城市軌道交通PPP項(xiàng)目財(cái)務(wù)測算模型分析

陳興琴

(中車南京浦鎮(zhèn)車輛有限公司，210031，南京//高級會計(jì)師)

PPP(政府與社會資本合作)是指為了建設(shè)基礎(chǔ)設(shè)施或提供公共產(chǎn)品與服務(wù)，政府按照一定的程序，以購買服務(wù)的方式，以與社會資本方簽訂特許經(jīng)營協(xié)議所形成一種伙伴式合作關(guān)系。社會資本方負(fù)責(zé)向公眾提供公共產(chǎn)品與服務(wù)，并致力于提高質(zhì)量和供給效率，從而實(shí)現(xiàn)政府、社會資本方“雙贏”的結(jié)果。

擬進(jìn)行PPP模式運(yùn)作的項(xiàng)目，如果沒有對項(xiàng)目的收入、成本、稅負(fù)、現(xiàn)金流、內(nèi)含報(bào)酬率等指標(biāo)進(jìn)行測算，政府方無法對項(xiàng)目物有所值和財(cái)政承受能力作出評價(jià)，社會資本方也無法對項(xiàng)目投標(biāo)做出恰當(dāng)?shù)臎Q策。財(cái)務(wù)測算的目的就是將有關(guān)指標(biāo)進(jìn)行量化，給政府方和社會資本方提供有力的財(cái)務(wù)決策支撐。

1 某軌道交通PPP項(xiàng)目基本情況

本文以某軌道交通PPP項(xiàng)目為例對財(cái)務(wù)測算模型進(jìn)行介紹。本項(xiàng)目由該市指定政府實(shí)施機(jī)構(gòu)和中標(biāo)社會投資人簽訂PPP項(xiàng)目合同，項(xiàng)目建設(shè)總投資約150億元，項(xiàng)目合作期30年。項(xiàng)目的建設(shè)和運(yùn)營由雙方共同出資成立的項(xiàng)目公司承擔(dān)。

該項(xiàng)目屬于政府可行性缺口補(bǔ)貼類型?？尚行匀笨谘a(bǔ)貼分兩部分支付：一是以彌補(bǔ)項(xiàng)目公司運(yùn)營成本為目的而支付的運(yùn)營缺口補(bǔ)貼，以項(xiàng)目公司每年累計(jì)現(xiàn)金凈流量結(jié)余3 000萬元為上限；另一部分是以回收資本金本金和收益為目的收益補(bǔ)貼，采用內(nèi)含報(bào)酬率指標(biāo)來衡量，由政府直接支付給各社會投資人。這兩類補(bǔ)貼在績效考核的基礎(chǔ)上，每年由市財(cái)政局分別支付。該軌道交通PPP項(xiàng)目財(cái)務(wù)測算基本框架如表1所示。其中：《政府補(bǔ)貼測算表》用以衡量政府方每年財(cái)政負(fù)擔(dān)能否滿足平滑支付的要求；《項(xiàng)目資本金投資回報(bào)測算表》是社會投資方進(jìn)行財(cái)務(wù)決策的依據(jù)；《現(xiàn)金流量測算表》是判斷投資決策測算、建設(shè)期投資成本測算以及運(yùn)營期收支測算中勾稽關(guān)系是否正確的依據(jù)。

表1 某軌道交通PPP項(xiàng)目財(cái)務(wù)測算基本框架

2 軌道交通PPP項(xiàng)目財(cái)務(wù)測算的重點(diǎn)內(nèi)容

2. 1 關(guān)于內(nèi)含報(bào)酬率的運(yùn)用

2. 1. 1 內(nèi)含報(bào)酬率的意義

內(nèi)含報(bào)酬率指標(biāo)用以衡量資金的價(jià)值增值能力，根據(jù)每年現(xiàn)金凈流入現(xiàn)值與投資成本現(xiàn)值比較后計(jì)算得出。內(nèi)含報(bào)酬率是包含了融資成本在內(nèi)的資金回報(bào)率，其與融資利率的差額決定了投資方的盈虧水平。

2. 1. 2 資本金內(nèi)含報(bào)酬率的具體運(yùn)用

本文例舉的某軌道交通PPP項(xiàng)目有其特殊性，其內(nèi)含報(bào)酬率不是一般意義上的先計(jì)算項(xiàng)目每年產(chǎn)生的經(jīng)營凈流量，再正算出項(xiàng)目內(nèi)含報(bào)酬率。該項(xiàng)目的政府方出于節(jié)稅和政府補(bǔ)貼支付最小化的需要，先假定出資本金內(nèi)含報(bào)酬率的最高報(bào)價(jià)限價(jià)，由社會投資人在限價(jià)范圍內(nèi)自報(bào)。在自報(bào)的基礎(chǔ)上，以類似于年金的形式測算政府每年支付收益補(bǔ)貼的絕對值。

2. 2 關(guān)于建設(shè)期融資利息的測算

建設(shè)期利息是建設(shè)投資成本的重要組成部分。確定最恰當(dāng)?shù)娜谫Y總額，可以采用以下簡化公式先計(jì)算利息額，從而確定合理融資總額(該項(xiàng)目銀團(tuán)融資的比例為70%，不同項(xiàng)目投、融資比不同)：

x=70%(a+x)tn

(1)

式中：

x——表示建設(shè)期利息總額；

a——不包含建設(shè)期利息的項(xiàng)目總投資額；

t——銀團(tuán)借款利率；

n——建設(shè)周期。

為簡化計(jì)算，式(1)是以假定銀團(tuán)融資在建設(shè)期年初就全部投入為前提。如果建設(shè)期超過1年，則根據(jù)建設(shè)周期內(nèi)每筆貸款占用時(shí)間分段進(jìn)行計(jì)算。

2. 3 關(guān)于PPP項(xiàng)目涉及的主要稅收

PPP項(xiàng)目涉及的稅種主要包括增值稅、企業(yè)所得稅、房產(chǎn)稅、城鎮(zhèn)土地使用稅、車船購置稅等。本項(xiàng)目以現(xiàn)金流評價(jià)為導(dǎo)向，因而對企業(yè)所得稅不予以細(xì)述。

2. 3. 1 增值稅

1) 建設(shè)期進(jìn)項(xiàng)稅留抵問題。軌道交通工程建設(shè)期一般都在1年以上。因項(xiàng)目投資巨大，建設(shè)期沒有增值稅銷項(xiàng)稅，因此留抵進(jìn)項(xiàng)稅會形成一筆巨大的資金占用。2019年4月1日，國家財(cái)政部、稅務(wù)總局、海關(guān)總署公告2019年第39號《關(guān)于深化增值稅改革有關(guān)政策的公告》規(guī)定，對于納稅人信用等級為A級或B級的企業(yè)，連續(xù)6個(gè)月增量留抵稅額大于零且第6個(gè)月增量留抵稅不低于50萬元的，可以向主管稅務(wù)機(jī)關(guān)申請退還。

2) 運(yùn)營缺口補(bǔ)貼增值稅問題。政府方基于合同支付的運(yùn)營缺口補(bǔ)貼是否涉及增值稅，要與政府補(bǔ)助相區(qū)別。新修訂的《企業(yè)會計(jì)準(zhǔn)則第16號——政府補(bǔ)助》規(guī)定：政府補(bǔ)助是指企業(yè)從政府無償取得的貨幣性資產(chǎn)或非貨幣性資產(chǎn)，是企業(yè)從事政府鼓勵的事項(xiàng)而獲得的政府獎勵性質(zhì)的無償補(bǔ)助。因此，政府補(bǔ)助不應(yīng)當(dāng)征收增值稅。運(yùn)營缺口補(bǔ)貼是項(xiàng)目公司提供公共產(chǎn)品或公共服務(wù)應(yīng)獲得并緣于政府采購契約關(guān)系下所產(chǎn)生的債權(quán)與債務(wù)，屬于交易行為。它是項(xiàng)目公司為保證合理的現(xiàn)金支付需求，與政府事先達(dá)成的約定，是項(xiàng)目運(yùn)營穩(wěn)定的必要保證?！镀髽I(yè)會計(jì)準(zhǔn)則解釋第2號》規(guī)定：合同規(guī)定基礎(chǔ)設(shè)施建成后的一定期間內(nèi)，項(xiàng)目公司可以無條件地自合同授予方取得確定金額的貨幣資金或其他金融資產(chǎn)的,或項(xiàng)目公司提供經(jīng)營服務(wù)的收費(fèi)低于某一限定金額的，政府按照合同規(guī)定負(fù)責(zé)將有關(guān)差價(jià)補(bǔ)償給項(xiàng)目公司的，應(yīng)當(dāng)在確認(rèn)收入的同時(shí)確認(rèn)金融資產(chǎn)。因此，我國會計(jì)準(zhǔn)則將運(yùn)營缺口補(bǔ)貼歸類為運(yùn)營收入，需繳納增值稅。

2. 3. 2 城鎮(zhèn)土地使用稅

1) 法定減免。財(cái)稅【2016】16號《城市公交站場、道路客運(yùn)站場、城市軌道交通系統(tǒng)城鎮(zhèn)土地使用稅優(yōu)惠政策的通知》中規(guī)定：對城市公交站場、道路客運(yùn)站場、城市軌道交通系統(tǒng)運(yùn)營用地，免征城鎮(zhèn)土地使用稅。

2) 困難減免?！冻擎?zhèn)土地使用稅暫行條例》第七條規(guī)定：納稅人繳納土地使用稅確有困難需要定期減免的，由縣級以上地方稅務(wù)機(jī)關(guān)批準(zhǔn)。

2. 3. 3 房產(chǎn)稅

目前沒有關(guān)于軌道交通PPP項(xiàng)目適用的房產(chǎn)稅減免政策。

財(cái)稅【1986】8號《國家稅務(wù)總局關(guān)于房產(chǎn)稅若干具體問題的解釋和暫行規(guī)定》第19條規(guī)定：納稅人自建房屋，自建成次月起征收房產(chǎn)稅。納稅人委托施工企業(yè)建設(shè)的房屋，從辦理驗(yàn)收手續(xù)次月起征收房產(chǎn)稅。目前實(shí)行的《房產(chǎn)稅暫行條例》由國務(wù)院1986年頒布，屬于地方稅，給予地方一定的減免權(quán)限，社會投資人應(yīng)了解項(xiàng)目所在地在此方面的相關(guān)要求。

2. 3. 4 車輛購置稅

《車輛購置稅法》于2019年7月1日正式實(shí)施，將有軌電車納入其征稅范圍。項(xiàng)目公司應(yīng)依據(jù)我國建設(shè)部在2007年10月份發(fā)布實(shí)施的CJJ/T 114—2007《城市公共交通分類標(biāo)準(zhǔn)》，判定軌道交通車輛的歸類情況。一般而言，稅務(wù)主管機(jī)關(guān)以車輛制造商出具的車輛合格證作為征收車輛購置稅的認(rèn)定依據(jù)。如果被認(rèn)定為有軌電車序列，則按10%的稅率征稅。對項(xiàng)目公司來說，因稅收轉(zhuǎn)移的特點(diǎn)，車輛購置稅將會是一筆巨大的支出。

2. 4 關(guān)于票務(wù)收入測算需要關(guān)注的問題

票務(wù)收入是項(xiàng)目穩(wěn)定運(yùn)營的核心經(jīng)濟(jì)保障之一，測算每年票務(wù)收入可采用以下公式(現(xiàn)行軌道運(yùn)營行業(yè)適用增值稅率為9%)為：

Ts=365PeFeDe/(1+9%)

(2)

式中：

Ts——每年的票務(wù)收入(不含稅),元；

Pe——運(yùn)價(jià)率預(yù)測值，元/(人·km)；

Fe——日客流量預(yù)測值，萬人次/日；

De——平均運(yùn)距預(yù)測值,km。

式(2)中的Pe、Fe和De的值在項(xiàng)目的招標(biāo)文件中給定。受未來政府區(qū)域規(guī)劃調(diào)整、經(jīng)濟(jì)發(fā)展重心的轉(zhuǎn)移、配套交通設(shè)施的逐步完善等因素影響，實(shí)際的客流量與測算值會有較大差距，因此需特別關(guān)注社會資本方和政府方的客流風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)機(jī)制。

2. 5 關(guān)于人工成本測算需要關(guān)注的問題

人工成本是軌道交通運(yùn)營期主要的付現(xiàn)支出，一般需要考慮以下幾方面因素：

2. 5. 1 人工成本范圍

人工成本包括工資、工資性附加、員工福利和補(bǔ)貼。如果部分人員以勞務(wù)派遣方式進(jìn)行，還需要考慮勞務(wù)派遣費(fèi)用。另外,也要對項(xiàng)目所在地政府對勞動者的保護(hù)性政策有所了解。

2. 5. 2 運(yùn)營人工成本單價(jià)

在政府方要求對人工成本平均單價(jià)進(jìn)行報(bào)價(jià)的情況下，社會投資人需要根據(jù)項(xiàng)目的運(yùn)營組織架構(gòu)配置人力資源。人力成本分布呈金字塔結(jié)構(gòu)，要充分考慮塔尖、塔基的人力成本平均化后應(yīng)趨于人工成本單價(jià)。

2. 5. 3 運(yùn)營人工成本增長系數(shù)

軌道交通運(yùn)營的準(zhǔn)公益性質(zhì)要求項(xiàng)目公司保證有穩(wěn)定的人力資源隊(duì)伍，因此需要考慮人工成本增長的要求。假設(shè)政府方給定的是每3年作為一個(gè)調(diào)整周期，則計(jì)算周期調(diào)整系數(shù)可以參考如下公式：

周期調(diào)整系數(shù)=(上一周期調(diào)整系數(shù)+1)×

(上一周期第2年的年度調(diào)整系數(shù)+1)×

(上一周期第3年的年度調(diào)整系數(shù)+1)×

(本周期內(nèi)第1年的年度調(diào)整系數(shù)+1)-1

(3)

年度調(diào)整系數(shù)=當(dāng)年居民消費(fèi)價(jià)格指數(shù)(CPI)×

0.5+當(dāng)年城鎮(zhèn)常住居民人均可支配收入

年度增長率×0.5

(4)

其中，當(dāng)年CPI指數(shù)和城鎮(zhèn)常住居民人均可支配收入年度增長率可以參考當(dāng)?shù)卣l(fā)布的《國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展統(tǒng)計(jì)公報(bào)》中的數(shù)據(jù)。同時(shí)，也需要參考相同或相近行業(yè)工資水平，了解當(dāng)?shù)赜霉で闆r，以確定一個(gè)相對合理的人工成本增長調(diào)整系數(shù)。

2. 5. 4 運(yùn)營人工數(shù)量

一般以正線運(yùn)營公里數(shù)乘以每公里定員配置標(biāo)準(zhǔn)來確定總用工數(shù)。每公里定員配置標(biāo)準(zhǔn)要考慮車務(wù)人員定編、崗位設(shè)立、班制設(shè)立、運(yùn)輸工具、設(shè)備制式等因素。

2. 6 運(yùn)營缺口補(bǔ)貼金額確定問題

該軌道交通PPP項(xiàng)目運(yùn)營缺口補(bǔ)貼的宗旨是：項(xiàng)目公司在審慎、積極的原則下正常開展軌道交通經(jīng)營活動，政府方提供可行性缺口補(bǔ)貼，以項(xiàng)目公司的累計(jì)年度盈余資金不少于3 000萬元為限，基本保持財(cái)務(wù)持續(xù)支付能力。

在以現(xiàn)金流為導(dǎo)向的補(bǔ)貼機(jī)制下，運(yùn)營補(bǔ)貼屬于增值稅納稅范疇。如何確保結(jié)余現(xiàn)金流為3 000萬元時(shí)補(bǔ)貼金額最小，分以下2種情況進(jìn)行試算或預(yù)判：

1) 通過試算和預(yù)判。當(dāng)某年“當(dāng)年應(yīng)繳增值稅”和“稅金及附加”為0時(shí)，運(yùn)營補(bǔ)貼(含稅金額)的計(jì)算公式如下：

運(yùn)營補(bǔ)貼(含稅)=運(yùn)營成本(不含稅+

當(dāng)年增值稅進(jìn)項(xiàng)稅+當(dāng)年貸款本金和利息償還+

盈余資金(3 000萬元)-票務(wù)收入(不含稅)-

票務(wù)收入增值稅銷項(xiàng)稅

(5)

2) 通過試算和預(yù)判。當(dāng)某年“當(dāng)年應(yīng)繳增值稅”和“稅金及附加”大于0時(shí)，其當(dāng)年運(yùn)營補(bǔ)貼(不含稅金額)的計(jì)算公式如下：

運(yùn)營補(bǔ)貼(不含稅)=[運(yùn)營成本(不含稅)+

票務(wù)收入增值稅銷項(xiàng)稅×12%-

當(dāng)年增值稅進(jìn)項(xiàng)稅×12%-

期初增值稅進(jìn)項(xiàng)稅×112%+當(dāng)年貸款本息償還+

盈余資金(3 000萬元)-

票務(wù)收入(不含稅)]÷(1-9%×12%)

(6)

2. 7 關(guān)于現(xiàn)金流量測算表

本軌道交通PPP項(xiàng)目引入現(xiàn)金流量表的主要目的是確定其他各表格之間的勾稽關(guān)系是否正確。其計(jì)算目標(biāo)是：保持運(yùn)營期間第1年的凈現(xiàn)金流量為3 000萬元，其后各年的凈現(xiàn)金流量均為0萬元，年末累計(jì)凈現(xiàn)金流量均為3 000萬元。

3 軌道交通PPP項(xiàng)目政府補(bǔ)貼方式的節(jié)稅效果

目前相關(guān)法規(guī)政策中均沒有明確政府補(bǔ)貼支付機(jī)制。財(cái)辦金[2017]92號文《關(guān)于規(guī)范政府和社會資本合作(PPP)綜合信息平臺項(xiàng)目庫管理的通知》中，強(qiáng)調(diào)了要建立按效付費(fèi)機(jī)制。本文例舉的某軌道交通PPP項(xiàng)目，建立了嚴(yán)格的績效考評制度，明確實(shí)施機(jī)構(gòu)每年根據(jù)績效考核結(jié)果確定上一年的收益補(bǔ)貼金額。

因此，社會投資人投入項(xiàng)目公司的資本金屬于收益不確定的項(xiàng)目，符合長期股權(quán)投資收益確認(rèn)要求，其每年取得的收益補(bǔ)貼應(yīng)按“投資收益”處理。根據(jù)現(xiàn)行稅法，投資收益不屬于增值稅納稅范疇。

如果社會投資人投資收益通過項(xiàng)目公司利潤分配取得，項(xiàng)目公司首先要將取得的收益補(bǔ)貼確認(rèn)為營業(yè)收入，繳納增值稅；然后再對項(xiàng)目公司利潤繳納所得稅后，按凈利潤進(jìn)行分配。此種方式下政府財(cái)政負(fù)擔(dān)每年要多支付近34%。由此可看出，本文例舉的某軌道交通PPP項(xiàng)目補(bǔ)貼模式的節(jié)稅效果非常明顯。

4 結(jié)語

PPP模式在軌道交通領(lǐng)域中的推廣緩解了政府財(cái)政集中支付的壓力。PPP模式為社會資本方創(chuàng)新了營銷和項(xiàng)目管理模式，通過市場機(jī)制引入社會資本方起到花小錢辦大事、多辦事的效果,資金撬動效應(yīng)明顯。財(cái)務(wù)測算在雙方?jīng)Q策中起著關(guān)鍵的作用，它對促進(jìn)雙方合理、高效利用資金，保證項(xiàng)目順利實(shí)施發(fā)揮了積極的作用。