人們已經(jīng)耳熟能詳了。比如堅持全國一盤棋，調(diào)動各方面積極性，集中力量辦大事。中國的治理體系在辦大事上集中調(diào)動資源的能力之強(qiáng)，已經(jīng)太多次給全世界留下深刻的和“驚艷”的印象。

這些顯著優(yōu)勢當(dāng)然也就可以用來解釋兩大奇跡：經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展和社會長期穩(wěn)定。經(jīng)濟(jì)奇跡，人們的討論非常多，相對而言，社會長期穩(wěn)定的奇跡的討論就少一些。對這個奇跡，需要仔細(xì)辨析。其實，古今中外，出現(xiàn)“社會長期穩(wěn)定”并不稀奇，而中國社會長期穩(wěn)定之所以算是奇跡，相對的是社會變化的劇烈程度。改革開放40多年來，中國社會演變的速度非?？?，結(jié)構(gòu)性變動的程度非常深，在這樣的情況下，能夠保持總體上的穩(wěn)定，非常不容易。沒有這個穩(wěn)定，可以說也就沒有中國的經(jīng)濟(jì)奇跡。

《南風(fēng)窗》記者多年前在采訪“楓橋經(jīng)驗”時就有一個體會，雖然在解釋浙江民營經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展的時候，無為政府是一個重要因素，但這里的“無為”絕對不包括維護(hù)社會穩(wěn)定，恰恰相反，正是有了“楓橋經(jīng)驗”這個維穩(wěn)器，在社會經(jīng)濟(jì)快速變動的過程中，農(nóng)村基層新出現(xiàn)的大量矛盾糾紛得到了就地化解，這也有力保障了經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展。

全國很多地方都有類似于“楓橋經(jīng)驗”的創(chuàng)造，這不完全是統(tǒng)一頂層設(shè)計的安排，很多時候都是危機(jī)出來了，各個地方主動應(yīng)對，相互取經(jīng)學(xué)習(xí)然后因地制宜的結(jié)果。

但毫無疑問，中央對社會穩(wěn)定的高度重視始終是最重要的驅(qū)動力。事實上，在13個顯著優(yōu)勢中，不止一項可以用來解釋社會長期穩(wěn)定，比如重視民生，堅持以人民為中心的發(fā)展思想，不斷保障和改善民生、增進(jìn)人民福祉，走共同富裕道路。經(jīng)濟(jì)理論和經(jīng)濟(jì)史都證明了，落后經(jīng)濟(jì)體在經(jīng)濟(jì)起飛后相當(dāng)一段時間內(nèi)，必然經(jīng)歷一個貧富等利益分化的過程，也可以這么說，經(jīng)濟(jì)高速增長時期，其實也醞釀著社會的不穩(wěn)定。而重視民生是中國政治文明史上重要的治國理政傳統(tǒng)之一，共產(chǎn)黨繼承和進(jìn)一步發(fā)揚(yáng)了這個傳統(tǒng)，通過保障和改善民生，在社會分化時期也能夠至少避免矛盾的進(jìn)一步尖銳，并且最大限度避免了滑出道德底線社會行為的發(fā)生。而橄欖型收入分配結(jié)構(gòu)，實際上也可以說是重要的社會維穩(wěn)器。

中國共產(chǎn)黨的領(lǐng)導(dǎo)

在這些顯著優(yōu)勢中，第一位的當(dāng)然是中國共產(chǎn)黨的領(lǐng)導(dǎo)。完善黨的領(lǐng)導(dǎo)制度是國家的根本領(lǐng)導(dǎo)制度，統(tǒng)領(lǐng)和貫穿其他12個方面的制度?！稕Q定》也把完善黨的領(lǐng)導(dǎo)制度，提高黨科學(xué)執(zhí)政、民主執(zhí)政、依法執(zhí)政水平放在首要位置。

黨的領(lǐng)導(dǎo)是中國特色社會主義制度的最大優(yōu)勢。既然是優(yōu)勢，就有個如何發(fā)揮的問題。正如此次全會提出的，制度優(yōu)勢要轉(zhuǎn)化為治理效能。也就是說，制度優(yōu)勢和治理效能之間還不能直接劃等號，需要一個相當(dāng)復(fù)雜的轉(zhuǎn)化過程，需要付出很大的努力才能做到。

重視民生是中國政治文明史上重要的治國理政傳統(tǒng)之一，共產(chǎn)黨繼承和進(jìn)一步發(fā)揚(yáng)了這個傳統(tǒng)，通過保障和改善民生，在社會分化時期也能夠至少避免矛盾的進(jìn)一步尖銳，并且最大限度避免了滑出道德底線社會行為的發(fā)生。

從治理角度來說，黨的領(lǐng)導(dǎo)在實際層面的運(yùn)行過程中的優(yōu)勢，這方面的研究也很多。比如政治學(xué)者王浦劬和湯彬的《當(dāng)代中國治理的黨政結(jié)構(gòu)與功能機(jī)制分析》一文中就認(rèn)為，與西方國家依托于韋伯式科層制的治理結(jié)構(gòu)相比，中國國家治理的體制機(jī)制，具有獨(dú)特的結(jié)構(gòu)構(gòu)成和運(yùn)行功能。執(zhí)政黨的“行動主義”取向的治理機(jī)制，能夠有效糾正行政系統(tǒng)“程式主義”的弊端，并且因為其發(fā)達(dá)的組織網(wǎng)絡(luò)和強(qiáng)大的動員能力，從而緩解科層治理的壓力。

反過來說，國家治理制度化、規(guī)范化也是堅持和完善中國特色社會主義制度的必然要求。黨的政治領(lǐng)導(dǎo)機(jī)制與科層機(jī)制的良性互動，其間的橋梁應(yīng)該是法治。法治體系是國家治理體系的骨干工程。對于中國特色社會主義，法治是要發(fā)揮引領(lǐng)、規(guī)范和保障作用；對于黨和國家發(fā)展面臨的突出問題，法治是要提供制度化方案。

法治建設(shè)可以說也步入了深水區(qū)，包括合憲性審查、提高立法質(zhì)量、保障社會公平正義、加強(qiáng)對法律實施的監(jiān)督等，都面臨著不少體制機(jī)制弊端?！芭ψ屓嗣袢罕娫诿恳豁棃?zhí)法決定、每一個司法案件中感受到公平正義”，這個提法非常好，好就好在抓住了“感受”這個關(guān)鍵詞。法治建設(shè)成效如何，最終就體現(xiàn)為人民群眾的“感受”。法治之所以被認(rèn)為是最優(yōu)治理模式，就是因為它能夠提供穩(wěn)定的可靠的預(yù)期。如果在一個個執(zhí)法決定和一個個案件中，實際上的感受是作惡成本的極端低下或者充滿了不明所以的黑箱色彩，那么也就不可能有穩(wěn)定可靠的預(yù)期，人們的行為自然也就變得短期和機(jī)會主義。

執(zhí)政黨如果要領(lǐng)導(dǎo)法治建設(shè)讓全社會享受到新的制度紅利，那可能也就會面臨著和集中力量辦大事等顯著優(yōu)勢不同的治理邏輯，“行動主義”取向的治理機(jī)制，既會在法治那里獲得保障力量，也會在法治那里碰到自己的界限。

也就是說，通過十九屆四中全會，執(zhí)政黨的自我革命也邁出了新的重要的一步。