日本化解電解鋁行業(yè)產能過剩的財稅經驗

馬雪嬌

我國經濟增長步入新常態(tài)以來，“三去一降一補”是推進供給側結構性改革，加快產業(yè)轉型，穩(wěn)定經濟增長的關鍵。近年來，我國電解鋁行業(yè)“周期性和結構性”產能過剩疊加，矛盾日益突出。因此，亟需借鑒他國成熟經驗，化解現(xiàn)實問題。

日本電解鋁產業(yè)發(fā)展歷程

二戰(zhàn)后的日本，經濟萎靡，重化工業(yè)急劇萎縮，其通過積極培育和發(fā)展資本、技術密集型產業(yè)達到恢復經濟發(fā)展，加快國家進步的目的。當時，電解鋁在世界范圍內屬于先進技術行業(yè)，支持該行業(yè)發(fā)展符合日本的產業(yè)政策。日本根據(jù)自身缺少鋁土礦資源這一特點，將利用他國鋁資源作為發(fā)展鋁工業(yè)的物質基礎。

二戰(zhàn)后初期－20世紀70年代，振興階段。日本發(fā)展國內鋁工業(yè)主要依靠進口鋁土礦來生產氧化鋁，而氧化鋁直接進口量很少；同時，大量進口以原油為主的能源，保障電解鋁的電力供應。從日本原鋁生產量來看，總體處于不斷上升的趨勢，由20世紀50年代的平均年產量10萬噸上升到1969年的81.92萬噸，1974年為135.47萬噸。不斷提升的產量仍然無法滿足日本經濟發(fā)展對于鋁的需求。截至1974年，日本鋁進口量達到47.89萬噸。從消費結構來看，由于貧窮和供應匱乏，餐具和炊具在原鋁的消費中位列第一；進入20世紀60年代后，建筑用鋁由1958年的4000噸上升到3.7萬噸，6年間增長8倍多。

20世紀80－90年代，緩慢發(fā)展階段。受20世紀70年代的石油危機影響，全球原油價格上漲，導致以此為能源的發(fā)電成本增大，電價上升。這使得電費在日本電解鋁成本中的比例由1972年的24%增加到1980年的40%，此后更高達50%，企業(yè)利潤下降。為了緩解這一狀況，日本不斷壓縮國內電解鋁產能，企業(yè)數(shù)量由1987年的14家減少到1家，年產量由1974年的135.47萬噸下降到4萬噸左右。

但是，產量的下降并不意味著日本電解鋁工業(yè)的萎靡。20世紀90年代后，日本將電解鋁產業(yè)逐步轉移向資源豐富、電力價格較低的國家或地區(qū)，以降低電解鋁企業(yè)的生產成本，更多地參與國際競爭。同時，針對日益出現(xiàn)的環(huán)境問題，日本開始注重比原鋁生產節(jié)省95%能源的再生鋁生產。1992年，日本再生鋁年產量已達148.23萬噸，成為僅次于美國的世界第二大再生鋁生產國。

21世紀至今，穩(wěn)步回升階段。日本國內鋁工業(yè)由加工企業(yè)、再生鋁企業(yè)以及鋁產品分銷商組成，而原鋁生產則微乎其微。由于原鋁匱乏，日本工業(yè)所需原鋁幾乎全部依賴進口。2001年，日本共進口原鋁260萬噸，是世界第一大原鋁進口國。同年，日本鋁市場年消費能力接近400萬噸，是僅次于美國、中國的第三大鋁消費國。

2008年國際金融危機期間，日本為了刺激經濟發(fā)展，制定了一系列扶持產業(yè)發(fā)展的政策，電解鋁市場也處于緩慢發(fā)展階段。然而2011年日本東部的大地震卻打斷了經濟復蘇的步伐。盡管“3.11”大地震對日本鋁加工行業(yè)的直接打擊并不大，但是由于電力供應緊張，加之以汽車行業(yè)為首的下游企業(yè)需求大幅下滑，日本鋁加工行業(yè)發(fā)展趨緩。

日本支持電解鋁行業(yè)發(fā)展的政策分析

利用財稅政策扶持產業(yè)發(fā)展成為日本政府二戰(zhàn)后經濟政策體系的重要內容。主要包括政府投資、財政補貼、減免稅收等政策，鼓勵民間企業(yè)對工業(yè)生產的投資，將公眾資金更多地向冶煉、石油加工、汽車等重工業(yè)及工業(yè)傾斜。

（一）振興戰(zhàn)后電解鋁產業(yè)發(fā)展，形成合理卡特爾

為刺激戰(zhàn)后經濟發(fā)展，日本政府采取了較為積極的財政政策，并在能源開發(fā)與利用、基礎工業(yè)等領域組建了一批國有和民營企業(yè)，同時對其進行直接的財政補貼，為產業(yè)發(fā)展和升級創(chuàng)造條件。這一時期，日本通過開發(fā)銀行等金融機構提供特別長期貸款；在重點產業(yè)實行特別折舊制度；促進生產集中，允許成立“合理卡特爾”。這對電解鋁行業(yè)來說尤為重要，一方面，日本對能源開發(fā)和利用給予的財政政策傾斜和優(yōu)惠，為電解鋁企業(yè)生產提供了價格低廉的電力，降低了電解鋁企業(yè)生產成本；另一方面，財政補貼和金融機構的幫扶有利于扶持電解鋁企業(yè)戰(zhàn)后重建，為汽車、航空等其他行業(yè)提供生產所必須的原鋁；同時，提高行業(yè)集中度也有助于化解電解鋁發(fā)展過程中的產能過剩問題。

圖//中新社

（二）金融與財稅并重，促進電解鋁產業(yè)轉型升級

其一，政策性融資是日本政府干預產業(yè)活動和實現(xiàn)產業(yè)調整目標的重要手段之一。其不但可以提供比市場更優(yōu)惠的利率，促進電解鋁等行業(yè)技術的升級改造；而且通過政府金融機構實施的投資貸款，保障了資金能夠及時到位。其二，日本政府繼續(xù)對電解鋁、石油精煉等產業(yè)設備投資進行財政干預。以專項財稅扶持技術創(chuàng)新，同時減少法人稅和降低進口機械的關稅，降低企業(yè)的經營成本。

然而，兩次石油危機和日本戰(zhàn)后實行積極財政政策時發(fā)行的大量赤字國債，破壞了財政的自律機制，使得財稅政策對宏觀經濟的調控能力減弱。為了降低電解鋁行業(yè)產能過剩對經濟發(fā)展的負面影響，日本積極引導“夕陽產業(yè)”向新興產業(yè)轉型。在支持原鋁生產工業(yè)向海外轉移的同時，利用財稅杠桿作用促進衰退產業(yè)轉型。日本通過改革稅制結構，實行區(qū)別對待、增減有別的稅收政策，保證了稅收負擔的公平性；同時減少國債發(fā)行量，降低行政性財政支出。盡管日本本土幾乎不存在原鋁生產企業(yè)，但是為了不降低該行業(yè)的國際競爭力，日本政府不但沒有增加對其他類型鋁生產企業(yè)的稅收，反而利用財稅政策刺激其技術升級換代，并通過設備更新補貼、研發(fā)援助等手段發(fā)展新技術，推動電解鋁產業(yè)升級。

（三）以“R&D稅收抵免制度”鼓勵電解鋁企業(yè)進行技術研發(fā)

一方面，日本政府規(guī)定用于電解鋁R&D的資本性支出可以采用特別折舊制度進行加速折舊，也允許在發(fā)生當年一次性扣除，進而有利于電解鋁企業(yè)加速對原有生產設備的折舊，化解產能過剩隱憂。另一方面，產學研合作是日本R&D活動的突出特色，并制定了針對電解鋁行業(yè)的稅收抵免制度；在電解鋁原鋁生產技術逐漸落后時，有利于鼓勵企業(yè)通過“校企合作”的模式來開發(fā)低耗能、污染小的再生鋁、高純度鋁等生產技術。

總體而言，日本政府歷來比較重視適時進行政策調整、改革問題。他們認為經濟政策應該根據(jù)時代的發(fā)展狀況、經濟和社會的形勢變化而變化，特別是在國內經濟結構發(fā)生較大問題的情況下更是如此。日本政府為了促進電解鋁產業(yè)發(fā)展，采取了包括減免相應稅費、向金融機構融資、設備折舊周期縮短、鼓勵引進外國技術等多種措施。同時，不但給予電解鋁企業(yè)的經營情況高度重視，而且同樣注重生產過程中對環(huán)境的影響和其長遠發(fā)展；并且有針對性地進行技術研發(fā)、產業(yè)升級改造，及時采取相應對策化解可能出現(xiàn)的產能過剩問題。

經驗借鑒與啟示

在我國根據(jù)產業(yè)發(fā)展情況制定財稅政策時，通常只考慮短期的實施效果，而缺乏長遠規(guī)劃，更沒有將適宜性與有效性結合起來分析，財稅形式較為單一。綜合考慮日本在化解電解鋁行業(yè)產能過剩的財政幫扶方式后，對我國有如下啟示：

（一）日本支持電解鋁產業(yè)發(fā)展的財稅政策更具靈活性

日本政府根據(jù)電解鋁行業(yè)發(fā)展的不同階段采取不同的財稅政策，并評估采用不同財稅措施的效果，選擇最經濟、最有效的手段。

在二戰(zhàn)后初期，大力支持電解鋁行業(yè)發(fā)展；隨著石油危機的爆發(fā)，則更多的是對新技術、新生產方式研發(fā)的支持；在產能過剩的壓力下，財稅政策是電解鋁行業(yè)向海外轉移、企業(yè)轉型等措施順利實施的保障。目前，我國電解鋁行業(yè)急需在短期內實現(xiàn)生產技術升級，可以通過加大科研投入、支持創(chuàng)業(yè)投資基金，促進成果轉化，對需要進口先進設備儀器的企業(yè)應適度減免關稅并鼓勵引進；對于為化解產能過剩而實行企業(yè)兼并重組者，可以采用投資補貼的方式加快其發(fā)展；對于不能按照國家政策進行改造的電解鋁企業(yè)則應征收高額費用，加快其生產方式的轉變。

（二）日本支持電解鋁產業(yè)發(fā)展的財稅政策更具執(zhí)行力、時效性和多元化

其一，日本的稅收政策是針對不同區(qū)域的電解鋁產業(yè)情況來制定，并通過明確的法律法規(guī)來保障政策的執(zhí)行力度。其二，及時出臺各種政策，以保證電解鋁企業(yè)在不同的發(fā)展階段不會因體制性問題而受到制約，并鼓勵企業(yè)研發(fā)和成果轉化。并且，日本建立起了有效的協(xié)調和積極傳導機制，促進各種政策要素通過媒介相互作用形成一個有機整體。以此保障針對電解鋁行業(yè)的各項財稅政策能夠通過媒介的傳導，最終實現(xiàn)由量變而質變并達到促進產業(yè)發(fā)展的目的。其三，日本政府在對電解鋁行業(yè)實行減稅、免稅、貸款優(yōu)惠利率等措施的同時，更加注重企業(yè)生產過程中的折舊、納稅抵扣、稅收抵免等手段，以多元化的財政方式推動化解電解鋁行業(yè)產能過剩。

（三）日本政府以政策合力推進電解鋁行業(yè)發(fā)展

在日本政府看來，優(yōu)化財政支持方式并不是化解產能過剩的唯一路徑。只有在產業(yè)政策、金融政策和法律法規(guī)都健全的情況下，才能在最短的時間內實現(xiàn)化解電解鋁產能過剩和促進經濟轉型。因此，從我國電解鋁產能過剩的實際情況來看，不但要制定相應的財稅政策以利于促進行業(yè)轉型，而且應當根據(jù)經濟運行的不同階段，適時調整各項政策，發(fā)揮政策合力，大力推動化解電解鋁產能過剩的進程。（參考文獻略）

作者單位：中證金融研究院