論明朝地方監(jiān)察制度的制衡模式

古孝武

摘 要 明朝是中國封建社會中央集權(quán)的一個(gè)巔峰，統(tǒng)治者十分重視對地方權(quán)力的控制，在地方設(shè)置按察司、巡按御史和總督巡撫三股監(jiān)察力量，三者在權(quán)力的運(yùn)行上縱橫交錯(cuò)、相互制約，形成嚴(yán)密的檢查網(wǎng)絡(luò)，使得地方監(jiān)察制度呈現(xiàn)糾察互舉、央地雙軌、動靜結(jié)合的特點(diǎn)，從而對明朝吏治產(chǎn)生了重要的影響。

關(guān)鍵詞 明朝 地方監(jiān)察 制衡

中圖分類號：D909文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A

明朝統(tǒng)治者為了加強(qiáng)中央集權(quán)，將對官吏的監(jiān)察視為朝政之要，從中央到地方都形成了十分完備的監(jiān)察制度，特別是地方各級官吏，除受到上級行政機(jī)構(gòu)的監(jiān)督外，還受到多重職司監(jiān)察，主要包括三大監(jiān)察制度：提刑按察使司制度、巡按御史制度和督撫制度，三者之間呈現(xiàn)出縱橫交錯(cuò)、相互制約的特點(diǎn)。

1明朝地方監(jiān)察制度的構(gòu)成

1.1提刑按察使司制度

明太祖洪武九年，全國除北直隸、南直隸外，共設(shè)置了十三個(gè)布政使司，通稱十三省。各省設(shè)提刑按察使司，掌管監(jiān)察和司法事宜。按察司設(shè)置按察使一人，副使二至十六人，僉事二至六人。按察司為正三品，級別略低于布政司（正二品）。但按察司不隸屬布政司，而由都察院管轄。府州縣不設(shè)監(jiān)察機(jī)構(gòu)。按《明史》卷七五《職官志四》記載，按察使“掌一省刑名按助之事。糾官邪，哉奸暴，平獄訟，雪冤抑，以振揚(yáng)風(fēng)紀(jì)，而澄清其吏治”。

1.2巡按御史制度

明朝巡按御史制度是中央派十三道監(jiān)察御史到地方定期巡視的制度。巡按御史隸屬中央，但是從職能上來看，巡按御史主要是加強(qiáng)對地方的監(jiān)察和監(jiān)督，“代天子巡視”①。明初，御史巡按“無定制”，至永樂元年（1403年），遣御史分巡天下成為定制，洪熙元年（1425）規(guī)定御史每年八月巡，宣德十年（1435年）全國劃分為十三道御史，至此巡按御史成為定制，終明未廢。

1.3督撫制度

督撫是巡撫和總督的合稱。巡撫是都察院外差，中央派駐地方的軍政大員之一。明朝地方確立了三司分權(quán)的格局，三司之間地位平等，互不統(tǒng)屬，各自對中央負(fù)責(zé)。在遇到諸如災(zāi)荒、邊患等大事難以協(xié)調(diào)之時(shí)，朝廷派巡撫到地方處理。在此基礎(chǔ)上，為了滿足軍事需要，又產(chǎn)生了總督制度。明朝把巡撫和總督都列入都察院之列，表明統(tǒng)治者賦予督撫監(jiān)察的職責(zé)。

2監(jiān)察主體之間的關(guān)系

2.1提刑按察使司與巡按御史

明初，巡按御史并無固定巡按地方，皆由皇命臨時(shí)派遣，出巡一年為期，期滿后回京接受都察院考核。巡按御史在監(jiān)察地方的同時(shí)，其行為受地方按察司、都察院、吏部監(jiān)督，最終由皇帝監(jiān)察。這種相互制衡、互相監(jiān)察的機(jī)制對于保證巡按御史、乃至所有監(jiān)察人員的清正廉明至關(guān)重要。

在地方，提刑按察使司“掌一省刑名按劾之事”，是地方最高司法監(jiān)察機(jī)關(guān)，在明初作為地方固定的監(jiān)察機(jī)關(guān)，按察使司對于澄清吏治起到了很大的作用。巡按御史作為中央派出的監(jiān)察官，將按察使司納入監(jiān)察之列，所以按察使司要受到巡按御史的制約。

2.2巡按御史與督撫

明初規(guī)定御史監(jiān)察的對象是地方省級以下所有官員，至英宗正統(tǒng)十一年（1446年），將省級布司、提司也納入監(jiān)察范圍，自此巡按御史擁有了監(jiān)察省級官員的權(quán)力。

督撫制度形成后，總督、巡撫以中央高級檢察官員的身份巡視地方，其權(quán)力比一般巡按御史更大，甚至在遇到緊急問題時(shí)可以不報(bào)告皇帝而先作出決定。而且督撫總領(lǐng)一省軍政，職責(zé)比按察御史更為廣泛。在嘉靖以前，撫按之爭，巡撫常常占據(jù)優(yōu)勢。嘉靖以后，督撫逐漸演變?yōu)楣?jié)制三司，總領(lǐng)一方的封疆大吏。然而隨著巡撫的權(quán)力膨脹，統(tǒng)治者有意通過巡按御史對巡撫進(jìn)行制約，如嘉靖十一年（1532年），朝廷在重定撫按執(zhí)掌時(shí)明確規(guī)定：“其文科武舉，處決重辟，審錄冤刑，參駁吏典，紀(jì)驗(yàn)功賞，系御史獨(dú)專者，巡撫亦不得干預(yù)”。督撫發(fā)展成為地方大員之后，巡按御史對督撫如對待其他地方官員一樣實(shí)施監(jiān)察。

2.3提刑按察使司與督撫

巡撫作為地方大員，負(fù)責(zé)軍事、政治、財(cái)政以及法律事務(wù)等，然而巡撫必兼憲職，監(jiān)察職能便凸顯，所謂“夫扶、按之權(quán)，舉劾最重”。巡撫的任務(wù)是監(jiān)察、糾舉并懲治違法亂紀(jì)或者違背功德良俗的人和事，包括正風(fēng)俗、懲貪官、除惡霸等。但督撫依舊沒有擺脫中央差遣官的性質(zhì)，還要受到按察司的監(jiān)督。

3明朝地方監(jiān)察制度的特點(diǎn)

（1）制衡與糾察互舉。通過巡按時(shí)間、地域的限制，避免巡按御史與地方官沆瀣一氣;通過多重設(shè)置的監(jiān)察機(jī)構(gòu)，使任何一個(gè)監(jiān)察機(jī)構(gòu)的人員在監(jiān)察別人的同時(shí)自身也成為監(jiān)察對象，從而起到約束與預(yù)防的作用。這一點(diǎn)應(yīng)該是明朝監(jiān)察制度與前朝監(jiān)察制度最大的不同。

（2）中央與地方雙軌制。巡按與巡撫代表中央和皇權(quán)行使監(jiān)察地方的權(quán)力，在地方設(shè)立按察司履行監(jiān)察職責(zé)，從而構(gòu)成了中央和地方雙軌并行，相互制約和監(jiān)督的獨(dú)特監(jiān)察體制。這種體制既能避免中央官員對地方了解不夠造成斷層，又能制約地方的監(jiān)察官員由于長期在一地任職造成監(jiān)察中的徇私舞弊，雖然明朝中后期之后巡按御史的權(quán)力擴(kuò)張，破壞了這一雙重監(jiān)督的機(jī)制，但在明朝前期相當(dāng)長的一段時(shí)期內(nèi)，這種監(jiān)察機(jī)制曾經(jīng)對澄清地方吏治起到了積極作用。

（3）動態(tài)監(jiān)察機(jī)制。不同于其他封建王朝中采取的由固定的上級部門和官吏對下級部門和官吏進(jìn)行考察的方式，明朝的地方監(jiān)察制度采取定期與非定期交替的方式對地方官吏進(jìn)行監(jiān)察。這樣便可以防止監(jiān)察者與被監(jiān)察者相互勾結(jié)，有效的保證了監(jiān)察效率。

雖然明朝的地方監(jiān)察制度是統(tǒng)治者出于加強(qiáng)對地方的控制，集權(quán)于一人的初衷所設(shè)置，但是其運(yùn)作中的制約模式有效保障了監(jiān)察的效能，尤其在明朝前期。然而后期由于巡按御史權(quán)利的擴(kuò)張，打破了各方之間的平衡，從而導(dǎo)致了明后期官場的貪腐成災(zāi)，這也對后世起到了重要的警示作用。

注釋

① 《明史》卷七三《職官二》。

參考文獻(xiàn)

[1] 朱建磊.明朝地方監(jiān)察體系的制衡機(jī)制[J].中共太原市委黨校學(xué)報(bào)，2014（04）.